平臺權力的擴張與規制

□陳 鵬

（安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002）

互聯網、大數據、云計算和人工智能等現代科技的出現及其快速發展，在對人類的生活方式和生產方式產生重大影響的同時，也推動著資源配置方式和商品交換形式發生著深刻的變革，以網絡平臺為載體的平臺經濟這一新型的經濟形態開始出現。與傳統的經濟模式不同，平臺經濟突破了國別和地域給資源配置和要素流動帶來的阻礙，使得資源配置效率和要素流動速度得以有效提升。同時，平臺空間能夠為海量的用戶提供在線交流和在線交易的機會。近年來，平臺經濟規模迅速擴大，平臺經濟模式正在對傳統的經濟模式產生巨大的沖擊，平臺企業在部分領域和市場中的壟斷地位和獨占優勢日漸凸顯，并由此催生出平臺權力這一新型的權力類型。平臺權力的出現，使得傳統的公權力和私權利的二分模式開始向公權力、私權利和私權力的劃分格局轉變。平臺權力的擴張，對既有的權力配置方式和權力運行格局產生了深刻的影響。面對已經出現且日漸強勢的平臺權力，深入分析平臺權力的基本內涵、主要特征和主要內容，對平臺權力強勢擴張所引發的治理難題和治理風險進行梳理并采取有效的應對之策，是當前包括我國政府在內的世界各國政府必須要認真面對的平臺治理議題。

一、問題緣起和研究綜述

平臺經濟的出現，在推動資源配置方式和市場交易模式發生深刻變革、不斷提升資源配置效率和市場交易便利度的同時，也使得創建平臺和維護平臺運行秩序的平臺企業在國民經濟和社會發展中的影響力和控制力不斷增強，進而對公平競爭的市場秩序產生了一定程度的不利影響。近些年來，伴隨我國平臺經濟的快速發展，部分行業和領域內平臺企業的市場占有率不斷提高，少數超級平臺企業的壟斷地位開始確立。這些平臺企業不僅占據了絕大部分的市場份額，而且其制定的平臺規則在平臺空間治理中居于主導地位，平臺企業在市場治理和國家治理中的影響力和控制力不斷增強，平臺治理正日漸成為學界和政府部門關注的焦點。目前，學界和政府部門對于平臺企業和平臺治理問題的研究主要集中于如何治理平臺企業的壟斷問題和如何認識平臺經濟的競爭模式等方面。例如，熊鴻儒對當前我國數字經濟發展中的平臺壟斷問題進行了分析，認為平臺治理應堅持包容審慎、開放透明、靈活有序的監管原則，多措并舉完善反壟斷規制體系，提升監管能力；曲創和劉重陽對互聯網平臺經濟的中國模式進行了分析；周輝基于政府與平臺企業間關系的視角，對網絡平臺治理的理想類型與善治目標實現的路徑等問題進行了論述；阿里爾·扎拉奇和莫里斯·E.斯圖克對超級平臺企業發展過程中出現的算法壟斷與場景欺騙等問題進行了論述。

平臺企業壟斷問題的出現，與平臺經濟這一新型經濟形態的組織方式和運作機理存在密切的關聯。破除平臺企業壟斷、推動形成公平公正有序競爭的平臺市場秩序，有助于更好地保障平臺經濟規范有序健康地發展。不過，平臺治理不僅要關注平臺企業的壟斷地位該如何破除以及平臺經濟應當采用何種競爭模式等市場監管難題，而且也要注意到少數超級平臺企業的影響力和控制力已經逐步從經濟領域擴張到政治和社會領域，少數部分超級平臺企業憑借其在技術上的優勢地位和經濟領域的壟斷地位，已經成為平臺權力這一新型權力的擁有者，并借此對現有的國家治理秩序和全球治理格局產生一定程度的沖擊。馬長山教授認為，“社會權力的崛起改變了傳統的國家與社會的二元對立框架，形成了智能互聯網時代的公權力—私權力—私權利三元博弈新格局”。但從學界現有研究成果來看，有關平臺權力問題的研究主要集中于平臺權力的擴張與異化的表現、平臺權力結構、平臺權力治理面臨的法治困境等方面，尚缺乏對平臺權力的基本內涵、基本特征和主要內容等問題的系統論述，對于如何有效防范平臺權力的無序擴張以及如何有效規制平臺權力的運行等問題也缺乏較為深入的分析。

