我國農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)實困境及應(yīng)對措施

張瑞紅，李鑫悅

(河南師范大學(xué)商學(xué)院，河南新鄉(xiāng) 453007)

根據(jù)1956年聯(lián)合國劃定的人口老齡化標準，我國于1999年進入了老齡化社會。20多年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，我國人口老齡化程度持續(xù)深化。世界衛(wèi)生組織根據(jù)65歲以上人口占總?cè)丝诒冗_到7%、14%和20%，把一國或地區(qū)劃分為老齡化社會、老齡社會和超老齡社會3個階段。根據(jù)2021年全國第七次人口普查公布的結(jié)果，我國60歲、65歲以上人口占比例分別為18.71%和13.50%，處于老齡化社會后期，距超老齡社會非常接近。同時，我國人口老齡化水平城鄉(xiāng)差異顯著，農(nóng)村60歲、65歲以上人口占比分別為23.81%、17.72%，遠高于全國平均水平。可見，我國養(yǎng)老問題的重點在農(nóng)村，當務(wù)之急是如何開拓資源解決農(nóng)村規(guī)模龐大的老年群體養(yǎng)老需求。

我國農(nóng)村老年人傳統(tǒng)養(yǎng)老方式主要有2種：一種是費孝通先生提出的“反饋模式”的家庭贍養(yǎng)；另一種則是依托新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，由國家和政府對老人提供基本生活保障的社會養(yǎng)老。這2種模式在為老年人提供養(yǎng)老保障的同時，也存在環(huán)境條件受限、供給不足等問題。尤其是隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速，農(nóng)村青壯年勞動力紛紛外出務(wù)工，老年人則仍留在農(nóng)村生活，致使農(nóng)村“空心村”、空巢老人顯著增多；再加上生育政策的持續(xù)作用及生育觀念的逐步轉(zhuǎn)變，農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老觀念遭到?jīng)_擊，第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國家庭平均人口已經(jīng)從10年前的3.10人減少到2.62人，顯示家庭養(yǎng)老功能正逐漸弱化。同時，長期受城鄉(xiāng)二元體制的影響，新農(nóng)保的養(yǎng)老保障水平較弱，難以有效滿足老年人的基本養(yǎng)老需要。

黨的十八大以來，我國高度重視養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，并取得顯著成效。十九大以來，為積極應(yīng)對人口老齡化，根據(jù)決策部署國務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(國辦發(fā)〔2019〕5號)》《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》等，指出人口老齡化是我國今后較長一段時期的基本國情，要持續(xù)完善人口老齡化制度框架，逐步建立多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，以有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。新時期面對我國農(nóng)村養(yǎng)老需求的迅速提升，為激發(fā)農(nóng)村養(yǎng)老資源供給，有效滿足人們養(yǎng)老服務(wù)需求，提出盤活土地資產(chǎn)，“以地養(yǎng)老”的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，實踐探索中該模式初見成效，但同時在法規(guī)政策、資源投入及養(yǎng)老觀念等方面仍面臨諸多問題，亟待通過相應(yīng)努力予以解決。

1 文獻綜述

目前，對于“以地養(yǎng)老”模式，學(xué)術(shù)界主要從以下幾個方面展開探討：一是土地保障作用的分析。溫鐵軍認為，我國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民社會保障的雙重功能，并且隨著人口的不斷增加，保障重于生產(chǎn)。李永萍則指出，相比于傳統(tǒng)社會，當前土地對年輕人的保障功能在逐步減弱，但在我國還未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系的情況下，土地對農(nóng)村老年人依然具有較強的保障作用。而黃建強等通過測算得出，土地收益不足、養(yǎng)老保障水平低下，不足以支撐農(nóng)村老人的基本生活需求。二是“以地養(yǎng)老”模式的界定。夏柱智認為“以地養(yǎng)老”是指農(nóng)村老年人通過耕種承包的土地，獲得農(nóng)產(chǎn)品及收入，自主地滿足養(yǎng)老需求的模式。鄭風田則認為農(nóng)村老年人以土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)換取養(yǎng)老資金和服務(wù)，其類似于城市的“以房養(yǎng)老”。三是“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)實選擇。聶志平等指出“以地養(yǎng)老”模式是指將土地視為一種資源，入股并委托公司和企業(yè)進行管理和經(jīng)營，從所獲得的利潤中抽取一定的比例，作為養(yǎng)老儲蓄金，逐月支取。陳曉琳等認為該模式是農(nóng)民將土地、宅基地使用權(quán)交由村集體或第三方統(tǒng)一進行規(guī)模化生產(chǎn)，將土地流轉(zhuǎn)的收益返還給老年人，或建設(shè)老年公寓等安排老年人集中居住、分戶生活，老年公寓提供基本的飲食、醫(yī)療、文化等服務(wù)。

