推動農業高質量發展面臨的挑戰及啟示
——以內蒙古阿榮旗為例

永 海，文 明，花 蕊，額爾敦烏日圖

(1.內蒙古自治區社會科學院牧區發展研究所，內蒙古呼和浩特 010010；2.內蒙古自治區社會科學院經濟研究所，內蒙古呼和浩特 010010)

阿榮旗地處內蒙古自治區東北部，呼倫貝爾市東南部，地理位置為122°02′30″～124°05′40″E、47°56′54″～49°19′35″N，土地總面積為13 641 km。截至2020年，耕地面積為287 533 hm，其中已確權的耕地面積為282 000 hm、占98.08%。總人口為31.98萬，其中農業人口為21.94萬。近年來，阿榮旗作為國家農村改革試驗區、國家現代農業示范區、國家東北黑土地保護利用試點旗、國家新型職業農民培訓試點旗、國家農業產業化示范基地、國家綠色食品原料標準化基地、國家農產品質量安全縣、內蒙古自治區級“農村土地承包權有償退出”試點旗等先行試點區，在農村土地流轉、培育新型農業經營主體、農村剩余勞動力轉移就業等農業規模化經營方面進行有益探索，全力推動農業高質量發展。關于阿榮旗農業農村相關先行研究中，土地流轉與耕地輪作制度、專業合作社的成效、剩余勞動力轉移就業等問題引起學術界的廣泛關注，然而多數文獻只對單個問題的討論，沒有系統分析影響農業高質量發展所面臨的問題。因此，筆者為了解推動農業高質量發展方面的實踐經驗，以阿榮旗為例，基于收集資料以及進行實地調查，深入分析了農業高質量發展所面臨的挑戰問題，為推動當地乃至全區農業高質量發展提供啟示和參考。

1 阿榮旗推動農業高質量發展的實踐

阿榮旗作為國家農村改革試驗區、國家現代農業示范區、國家東北黑土地保護利用試點，在土地流轉、農地整治等方面進行諸多改革。借助國家東北黑土地保護利用試點，自2016年起實施耕地輪作制度，截至2021年流轉耕地面積達180 000 hm，其中民間流轉的面積為52 000 hm，以耕地輪作制度助推的流轉面積為128 000 hm(表1)。有效推動了規模化經營、機械化耕作，不僅提高了土地經營效率，也使農民增收。尤其在農地承包經營權有償退出方面進行試點改革，積極探索農地制度創新。截至2020年末，全旗有46戶、152戶人通過土地承包經營權有償退出方式取得了耕地109 hm，使農地在經營主體之間的再承包成為可能。

表1 阿榮旗以耕地輪作制度助推土地流轉概況

作為國家新型職業農民培訓試點，阿榮旗依托乳業、肉業、玉米、甜菜、高粱、大豆、中草藥等七大產業規模化經營，積極培育農民專業合作社、家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體。對部分有技術特點、有資金實力、有經營管理能力的種養專業大戶、家庭農場、合作社和涉農企業等新型經營主體提供政策支持，解決了“有田無人種、有人無田種”和“多種不能、不種不行”的現實問題，助推農業生產良性循環。截至2021年，全旗注冊農民專業合作社1 345家，納入全國家庭農場名錄系統管理的種養大戶、專業大戶等規模化農業經營戶15 515戶，間接帶動農戶68 631戶，實現年農產品交易7.5億元，帶動農民年增收1.5億元。

阿榮旗農村勞動力14.0萬人，其中農村剩余勞動力3.2萬人，是內蒙古自治區的農村剩余勞動力輸出大旗。通過不斷創新工作舉措，提升服務效能，積極拓寬農村剩余勞動力就業渠道。既解決了部分人不想種地而導致棄耕或撂荒的問題，也拓展了剩余勞動力的穩定就業渠道，進而推進農村社會和諧穩定。例如創建經營性人力資源公司、搭建多部門聯合一站式服務平臺、建設創業一條街(基地)、建立覆蓋148個村的旗、鄉、村3級服務機制等方式。即使在新冠肺炎疫情影響下，采取專車“點對點”輸送和統一分批次送站等方式，實現了每年農村剩余勞動力轉移就業3.2萬人，其中永久性轉移就業2.0萬人、季節性轉移就業1.2萬人。