二、平臺權力：一種新型的權力形態

權力是政治學領域的一個基本概念，“猶如在物理學上能是基本概念一樣”。馬克斯·韋伯認為，“權力意味著在一種社會關系里哪怕遇到反對也能貫徹自己意志的任何機會，不管這種機會是建立在什么基礎之上”。在R.H.陶奈看來，“權力可以被定義為一個人或一群人按照他所愿意的方式去改變其他人或群體的行為，以及防止他自己的行為按照一種他所不愿意的方式被改變的能力”。《布萊克維爾政治學百科全書》中對于權力概念的解釋是，“權力是一個行為者或機構影響其他行為者或機構的態度和行為的能力”。從上述學者和《布萊克維爾政治學百科全書》對于權力概念的解讀來看，權力可視為一個個體或組織憑借自身的某些優勢或所占據的某種地位，而擁有的影響或控制其他個體或組織的決策結果和行為過程的能力。

權力通常指的是公權力，歸屬于人民和國家機關等主體，而企業等私主體一般不能擁有和行使公權力，權力與私主體之間通常難以兼容。例如，在我國，一切權力屬于人民，人民通過一定的方式和程序將權力賦予國家權力機關等公權力主體來行使。不過，由于平臺經濟的快速發展，政府需要投入相當數量的人力、物力和財力對海量的平臺用戶信息和平臺交易進行監管。“而政府管理部門無力面對海量的信息和交易，便把一些公法審查義務交給網絡服務提供者，進而賦予其公法審查權力，并造成了‘避風港原則’與‘防火墻’之間的內在張力。于是，平臺就具有了自身運營的管理權和政府轉加的公法審查權，形成了日益龐大的、具有某種公權特征的私權力”，即平臺權力。

（一）平臺權力的基本內涵

互聯網特別是移動互聯網和5G通信技術的出現以及人工智能技術的快速發展，人類社會的生產方式、生活方式和交往形式發生了深刻的變革，智能互聯社會時代已經到來。智能互聯社會的到來，不僅使得人類社會的資源和生產要素的配置方式和配置格局發生了巨大的變革，而且也對國家權力的配置方式和配置格局產生了深刻的影響，“權力與私主體之間是可兼容的”趨勢愈發明顯，在國家權力之外催生出一種新型的歸屬于平臺企業這種私主體所有的權力形態——平臺權力。“在智能互聯網社會，互聯網平臺、數據公司等新興商業組織塑造著全新的經濟業態、商業模式和交易規則，成為日益重要的新型法律關系主體，它具有此前法律關系主體所不可想象的‘準立法權’‘準行政權’和‘準司法權’。”作為一種新型的權力形態，平臺權力是指隨著平臺經濟的快速發展和超級平臺企業在國民經濟和社會發展中影響力和控制力的不斷增強而出現的，由少數超級平臺企業所掌握的影響和支配平臺空間內的經營者、消費者等平臺主體行為的能力。依據平臺權力的運行過程，可以將平臺權力分為平臺準立法權、平臺準行政權和平臺準司法權三種主要類型。

（二）平臺權力的主要特征

近年來，平臺經濟作為一種新型的經濟形態開始出現，并在世界各國得到了快速的發展，超級平臺企業憑借其在特定領域和市場中的壟斷或獨占地位，深刻影響著經濟社會發展進程和公共政策議程，平臺權力開始日漸凸顯，對傳統的權力配置方式和權力配置格局產生了深刻的影響。與立法權、行政權、司法權和監察權等公權力相比，掌握和行使平臺權力的主體是超級平臺企業，平臺權力是平臺私權力和平臺公權力的有機結合，平臺權力的形成與發展是一個部分公權力逐步私有化的過程，平臺權力的擁有者與平臺權力的實施對象之間存在著嚴重的地位不對等和信息不對稱。

一是掌握平臺權力的主體是超級平臺企業。平臺權力是伴隨平臺經濟的崛起和平臺企業的快速發展及其實力的不斷增強而出現的新型權力形態，平臺權力歸屬于平臺企業所有。互聯網平臺企業是借助互聯網特別是移動互聯網和智能終端而發展起來的企業形態。互聯網平臺企業的進入門檻相對較低，但行業內的競爭異常激烈。少數擁有資本優勢和數據、算法等技術優勢的平臺企業可以憑借持久的價格戰和先進的技術戰，不斷提高自身的市場占有率，絕大部分小型平臺企業會隨之逐步退出市場，超級平臺企業由此形成并日漸強大。由于平臺企業之間的競爭非常激烈，因此并不是所有的互聯網平臺企業都能夠掌握和行使平臺權力，那些在市場中擁有壟斷或獨占地位的頭部互聯網平臺企業逐步掌握了平臺權力，少數超級平臺企業才是真正能夠掌握和行使平臺權力的主體。