以上關(guān)于“以地養(yǎng)老”問題的探討，為該研究提供了重要參考。雖然關(guān)于土地保障作用和“以地養(yǎng)老”模式的分析中，不同學(xué)者提出了不同觀點，但筆者認為，土地對農(nóng)村養(yǎng)老保障的貢獻是不可否認的，“以地養(yǎng)老”模式的不同選擇不是非此即彼的關(guān)系，利用土地實現(xiàn)自給自足主要針對有勞動能力的老年人，而對沒有勞動能力的高齡老人來說，通過轉(zhuǎn)讓土地、宅基地的使用權(quán)獲得養(yǎng)老資源支持則更符合現(xiàn)實需要。從長遠發(fā)展來看，通過村集體或第三方對土地進行統(tǒng)一管理，將老年人集中起來入住養(yǎng)老院這一“以地養(yǎng)老”模式更符合農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。通過文獻梳理可知，已有研究多是從宏、微觀層面分析界定“以地養(yǎng)老”模式，但結(jié)合具體實踐，指出存在的問題并提出建議的研究比較少。為此，該研究通過對“以地養(yǎng)老”模式的現(xiàn)狀進行分析，指出實踐中面臨的現(xiàn)實困境，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為該模式的持續(xù)推行與發(fā)展提供支持。

2 農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國農(nóng)村60歲、65 歲以上老人分別有1.21億和0.90億，面對如此龐大的老年人群，急需開拓養(yǎng)老資源，滿足現(xiàn)實養(yǎng)老需求。為此，探索實踐中提出“以地養(yǎng)老”模式，將養(yǎng)老與土地結(jié)合起來，發(fā)揮土地的多重功能，以保障老年人的晚年生活。當前，圍繞“以地養(yǎng)老”模式，政府不斷加強政策制度支持，社會各界持續(xù)關(guān)注和積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給，老年人的養(yǎng)老觀念也由傳統(tǒng)逐步向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變。

隨著農(nóng)村養(yǎng)老問題的日益突出，政府加大了對農(nóng)村養(yǎng)老模式探索實踐的政策支持力度。一方面，積極推進鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務(wù)供給。2017年，黨的十九大報告指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題提供了政策支持。2021年，中央一號文件提出了要健全縣、鄉(xiāng)、村3級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動村級幸福院等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展普惠型、互助型養(yǎng)老，為農(nóng)村養(yǎng)老問題作出了更加具體系統(tǒng)的指導(dǎo)，為“以地養(yǎng)老”模式提供了發(fā)展方向。如山東沂源縣東里鎮(zhèn)在國家政策的指導(dǎo)下，于2021年建立起了互助幸福院，探索出“以地養(yǎng)老”“互助養(yǎng)老”新模式。另一方面，加快完善土地確權(quán)。2014年，新的土地制度改革將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，對農(nóng)村土地進行確權(quán)頒證。截至2020年底，全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記基本完成，土地確權(quán)頒證率達96%，這使得老年人擁有了穩(wěn)定的土地承包權(quán)，為“以地養(yǎng)老”提供了制度支持和保障。

在政府一系列政策制度的推動引導(dǎo)下，社會各界持續(xù)關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老需求，并通過多方合作，積極努力探索“以地養(yǎng)老”服務(wù)供給，針對老年人對“以地養(yǎng)老”需求的差異性，提供不同的“以地養(yǎng)老”支持方式。