2 推動農業高質量發展面臨的挑戰

當前，阿榮旗農戶聯合經營、整合土地的比例依然不高，承包者的耕地面積小而零散、形狀不規范、位置偏僻等因素不便于導入大型農業機械，導致耕翻、播種、灌溉、噴灑農藥、收割等環節作業時間較長、費用較高。據阿榮旗農牧業局的農村土地經營權確權登記數據顯示，全旗已確權耕地面積282 000 hm，確權承包農戶55 875戶，分成391 258塊承包地。即：平均每戶所承包耕地面積為5.05 hm，且分在7處，每處耕地面積約0.72 hm。假設每塊地為正方形，其邊長為84.91 m。也就是說在各家各戶經營自己承包耕地的前提下，每塊農田的平均面積幾乎等于一個標準足球場(105 m×68 m=0.71 hm)大小，顯然不具備導入大型農業機械條件。

雖然借助耕地輪作制度一定程度上推動了耕地流轉、拉動了土地規模化經營和農民增收，但是從流轉方式數據看，適于土地整合的承包經營權有償退出方式和互換方式流轉面積不足17%，其余83%以上是通過轉包和出租的方式流轉的。轉包和出租方式拿到的土地經營期限非常短(一般1～5年)，加上耕地的整合與整治投入成本高、回收慢原因，新的經營者投入大量資金進行耕地整合與整治的可能性非常小。因此大部分流轉耕地僅僅依靠補貼政策難以實現集中連片的集約化、規模化經營。

目前，該旗的多數新型農業經營主體規模偏小，經濟實力較弱，同類主體之間缺乏必要的再聯合，參與市場競爭和抵御市場風險能力弱，帶動作用不強，合作社與農民之間缺乏科學合理的利益聯結機制。且在實施新型農業經營主體扶持政策中，項目資金、用電用地、稅收優惠等配套政策難以落實，且缺乏內在的連續性。例如，按照耕地輪作制度試點中的“誰輪作誰受益”原則，給整合200 hm以上經營者發放2 250元/(hm·a)的補助，一定程度上促使新型經營主體通過土地流轉實現了規模化經營和農民增收，也促進了新型經營主體的蓬勃發展。但這種依靠補貼[輪作補貼+農業綜合補貼=3 313.8元/(hm·a)]就能收回土地流轉成本費[4 500元/(hm·a)]73.64%的買賣，很容易引發尋求短期利益的外來投資者打著“新型農業”“互聯網+農業”等幌子參與農業生產。如果補貼政策結束，部分投資者可能會撤出，很難預測對農業發展的影響。這將對農業生產的連續性、穩定性造成一定影響。

據阿榮旗農牧業局的統計，以耕地輪作制度助推流轉耕(128 000 hm、占總流轉面積的71.11%)耕地基本集中在140個新型經營主體手中(表1)。這表明更多的農業發展相關扶持政策偏向于這些農業專業大戶、家庭農場、合作社和涉農企業等規模化經營者，而傳統意義上的中小農戶的關注度和扶持力度遠遠不夠。

調查發現，阿榮旗“故土難離、舊業難棄”型中小農戶具有以下兩種特征：首先，農戶耕地面積小且零散、家中有老人或重癥病人需要有人照料、子女異地入學難、外出務工轉移就業難或收入不穩定等原因不愿將承包地流轉給新型經營主體；其次，阿榮旗仍有不少種養結合經營型的中小農戶，即玉米秸稈喂牛的“以農養牧，以牧促農”循環經濟模式。這部分“故土難離、舊業難棄”的農戶，既有繼續經營農業的意愿，又有持續推進農業發展的能力，然而各種農業補貼、基礎設施建設項目等扶持政策偏向于規模化經營者的現象，挫傷了中小農戶持續經營農業的積極性。