二是平臺權力是平臺私權力和平臺公權力的有機結合。權力最早是一個政治學的范疇，是指一種影響他人或者要求他人服從和執行特定指令的能力，人民是權力的所有者，國家機關是權力的行使者。但是，伴隨企業的出現和社會組織的崛起，私權力這一與公權力相對應的權力形態開始出現。依據權力的終極來源及其行使是否關系到公共利益為標準，可以將權力劃分為公權力和私權力兩種類型。

作為一種新型的權力形態，平臺權力既具有私權力的屬性，也擁有公權力的特征，是平臺私權力和平臺公權力的有機結合。首先，從平臺的創建和運行的視角來看，平臺企業創建的平臺是平臺企業用來拓展客戶數量和增加利潤來源的重要空間。其次，我們也要看到，平臺空間雖然是由平臺企業創建的無形網絡空間，但這種空間與線下有形的市場一樣也屬于市場，國家機關特別是國家行政機關中的市場監督管理機關在平臺空間的運行和治理上應該要發揮重要的作用。但是，從平臺企業在平臺運行和平臺治理中實際擁有的權力來看，平臺企業不僅是平臺空間的創建者和保障平臺空間平穩運行技術的供給者，而且也是平臺空間規則的制定者、平臺空間規則的執行者和平臺空間內部不同主體之間糾紛的裁判者以及裁決結果的執行者或監督者，平臺企業實際上行使了部分原本屬于國家立法機關、國家行政機關和國家司法機關的權限，而這部分歸屬于平臺企業行使的權力就是平臺公權力。

三是平臺權力的形成與發展是一個部分公權力逐步私有化的過程。在我國，從公權力的終極來源來看，一切權力都來源于人民。人民通過直接選舉或者間接選舉產生代議機關，代議機關代表人民直接行使公權力，或者將部分公權力賦予行政機關、司法機關和監察機關來行使。與公權力的來源和行使路徑不同，平臺權力是由超級平臺企業擁有和行使的權力。但是，平臺企業所擁有和行使的平臺權力中的部分權力，原本屬于公權力的范圍，平臺權力的形成與發展實際上是一個部分公權力逐步私有化的過程。例如，規范和調節市場運行秩序、維護公平競爭的市場環境是政府的重要職能。為此，政府依據《憲法》和相關法律制定了部分規范和調節市場運行的行政法規和政府規章，國家市場監管總局和各級地方市場監管部門分別對各自管轄區域內市場主體的生產、銷售等行為進行監管。如果出現企業等市場主體之間的不正當競爭、部分市場主體的壟斷行為、消費者與經營者之間的爭端等問題，國家市場監管總局和各級地方市場監管部門有權依據屬地管轄的原則進行處理。而且，當消費者與經營者之間、經營者與經營者之間在市場交易中出現矛盾和糾紛時，也會主動尋求市場監管部門的介入或者向司法機關尋求化解路徑。

在平臺空間內，平臺企業制定了一定數量的平臺規則。“在現實空間中，平臺即便提供交易規則，對其利用者的約束力也是很難內化在他們之間的交易活動之中。但是，網絡空間里的數字化交易一般必須按照平臺提供者(控制者)設定的規則完成”，平臺企業制定的這些規則是平臺空間內的經營者、消費者等經營主體必須要遵守的。平臺空間內的經營者之間、經營者與消費者之間如果出現交易爭端，通常也是交由平臺企業設立的相關部門來進行裁決和處理，平臺內部分違反平臺規則的經營者會因此而受到平臺企業的經濟處罰。比如，淘寶、天貓、騰訊、美團、京東和蘇寧易購等平臺企業專門設立了消費者投訴平臺，并制定了相應的爭端處理機制，“淘寶、京東、騰訊等每年都會處理數十萬件糾紛”。