首先，企業(yè)或種糧大戶等經(jīng)營主體通過土地流轉(zhuǎn)建立農(nóng)業(yè)合作社，通過集中大規(guī)模經(jīng)營或投資利潤更高的項目，為老人獲取更多的養(yǎng)老資金。據(jù)國家統(tǒng)計局最新統(tǒng)計顯示，我國60歲以上的人口中，60～69歲的低齡老人占比達55.83%，這些低齡老年人大多身體狀況良好，可以從事相對較輕強度的田間勞動發(fā)揮余熱。因此，農(nóng)村低齡老人主要選擇土地流轉(zhuǎn)入股合作社，并通過參與簡單的田間勞動管理獲得分紅、工資和租金等多種收益，老年人通過該“以地養(yǎng)老”方式，不僅可以養(yǎng)活自己，必要時還可補貼子女。

其次，針對已經(jīng)沒有勞動能力，尤其是需要人照顧的高齡老人，村集體通過整合基層黨組織、基層志愿者、留守群體等各方參與力量，由領(lǐng)導(dǎo)干部、能人帶動建立村中養(yǎng)老院，并引導(dǎo)其通過土地流轉(zhuǎn)、宅基地騰退等，獲得持續(xù)穩(wěn)定的資金收入，以支付入住養(yǎng)老院的各項開支。面對許多老年人認為傳統(tǒng)養(yǎng)老院離家遠、缺少歸屬感而不愿入住的現(xiàn)實困境，與一般養(yǎng)老院不同，村中規(guī)劃建設(shè)的養(yǎng)老院一般位于村中心的核心地段，靠近衛(wèi)生所、老年活動中心和小賣部，以方便老人的日常活動。如山東沂源縣東里鎮(zhèn)鼓勵本鎮(zhèn)生活條件相對較差的獨居老年人，入住位于村中心的互助幸福院，老人則自愿有償退出和轉(zhuǎn)讓自己的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，村集體將所得收益反哺幸福院，保障互助幸福院的持續(xù)運行，既盤活了閑置的土地和房屋資源，將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可供養(yǎng)老的資本，又豐富了老人的養(yǎng)老生活，緩解了農(nóng)村養(yǎng)老壓力。同時，鄉(xiāng)賢能人通過無償捐款或成立基金會等方式，支持村中養(yǎng)老院的建設(shè)，逢年過節(jié)對老人進行慰問，成為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給不可或缺的重要支持力量。

長期以來，受儒家文化的影響，老年人認為居家由子女照顧的“反饋模式”家庭養(yǎng)老關(guān)系是最佳選擇，但面對我國制度變遷和社會轉(zhuǎn)型，家庭規(guī)模的小型化和結(jié)構(gòu)簡化，人口流動性持續(xù)增加，愈來愈多的農(nóng)村年輕人進城務(wù)工，以及家庭權(quán)力的逐漸轉(zhuǎn)移，照顧下一代需要更多的家庭資源等，“反饋模式”的養(yǎng)老面臨著極大挑戰(zhàn)。為此，隨著社會及家庭生活環(huán)境條件的改變，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老觀念也開始發(fā)生改變，逐漸由依靠子女照顧家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)向自我養(yǎng)老，或雇人照顧、入住養(yǎng)老機構(gòu)等社會養(yǎng)老方式。為此，我國農(nóng)村留守老人或選擇半工半耕家庭分工模式下“半耕”的主力，直接依靠土地獲取生活和基本經(jīng)濟保障，或通過土地流轉(zhuǎn)、宅基地騰退等方式持續(xù)獲得養(yǎng)老服務(wù)供給。

3 農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式面臨的主要困境

我國農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式在政府政策、社會資源及老年群體的支持關(guān)注配合下，取得一定成效。但面對持續(xù)擴大的老年人群規(guī)模，“以地養(yǎng)老”模式的持續(xù)運行和普遍推廣，仍面臨法規(guī)政策不夠完善、社會資本投入不足、農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”觀念尚待建立等現(xiàn)實困境。