3 推動農業高質量發展的幾點啟示

有規劃的培養和引進地理科學相關技術人才，做好規模化經營的前提工作。培養和引進熟練地理科學相關規劃與管理軟件(如GIS、ENVI等3S技術)、土地資源管理等相關專業的急需實用人才。為農地的“化零為整”、集約化、逐步有序推進規模化經營做好堅實的前提工作。

加快農村土地信息數字化、建立農村土地數據庫，掌控耕地與承包者的信息。首先，分類、統計和歸納每塊耕地的位置、面積、形狀、類型、質量等耕地數據信息，實現“空間位置明確、面積準確、權屬清晰”；其次，旗縣級農業經營管理站相關負責人要與村委、鄉鎮農業經營管理站的工作人員協調溝通，掌握承包者的年齡、健康狀況以及子女的營農意愿等土地承包者的動態信息，并實時更新。

建立農村土地承包者之間的“換地”機制，逐步實現農田的高標準化。首先，推進承包經營權有償退出以及土地流轉的同時，需要政府農業相關部門出面協調近鄰農戶之間的農地整合、整治以及互換耕地等工作，使農戶的耕地集中連片、便于機械化作業；其次，在我國農村土地管理制度框架下，可借鑒國外推進農地規模化經營中的“地籍調查”“換地”機制等經驗。

謹防投機者參與農業生產、發展以本土人才為主體的經營者。對新型農業經營主體進行核查、規范，注銷空殼社，農業相關部門加強外地先進經驗做法及管理模式的推廣，為新型農業經營主體創新發展機制提供正確引導。謹防投機者參與農業生產的同時，鼓勵當地種植能手、回鄉青壯年農民、返鄉大學生、退伍軍人等以本土人才為主體的經營者務農。重點培育一批內部管理規范、聯結機制緊密、輻射帶動明顯的農業經營者發展，為新型農業經營主體的建立及成長營造健康良好的社會環境。

推動培育新型農業經營主體相關配套扶持政策落實。以開展土地經營權入股方式發展農業產業化經營，促進中小農戶與現代農業有機銜接，加快推進農業集約化、規模化經營。積極落實財稅、信貸、保險、農業生產資料經營和農產品綠色通道等方面的政策，并確保其連續性。

保障有經營農業意愿、有勞動力、有繼承者等有能力中小農戶的權益。對于有長遠經營農業意愿，且具備有經營農業的勞動力、有經營農業的繼承者等條件的中小農戶，保障土地承包經營權有償退出、互換耕地、入股合作等方式合理流轉的權益。鼓勵他們以農地整合、整治、“換地”等方法逐步實現適度規模化經營。破解中小農戶融入現代農業發展的諸多困境，促進中小農戶與現代農業發展有機銜接。

鼓勵發展中小農戶傳統的“以農養牧，以牧促農”模式。應通過加強技術指導、推廣生態養殖等方法鼓勵中小農戶現有的種養結合、產出高效、資源節約型“以農養牧，以牧促農”模式發展，發揮中小農戶在推動農業高質量發展中的積極作用。

4 結論

總之，作為連續14次被評為“全國糧食生產先進縣”，阿榮旗在推動農業高質量發展中所面臨的問題以及解決方案，對內蒙古自治區的農業高質量發展乃至全國的糧食安全、全面推動鄉村振興戰略的順利實施等具有深遠的現實意義。

在推動農業高質量發展所需要的農地制度改革工作中，農村土地流轉、培育新型農業經營主體以及農村剩余勞動力轉移就業等關系到關廣大農民切身利益。要以長遠的眼光科學規劃農地、優化新型農業經營主體的發展環境、切實保障中小農戶的權益等，穩慎有序推進農地制度改革。同時，借助鄉村振興戰略，需要對農村居住環境、教育、醫療、道路、水利、防災能力等社會公共事業的不斷完善與維持管理，推動農業高質量發展，全面推動鄉村振興戰略的實施。