四是平臺權力的擁有者與平臺權力的實施對象之間存在嚴重的地位不對等和信息不對稱。國家行政機關作為行政主體，與行政相對人在行政關系中處于明顯不對等的地位。但是，行政權力在實際運行過程中會受到一定程度的約束和制約，各級政府和政府部門必須要依憲行政和依法行政。首先，《憲法》、法律和相關的法規對行政權的運行做出了必要的規范，各級政府和政府部門的權力清單和責任清單，對各級政府和政府部門擁有的權力以及要承擔的責任進行了明確。其次，如果行政相對人認為行政機關及其工作人員在行使行政權力的過程中存在不當之處，有提起行政復議和行政訴訟的權利。最后，如果行政機關及其工作人員因權力行使不當給行政相對人的權益構成了侵害，行政相對人擁有獲得國家賠償的權利。但是，在平臺權力運行的過程中，平臺權力的范圍和運行流程并未得到明確的規范和有效的約束，平臺企業擁有創制新的平臺權力的權力，平臺企業在平臺空間中處于較為強勢的地位。平臺用戶和入住平臺空間的第三方賣家等主體，如認為自身的合法權益被平臺企業侵害，通常也很難尋求到有效的申訴渠道和利益補償機制來主張自身的合法權利并捍衛自己的合法權益。在平臺空間內，“由于數字化交易必須遵循相應的技術規則，所以，網絡環境下的平臺提供者(控制者)所設定的交易規范可以直接內化在交易活動中，具有直接的實施效力。具體的例子可見淘寶網的淘寶規則體系和騰訊開放平臺的系列應用接入政策與規范。也就是說，在網絡平臺的控制者與使用者之間存在著典型的影響與被影響，乃至支配與被支配的關系”。目前，伴隨平臺經濟的快速發展，平臺企業跨區域整合和配置資源的能力進一步提升，少數超級平臺企業在市場治理、社會治理和政府治理中的影響力和控制力不斷增強，平臺權力的擴張態勢日漸凸顯。

（三）平臺權力的主要構成

移動互聯網的出現和人工智能技術的快速發展，使得人類逐步進入到智能互聯時代。在智能互聯時代，人類社會數字化生存的特征愈發明顯，平臺在人們的生產、生活、社交、工作和學習等方面的重要性和影響力不斷提升。“平臺一旦形成，就活躍起來，具有自覺與自主發展的自組織特性”，而這正給少數超級平臺企業擁有的平臺權力的生成和擴張提供了有力的支撐。依據公權力的運行過程，權力通常被劃分為立法權、行政權和司法權三種類型。參照公權力的劃分習慣，作為一種包含私權力和公權力的新型權力形態的平臺權力，依據其運行過程可以將其劃分為平臺空間的準立法權、平臺空間的準行政權和平臺空間的準司法權三種類型。

一是平臺空間的準立法權。平臺空間的準立法權主要指的是平臺企業所擁有的平臺規則的制定權。平臺空間是一個由平臺企業創建的，包含平臺企業、入駐平臺的經營者和在平臺上注冊的平臺用戶等多種類型平臺主體的無形網絡空間。平臺空間內不同類型平臺主體之間的關系如何規范和調節，是平臺企業在創建平臺空間時必須要解決的問題。因為這不僅關系到平臺空間能否平穩有序地運行，而且也關系到平臺消費者的數量是否能夠持續不斷地增加，進而影響到平臺企業的利潤空間。為此，平臺企業在通過建設平臺基礎設施來構建平臺空間的同時，也需要著手制定并不斷修改和完善平臺規則，用以明確各平臺主體的權利與義務，規范和調整平臺空間內不同主體之間的關系。平臺規則的制定、修改和完善，有利于處理好平臺企業、平臺經營者和平臺消費者等多元平臺主體之間的關系，為平臺空間治理秩序的建立和維系提供了規范和依據。而正是在不斷地制定、修改和完善平臺規則及其相關條款的過程中，平臺企業也逐步掌握了平臺空間的準立法權。