明確規(guī)范專業(yè)的法律法規(guī)約束的缺失。現(xiàn)有法律只是將土地作為簡單的生產(chǎn)工具和可交易的資產(chǎn)加以保護，而沒有將土地對農(nóng)民的生活養(yǎng)老保障權(quán)考慮進去，致使現(xiàn)有的土地交易只是合法，但不合理，實踐中也因沒有針對“以地養(yǎng)老”模式的專門法律法規(guī)，村集體等第三方在與老人簽訂土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議后，若生產(chǎn)運營中遭遇自然災(zāi)害等不可抗力因素，面對巨額損害，收入大幅度降低時，因缺乏相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范約束，導(dǎo)致老年人的養(yǎng)老權(quán)益難以得到有效保障。

持續(xù)公平高效的制度環(huán)境支持的缺乏。2002年我國將“增人不增地，減人不減地”寫入了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》；2019年國家提出了第二輪土地承包到期后再延長30年的舉措。這兩項規(guī)定在穩(wěn)定人們對土地承包權(quán)預(yù)期的同時，也會隨著家庭人口的增減變化，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)地分配的愈加不均衡。根據(jù)我國農(nóng)村家庭慣例，老人通常會把擁有的土地承包權(quán)贈予兒孫等無地家庭成員，若老人把土地流轉(zhuǎn)出去滿足養(yǎng)老需求，兒孫無法繼承承包權(quán)財產(chǎn)，可能會產(chǎn)生更大的家庭沖突，影響到老人應(yīng)獲得的家庭關(guān)愛與照護。同時，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大差距，土地對家庭及老人的保障功能各不相同，“以地養(yǎng)老”模式中的土地相關(guān)政策也應(yīng)不盡相同。

長期以來，受城鄉(xiāng)及制度差異影響，社會資本多集聚于城市及發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活服務(wù)的各類軟硬件設(shè)施供給嚴重不足，無形中增加了“以地養(yǎng)老”資本進入的成本，提升了養(yǎng)老服務(wù)及農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的門檻。首先，企業(yè)及相關(guān)經(jīng)營機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的意愿不強。一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤低、風險大等影響，社會主體參與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營的積極性仍待提升；另一方面，許多地區(qū)因只有部分老人愿意退出土地，經(jīng)營主體經(jīng)營管理的土地較為分散，勢必會增加管理運營負擔和用工成本。其次，村集體、鄉(xiāng)賢能人等的投資規(guī)模較小，承擔風險能力較低，支持力度有限，難以滿足現(xiàn)實的養(yǎng)老需要。

當前，我國農(nóng)村地區(qū)老年人仍認為“養(yǎng)兒防老”是首選養(yǎng)老方式，只是迫于現(xiàn)實條件約束，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式日漸式微，濃厚的鄉(xiāng)土情結(jié)促使老年人加大了對土地的依賴程度，但“以地養(yǎng)老”觀念建立尚待時日。首先，低齡和中齡老年人對家庭及土地的堅守。該年齡階段老年人只要身體條件允許，通常不僅肩負著照看幼小孫輩的重任，而且還承擔著農(nóng)地的耕種管理工作，因此，對于該群體而言，通過直接參與土地生產(chǎn)勞動獲得更多的財富積累是應(yīng)對養(yǎng)老問題的關(guān)鍵。其次，高齡老年人對家庭及土地的不舍。該年齡階段老年人基本上都經(jīng)歷過經(jīng)濟困難、生活物資極度匱乏的時代，他們一生絕大多數(shù)時間都在從事農(nóng)業(yè)勞動，土地對他們而言是“命根子”，不放心將土地交給他人經(jīng)營；再加上受教育水平有限，對新思想、新模式的接受能力較差，擔心土地流轉(zhuǎn)出去后難以獲得安全可靠的養(yǎng)老保障，以及自己子女將來如果回農(nóng)村養(yǎng)老靠什么生活等后續(xù)問題。因此，雖然農(nóng)村老年人的養(yǎng)老觀念已經(jīng)逐漸由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，但“以地養(yǎng)老”觀念的建立仍需要一個過程。