二是平臺空間的準行政權。平臺空間的準行政權主要指的是平臺企業所擁有的平臺規則的執行權和對違反平臺規則行為的懲戒權。從本質上來看，平臺空間是平臺企業建立的用于謀取特定經濟利益或其他目的的網絡平臺。平臺空間擁有明顯的規模經濟特征，平臺用戶數量只有達到一定的規模，方能顯現出平臺經濟相比于傳統經濟模式的優勢。不過，伴隨平臺經營者、平臺消費者等平臺用戶數量的不斷增加，平臺空間內各主體之間的關系也變得日趨復雜，平臺經營者之間的競爭也日趨激烈。為了確保平臺空間能夠有序平穩地運行，平臺企業除了需要不斷地制定、修改和完善平臺規則外，還需要嚴格執行平臺規則，要對平臺空間內各類平臺主體違反平臺規則行為的性質進行認定，然后在綜合考慮違反平臺規則行為的事實、情節及其造成的后果等因素的基礎上，依據相應的平臺規則來對特定的平臺主體進行懲戒。目前，淘寶、天貓、京東、蘇寧易購等平臺企業都設立了專門的部門，對入駐平臺的經營者執行各自所制定的平臺規則的情況進行定期或不定期的檢查，同時接受平臺消費者對于平臺經營者和平臺的投訴，然后對違反平臺規則的行為進行相應的處罰和懲戒。例如，阿里巴巴公司旗下的淘寶網規定，對于違反淘寶網交易規則的經營者和消費者，阿里巴巴公司和淘寶網擁有對其實施店鋪屏蔽、限制發布商品和發貨、限制買家購買行為、限制登錄和使用阿里旺旺等處罰和懲戒權，對于情節嚴重的經營者，阿里巴巴公司和淘寶網甚至可能會對其實施關閉店鋪、公示警告、查封賬戶等處罰措施。

三是平臺空間的準司法權。平臺空間的準司法權主要指的是平臺企業擁有的對平臺空間內各類型平臺主體之間的爭議進行裁決的權力和對部分已生效裁決的強制執行權。平臺權力是一個由平臺空間的準立法權、平臺空間的準行政權和平臺空間的準司法權組成的權力體系。平臺空間的準立法權為平臺空間秩序的建構確立了依據，平臺空間的準行政權為平臺空間秩序的維系提供了保障，但是這并不能就此確保平臺空間內各類型的平臺主體之間不發生爭議。如果平臺空間內的平臺經營者之間、經營者與消費者之間、消費者與平臺企業之間、經營者與平臺企業之間發生了爭議，而存在爭議的一方或者雙方對平臺企業實施的處理行為或處罰、懲戒等處理結果不滿的話，就需要由一個相應的機構來行使對平臺空間內各類型平臺主體之間爭議進行裁決的權力，而這種權力就是平臺空間的準司法權的主要內容。同時，擁有平臺爭議裁決權的機構對平臺主體之間的爭議進行裁決后，如果裁決協議不能得到爭議的一方或者雙方主動執行的話，就需要平臺企業擁有一定限度的強制執行裁決的權力，而這種對裁決的強制執行權也是平臺空間準司法權的重要內容之一。

三、平臺權力的擴張與國家權力運行格局的深刻變革

平臺權力的歸屬及其運行格局與國家權力的歸屬和運行格局存在顯著的差異，平臺空間的準立法權、平臺空間的準行政權和平臺空間的準司法權不僅歸平臺企業所有，而且完全由平臺企業來行使，平臺空間中其他類型的主體難以對平臺企業行使平臺權力的過程進行有效的約束和監督，平臺權力的運行呈現出平臺企業一家獨大、其他類型的平臺主體處于受其影響和支配的格局。隨著平臺經濟規模的不斷擴大和少數超級平臺企業在特定行業和市場中影響力和控制力的不斷增強，平臺權力呈現出明顯的擴張態勢，進而對現有的國家權力配置和運行格局以及國家治理秩序產生了深刻的影響。

（一）平臺權力在立法權上的擴張，使得平臺企業在立法權上對國家立法機關完成了部分的替代，平臺規則成為平臺空間治理的主要依據。從國家權力的運行格局來看，立法權通常是由國家的立法機關來掌握的。20世紀50年代以后，政府對國民經濟和社會發展干預范圍的擴大和干預程度的加深，行政國家開始崛起，行政立法權開始出現并不斷擴大。不過，行政立法權的出現及其不斷擴大，并沒有從根本上改變擁有行政立法權的行政機關要依據國家立法機關所制定的憲法和法律，來制定更加明確且更具操作性的行政法規的權力運行格局，行政機關并沒有在立法權上完成對國家立法機關的替代。但是，隨著平臺經濟的快速發展和平臺用戶數量的急劇增加，平臺空間逐漸成為一個既與現實空間分離，又與很多組織和大多數人的生產、生活、工作、學習等活動密切關聯的虛擬空間，而平臺企業所制定的平臺規則則是調整和規范平臺空間內不同主體之間關系的主要依據，正如同國家立法機關所制定的法律規范在現實空間中所發揮的作用一樣。隨著部分領域和行業內頭部平臺企業市場占有率的不斷提升，少數超級平臺企業所制定的平臺規則在平臺空間中所發揮的作用愈發地重要，平臺企業在立法權上對國家立法機關完成了部分的替代。而且少數超級平臺企業所制定的平臺規則，在名稱、結構等方面也與立法機關制定的法律法規非常地相似，平臺規則正成為平臺空間治理的主要依據。例如，以阿里巴巴公司制定的《淘寶游戲平臺管理規范》為例，該管理規范的第一部分就明確了本管理規范制定的目的、依據、適用范圍、效力等級等問題，與一般的法律法規的規定高度相似。

（二）平臺權力在執法權上的擴張，使得平臺企業在行政權上對國家行政機關完成了部分的替代，平臺企業成為平臺空間治理的主導力量。平臺空間是一個跨越國別和地域的無形網絡空間，入駐平臺空間的經營者、消費者可能來自世界不同的國家或地區。政府的市場監管部門在對平臺空間內的交易行為進行監管時，會受到以屬地管理為主要原則的市場監管體制機制的束縛，致使政府的各級市場監管部門通常難以對平臺市場進行及時有效的監管，呈現出線下監管強與線上監管弱并存的格局。在平臺運行的過程中，這些來自不同國家或地區的經營者和消費者之間如果出現了交易上的爭議，或者發現某個經營者或消費者違反了平臺規則，通常會選擇向創立平臺的平臺企業所設立的相關部門反映或投訴，然后由平臺企業設立的專業部門來對違反平臺規則的平臺主體進行相應的處罰。而在對違反平臺規則的主體進行處罰的過程中，平臺企業實際上行使了原本應該由政府和政府市場監管部門來行使的行政執法權限，平臺企業在行政權上對國家行政機關完成了部分的替代。例如，阿里巴巴公司制定的《淘寶規則》第四條第一款規定：用戶應遵守國家法律、行政法規、部門規章等規范性文件。對任何涉嫌違反國家法律、行政法規、部門規章等規范性文件的行為，本規則已有規定的，適用本規則；本規則尚無規定的，淘寶有權酌情處理。依據該條款的規定，淘寶除了可以制定平臺規則外，也是平臺規則的執行者。與此同時，為了有效打擊平臺經營者違反平臺規則的行為和更好地處理平臺經營者之間、平臺經營者與平臺消費者之間的關系，阿里巴巴公司于2014年成立了淘寶網判定中心，專門用于對平臺經營者、消費者違反平臺規則行為的性質進行界定，并處理相關的平臺糾紛。

（三）平臺權力在司法權上的擴張，使得平臺企業在司法權上對國家司法機關完成了部分的替代，平臺企業成為平臺糾紛處理的裁判主體。由于平臺空間是一個跨國別、跨地區的虛擬空間，平臺空間內的經營者和消費者可能來自世界不同的國家或地區，司法管轄上的屬地原則和屬人原則在平臺空間治理上通常難以有效地適用。于是，平臺規則就成為來自不同國家或地區的消費者和經營者必須要接受并遵照執行的規范，平臺空間內的經營者之間、消費者之間以及經營者與消費者之間出現的糾紛，通常也交由平臺企業依據平臺規則來裁決。為此，很多平臺企業設立了專門受理和裁決平臺空間內的經營者之間、消費者之間以及經營者與消費者之間糾紛的部門，而這就使得部分平臺企業在司法權上對國家司法機關完成了部分的替代。例如，《淘寶服務協議》規定，如果淘寶會員中的任一方或雙方共同提交淘寶要求調處，則淘寶作為獨立第三方，有權根據單方判斷做出調處決定。

四、應對和規制平臺權力的基本路徑

平臺權力的不斷擴張，超級平臺企業所擁有的平臺權力在塑造平臺空間治理秩序和改善平臺治理績效的同時，也對國家機關的立法權、行政權和司法權等國家公權力構成了部分或者完全替代的威脅，進而對政府主導的國家治理秩序和由國家主導的全球治理格局產生了深刻的影響，對平臺權力進行規制的重要性正日漸提升。平臺權力的生成與擴張，與少數超級平臺企業擁有的市場優勢、數據優勢、算法優勢和平臺優勢等密切相關。平臺權力的規制，需要從劃定平臺企業所擁有的平臺權力的邊界，強化對平臺權力運行過程的監管，保護平臺用戶的數據安全和嚴厲打擊平臺企業濫用壟斷和優勢地位進行的違法犯罪行為等方面著手推進。