4 農(nóng)村推行“以地養(yǎng)老”模式的應(yīng)對措施

當前，農(nóng)村各地紛紛探索“以地養(yǎng)老”模式，但因受主客觀條件限制，“以地養(yǎng)老”模式仍面臨諸多問題，為此，提出進一步完善“以地養(yǎng)老”法律法規(guī)，加大吸引社會資本對“以地養(yǎng)老”的投入力度，引導(dǎo)老年人樹立“以地養(yǎng)老”觀念等應(yīng)對措施。

我國各地農(nóng)村地區(qū)差異大，“以地養(yǎng)老”模式不能一刀切。一方面，政府及相關(guān)部門應(yīng)深入調(diào)查，了解“以地養(yǎng)老”的現(xiàn)實需求，因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的具體情況制定相關(guān)政策，既要保證政策的普遍適用性和可操作性，又要使法規(guī)具有一定的預(yù)見性，針對老年人擔心的土地流轉(zhuǎn)后的收益安全問題，政府應(yīng)規(guī)范完善運營中的風險監(jiān)督控制，通過保險及再保險項目等，切實保障老年人獲得持續(xù)穩(wěn)定安全的養(yǎng)老支持；就家庭成員關(guān)心的老年人去世后流轉(zhuǎn)土地的后續(xù)權(quán)益問題，明確法規(guī)和合同約定，確保將土地返還給兒女或村集體，避免產(chǎn)生更大的社會矛盾。另一方面，因“以地養(yǎng)老”模式實施過程較為復(fù)雜，需要多方主體共同參與，涉及的利益相關(guān)方和法律問題眾多，所以政府要完善相關(guān)法律體系，明確界定參與“以地養(yǎng)老”服務(wù)供給主體的資格要求、申請條件，以及土地流轉(zhuǎn)的標準、經(jīng)營的范疇等都要做出明確規(guī)定。同時，積極吸納村委會等基層力量，加強對“以地養(yǎng)老”模式的社會監(jiān)管，有效保障老年人養(yǎng)老權(quán)益的順利實現(xiàn)。

通過提供優(yōu)惠政策，加大宣傳力度，降低市場準入門檻，吸引社會各方力量進入農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域。一方面，在資金、政策上支持和鼓勵社會組織參與農(nóng)村養(yǎng)老市場的開拓，以積極開放的態(tài)度鼓勵社會力量參與農(nóng)村“以地養(yǎng)老”模式的探索；另一方面，允許企業(yè)或村集體等在公平自愿基礎(chǔ)上引導(dǎo)老年人進行土地流轉(zhuǎn)或退出，并以作價入股的方式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，把基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的持續(xù)收益用于村幸福院、養(yǎng)老院的日常開銷。同時，政府財政支出也應(yīng)盡可能向農(nóng)村地區(qū)傾斜，加大對農(nóng)村養(yǎng)老的資金投入力度，提高農(nóng)村養(yǎng)老補貼標準，努力擴大養(yǎng)老保障服務(wù)范圍，提高農(nóng)村老年人的養(yǎng)老質(zhì)量。

首先，地方政府結(jié)合本地經(jīng)濟發(fā)展水平以及文化風俗，探索家庭養(yǎng)老與以地養(yǎng)老的有機結(jié)合，為老年人提供更多的養(yǎng)老選擇，以確保老年人晚年生活質(zhì)量的穩(wěn)步提高；其次，對積極響應(yīng)參與“以地養(yǎng)老”的老年人，進行分類管理和重點幫扶，如對低齡、中齡與高齡老年人，身體健康硬朗與體弱多病的老年人，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上確定彼此間的權(quán)利義務(wù)和合作關(guān)系；再次，政府相關(guān)工作人員和村干部利用該模式的模范典型進行積極宣傳引導(dǎo)，講解該模式的具體實施辦法和優(yōu)勢，增加老年人及其家庭對村集體和其他經(jīng)營主體的信任，消除他們的后顧之憂，使不愿意接受或處于觀望狀態(tài)的老年人轉(zhuǎn)變觀念，逐步建立“以地養(yǎng)老”的觀念。