（一）劃定平臺權力范圍和邊界，限制公權私有化。平臺經濟模式的出現和平臺經濟規模的不斷擴大，在提升資源配置效率、優化資源配置格局和為經濟發展創造出一個新的增長點的同時，也使得平臺空間在人們日常生活、工作、學習以及經濟社會發展中的重要性日漸凸顯，平臺治理難題不斷增多，政府承擔的平臺治理任務也隨之不斷加重。平臺企業所擁有的平臺權力的行使，為平臺治理規則的制定、平臺治理難題的化解和平臺治理能力的提升提供了有力的保障，減輕了政府及其相關部門在平臺治理上的治理負擔，在很大程度上彌補了政府和有關政府部門在平臺治理上的人力資源、物力資源、技術設施和治理工具等方面的不足。不過，我們在看到超級平臺企業在利用平臺權力化解平臺治理難題、改善平臺治理績效的同時，也不能忽略了超級平臺企業這一掌握平臺權力主體的性質，超級平臺企業背后的資本會在尋求利潤最大化的動機的驅使下不規范地使用平臺權力。

“平臺方為達到自身目的，極易違反權力的運行規則，對其他參與方利益和資源進行恣意約束，而權力的濫用或疏忽不僅會造成平臺上多邊客戶利益的重新分配，還會因此引起匯聚在平臺上其他社會主體價值的收益或減損。平臺方為了實現預期的盈利目標，會通過權力意志來管制平臺，甚至‘不擇手段’地采取某些措施，進而可能對社會產生不同程度的影響。”為此，需要對超級平臺企業所掌握的平臺權力的范圍和邊界進行明確，由中央政府或省級政府的市場監管部門制定平臺權力清單、平臺責任清單和平臺負面清單來限制公權私有化的態勢，最大限度地將平臺權力限制在公權力可以有效監管的范圍內。一是制定平臺權力清單。平臺權力清單是對平臺企業特別是超級平臺企業在平臺規則制定、平臺規則執行、平臺爭議化解和平臺違規行為處罰等方面擁有的具體權限，平臺企業在使用平臺權力時不得突破平臺權力清單規定的范圍和邊界。同時，政府監管平臺空間能力和水平的不斷提升，平臺權力清單需要不斷地調整，構建平臺權力動態調整機制非常必要。二是編制平臺企業責任清單。權力與責任是相對應的，平臺企業在擁有和行使平臺權力的同時，也需要承擔一定的平臺責任，而平臺企業責任清單就是對平臺企業在平臺空間建立和運行過程中所應承擔的具體責任的歸納總結。平臺企業責任清單的編制要按照與平臺權力清單一一對應的原則來編制，進而對平臺企業平臺權力的運行起到嚴格的規范和約束作用。三是制定平臺權力負面清單。平臺權力從本質上來說是一種歸平臺企業掌握的私權力。平臺權力的行使，不能對法律秩序、公共利益、公共安全和國家利益等構成沖擊或侵害。為此，在編制平臺權力清單和平臺企業責任清單的同時，還需要編制平臺權力負面清單，明確平臺權力的運行不能涉足的范圍和禁區，最大限度地保障公權力在國家治理秩序和全球治理格局中發揮應有的作用，積極防范平臺權力的運行給國家治理和全球治理造成的沖擊，最大限度地保障公民權利，防止合法的公民權利被平臺權力侵害。

（二）強化平臺反壟斷監管，維護平臺空間權力運行秩序。平臺經濟的進入門檻較低，平臺企業之間的競爭異常激烈。平臺企業之間競爭的不斷升級，特定行業或領域內平臺企業的數量開始逐步減少，頭部平臺企業在整個行業或領域內的市場占有率也隨之逐步提高，超級平臺企業的壟斷問題開始出現。在平臺治理的實踐中，掌握平臺權力的超級平臺企業通常就是在一定的行業或領域內處于壟斷地位或擁有獨占優勢的頭部平臺企業，這些平臺企業不僅在經濟上的優勢明顯，而且平臺空間的運行秩序和運行格局也處于其支配之下。因而，對于平臺權力的規制，不僅要編制平臺權力清單、平臺責任清單和平臺權力負面清單，還需要進一步強化平臺反壟斷監管工作，以此從根本上消除超級平臺企業憑借經濟上的優勢濫用平臺權力的不確定性風險。平臺反壟斷監管工作的開展，需要秉持包容審慎監管的原則，處理好鼓勵平臺創新和保障平臺安全之間的關系，不斷提升平臺反壟斷監管工作的法治化水平，以實現維護平臺空間權力運行秩序和推動平臺經濟規范持續健康發展的目的。

（三）規范平臺數據獲取和使用，強化平臺用戶數據安全保障和算法運行監管。“知識和信息一直是生產力和權力的重要源泉。”平臺企業所掌握的平臺權力之所以能在經濟社會發展和平臺治理中發揮重要的影響力和控制力，與平臺企業掌握了海量的大數據和深度學習算法密切關聯。一方面，平臺企業除了掌握注冊用戶的公民身份信息類的數據外，還掌握了平臺活躍用戶的日常交易類的數據、社交互動類數據、活動與地理信息觀測類數據等。通過對這些類型的數據進行分類和關聯聚合，平臺企業可以較為準確地還原、判斷并預測每個平臺活躍用戶個人的社會生活場景和社會關系網絡，進而對此實施精準的廣告推送和商業營銷，進而提升客戶管理的水平和商業營銷成功的概率。但是，如果平臺用戶的這些數據被不法分子所掌握或者被平臺企業用于不法的目的，則會引發金融詐騙、侵害個人隱私等不良后果。另一方面，超級平臺企業在大數據的采集、存儲、整理和分析以及人工智能深度學習算法上擁有明顯的技術優勢，這些技術優勢使得平臺企業在平臺治理、國家治理甚至于全球治理中都擁有較強的話語權，進一步加劇了平臺企業濫用平臺權力的風險。適應平臺經濟快速發展的實際和平臺治理的需要，不斷制定、修改和完善有關平臺數據獲取、使用和人工智能深度學習算法設計、運行等方面的法律法規，對平臺企業獲取和使用平臺數據的范圍、目的、時限以及應采取的保護措施進行明確，不斷增強深度學習算法設計環節和運行過程的透明性和可解釋性，是有效規制平臺權力運行過程、保障平臺權力運行安全的內在要求和重要保障。

（四）嚴厲打擊少數超級平臺企業濫用壟斷和優勢地位的行為。超級平臺企業掌握的平臺權力既具有公權力的外部特征，也具有私權力的本質屬性。一方面，超級平臺企業會利用平臺權力來制定平臺規則，以構建和維系平臺空間的治理秩序，為平臺經濟的發展和平臺經濟模式的延續提供堅實的保障。另一方面，超級平臺企業在平臺空間中的影響力和控制力上升到一定水平時，超級平臺企業將會利用平臺企業來追逐自己的利潤，并盡可能地將其利潤最大化。此時，平臺企業濫用壟斷和優勢地位進行違法犯罪行為的動機也隨之逐步強化，平臺權力被濫用的風險也隨之急劇增加。因此，我們在編制平臺權力清單、強化平臺反壟斷監管、維護平臺空間權力運行秩序、規范平臺數據獲取和使用、強化平臺用戶數據安全保障和算法運行監管的同時，也要對超級平臺企業濫用壟斷和優勢地位進行違法犯罪行為進行嚴厲打擊，最大限度地抑制超級平臺企業濫用平臺權力的動機，確保平臺權力規范有序地運行。

五、結論

平臺權力是隨著平臺經濟模式的出現和超級平臺企業的產生及其在經濟社會發展中影響力和控制力的不斷增強而出現的一種新型權力形態。平臺權力的形成和發展是一個部分公權力逐步私有化的過程，平臺私權力和平臺公權力共同構成了平臺權力的主要內容。平臺權力的出現和擴張，對傳統的國家權力和公民權利的權力—權利劃分模式產生了顛覆性的影響，國家公權力、平臺私權力和公民權利的權力—權利劃分格局日漸成型。平臺權力的形成和擴張，對現有的國家治理秩序和全球治理格局產生了深刻的影響。一方面，平臺權力的有序運行是提升平臺治理水平、降低國家治理成本和改善國家治理績效的內在要求和重要保障，有利于彌補政府在平臺治理中的人力、物力、技術和治理工具等方面的不足。另一方面，平臺權力的無序運行和肆意擴張，不利于平臺治理秩序的構建和平臺經濟規范有序健康地發展，并會對國家權力的運行格局和國家治理秩序產生不利的影響。因此，對于平臺權力，既要積極地使用，也要有效地規制。而在充分發揮平臺企業在平臺治理和平臺經濟發展中的重要作用的同時，明確劃定平臺權力的邊界，不斷強化對平臺權力運行過程的監管、規范平臺數據的使用和算法的運行、依法依規保護平臺用戶數據安全并嚴厲打擊平臺企業濫用壟斷和優勢地位的行為，是積極使用和有效規制超級平臺企業平臺權力的現實進路。