動力剖析與概念證成：全過程人民民主的變遷與優化

□辛藝萱

（南開大學 馬克思主義學院，天津 300350）

民主是全人類的共同價值，也是中國共產黨一以貫之的執政理念。2019年11 月2 日，習近平總書記在上海考察時深刻指出，“人民民主是一種全過程的民主”，以最新的理論話語概括出中國式民主區別于形形色色的西方式民主的性質、特點與優勢。民主既是歷史的也是當代的，既是抽象的也是具體的。不同的文化造就了形態各異的民主實踐形式。全過程人民民主是中國特色社會主義對新近民主形態的深度詮釋。作為政治文明進階的產物，民主需要通過平衡人民不斷更新的本體政治需求獲具演化動力，可以說，全過程人民民主的提出展現了民主的優化與變遷。黨的十九屆六中全會指出，“積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系”。歷史充分證明，人民是歷史的創造者，人民民主是社會主義的生命，推進全過程人民民主符合人類政治文明發展的新需求、新期盼，是對發展高質量民主的有效回應。

一、動力機制：全過程人民民主是制度不斷自我完善發展的必然結果

一切事物都處在運動和變化的進行時，民主的發展也是如此。民主是構筑政權合法性的關鍵，在當代世界幾乎所有國家都以民主來標榜自身優勢，而事實上民主呈現形式與其實際效果會有很大差異，根本在于不同社會制度間的動能設置差異。中國特色社會主義制度是中國式民主發展進步的深層動力，民主的優化變遷與制度的改革方向保持一致，全過程人民民主正是制度內在不斷完善的必然產物。

（一）解構與建構：從西化到本土化的實踐轉向

民主天然地帶有多數人的概念，但在實際進程中民主的發展經歷了由少數政體到多數政體的轉化，人類正是在不斷學習和總結實踐經驗中逐漸把握民主的合理結構。在古典時代，民主的發源地是古希臘雅典，其所孕育的城邦民主制賦予了民主最初的含義，民主是指“人民的統治”，即擁有公民權的公民直接參與和裁決一切國家大事。城邦民主制的確立奠定了后世民主的基石，但是也暴露了這種以奴隸制為基礎的極端民主化的缺陷。在美國政治學家塞繆爾·亨廷頓發表的《第三波——20世紀后期民主化浪潮》一書中，民主化浪潮得到了深度詮釋，它被解釋為“是一組國家由非民主向民主政權的過渡，這種轉型通常發生在一段特定的時期內，而且在同一時期內，朝民主化轉型的國家在數量上顯然超過向相反方向回歸的國家”。這就說明民主雖具有先發性，但是這種先發性必然會產生某種“滾雪球”的效應，從而加速整個民主化的進程。

在20世紀中后期的第三次民主化浪潮中，西方成為世界民主制度研究和實踐發展的弄潮者和領路人，西方民主的理論架構中包含著精英主義和自由主義，當這兩種政治思潮碰撞時即引發了西方學界和政界關于民主制度的轉型思考。當代西方民主是以議會民主為表征，這種代議制民主的鞏固和發展看似是對古代民主，即直接民主的超越，因為它似乎找到了在地廣人眾的民族國家付諸民主權利的現實條件，但是私有制的本質屬性必然不會賦予民主制度以“公有”價值，因此，不少學者開始尋求以“協商”的方式彌補代議制的不足。伯納德·曼寧在《論合法性與政治協商》中提出了較為完善的政治協商構想，認為協商的過程是公民理性的培育和能力的提升，且強調這種存在于過程中的協商并不妨礙最后通過投票表決的形式來解決協商中難以爭辯的問題，以此來回應精英主義將少數精英與人民大眾廣泛區隔的立場和言論。但事實上，西方盛行的代議制民主，或是作為補充性存在的“協商民主”（實則是審議型民主），其都無法掩蓋資本主義民主由形式上的平等和現實中的不平等所造成的矛盾。

鑒于此，國內學界在探尋民主形式中逐漸搭建了本土化的民主制度結構，在他們看來局限于“投票日”和“投票箱”的民主不是公民在行使自身權利，而是統治階級釋放統治權力的一種極端體現。于是，中國從內部找到了民主這條新路，并有目的性地將民主理念與基本國情共相考量才探尋出獨具中國特色的民主形式，確認了人民代表大會制度直接選舉與間接選舉相結合，系統性嵌入廣大人民多渠道協商參與的多數人政體，解構了西方政權的社會基礎，確保人民民主在“由誰統治”和“為誰統治”的問題上不是純粹選擇“領導與被領導”的過程，而是事實上的人民當家作主。

（二）存量與增量：從單一到多維的形態構建

中國式民主不是政治現代化浪潮下搬來的一座“飛來峰”，而是扎根中國土壤經歷漫長的實踐探索和形態構建的人類文明成果。全過程人民民主的出現恰好證明了民主的發展并不是一蹴而就，也沒有停滯不前，而是走在伴隨制度的不斷完善和發展，從單一到多維形態構建的進程中。

馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。”而中國共產黨正是從內部找到民主這條新路，才在興衰治亂的歷史周期律中得以獨善其身，沒有復刻蘇聯偌大的黨人亡政息的歷史悲劇。人民民主是中國共產黨的一貫認識和立場，自成立之日起，中國共產黨就扭住了推進和發展人民民主這個關鍵，在把握了制度的穩定性、長期性、根本性的前提下處理好民主原則性與策略靈活性之間“變”與“不變”的關系。

中國式民主具備的獨特性在于中國共產黨能夠始終根據基本國情和現實條件不斷調整民主發展的具體實踐形式。我國的人民代表大會制度是保證政權合法性的重要基礎。由于新民主主義革命時期我們黨開辟的農村包圍城市、武裝奪取政權的革命新道路要求在各根據地先行建立人民政權，所以在中華人民共和國成立前黨在政權組織形式上就開展了一系列有益嘗試和新的探索。1931年在共產國際的敦促下，蘇區召開了歷時14天的中華全國蘇維埃第一次代表大會，實現了建立一個全國性的蘇維埃臨時中央政府的主張。這是中國共產黨在政權建設上的首次嘗試，因此在組織形式上很大程度借鑒學習了蘇聯的蘇維埃制度。即便在此條件下，中國共產黨人也并沒有完全照搬蘇聯模式，而是結合當時中國社會“兩頭小，中間大”的基本情況，區別于蘇維埃以城市為中心，堅持另辟蹊徑從農村成立政權。到了抗日戰爭時期，中國共產黨在民主政治實踐上的探索日益深入，堅持抗日與民主建設相結合是當時各邊區的特色。毛澤東指出，“邊區是一個什么性質的地方呢？一句話說完，是一個民主的抗日根據地”。在此期間，中國共產黨在政權建設上實現了由中華蘇維埃代表大會到陜甘寧邊區參議會的過渡，更好地適應了抗戰期間與國民黨的統一戰線政策。

1941年通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》以通俗的表述形式向選民闡釋了如何在選舉中行使自身的民主權利。由于受文化程度限制，在鄉選中絕大多數選民以紅綠票法和豆選法進行投票選舉，充分展示了中國共產黨在推進民主政治過程中的靈活性。對此，美國記者貝爾登說，“不管共產黨人距離完善的民主還有多么遙遠，但是共產黨畢竟喚醒了千百萬農民，使他們認識到自己有權選舉官員，從而向民主邁進了巨大的一步”。從陜甘寧邊區的豆選到人民大會堂的電子表決，從抗日戰爭時期“三三制”政權組織到中國共產黨領導的新型政黨制度，從中華蘇維埃代表大會到人民代表大會制度，我們黨始終堅持走中國特色社會主義民主政治道路，滿足人民的政治需求，實現全方位耦合的多維民主結構。

（三）優化與轉化：從存在到實在的內涵透視

人民當家作主不應該是政治家的宣言和口號，從存在到實在的彼岸，民主依托制度的維護和保障已經成為一種世界觀和方法論。習近平總書記指出，“民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念”，他進一步強調，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。判斷一個國家民不民主，民主的程度如何，重點要看人民是否有投票權。我國的國體決定了人民是國家的主人，在我國，年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。各級人民代表大會及其常委會是人民行使國家權力的機關，通過了解候選人的政治主張和實際情況，由選民選出代表人民立場的各級人大代表，再由人大代表行使人民賦予的權力，協助憲法和法律的實施。在此過程中，人民的權力沒有發生轉讓，而是權力代行方式的具體體現，其本質仍然是人民當家作主。

民主的存在基礎是人民群眾，它的內涵及價值透視著民主的本身既不能脫離群眾，又不能代表部分利益，而是要站在廣大人民群眾的立場，聚焦人民的所思所盼，幫助他們解決所需要解決的急愁難盼的問題。各級人大代表提出意見、建議和批評是代行人民權力、履職盡責的重要體現。選民在投票時往往是根據候選人的政治立場和基本主張來選擇代表自身訴求的人選，因此，公民在行使選舉權之后就要依據選舉過程中聽到的口頭承諾是否在現實中得到了切實的履行和兌現作為民主的衡量尺度。據統計，在2021年兩會期間，十三屆全國人大四次會議秘書處共收到代表提出的議案473件，表明人大代表能夠履行代表職務，在權力運行規則和程序下提出代表廣大人民群眾立場和根本利益訴求的看法和主張。其中，既包含建議高等教育服務于新發展格局的全局視野，也有聚焦民生保障的“建議打造社區智慧養老平臺提供精準服務”“加強農村老人的生活補貼”等社會熱點難點。而所有代表提交議案需具備翔實的佐證依據，立足于完備的法規草案，并不是信口雌黃或憑空提出，在健全和完善的代表聯絡機制下確保全體人民能夠依法參與管理國家事務和社會事務，管理經濟和文化事業，做國家的主人。

民主是普遍性與特殊性的統一，立足于全人類的共同價值，不同的國家應選擇適合自身的民主道路和民主制度。毛澤東指出：“我們的這個社會主義的民主是任何資產階級國家所不可能有的最廣大的民主。”歷史和事實證明，制度優勢是一個國家的根本優勢，在中國特色社會主義制度下人民民主的普遍價值發展為全過程人民民主的實在優勢，隨著人民民主的優化與變遷，人民當家作主將得到更好的體現。

二、結構樣態：全過程人民民主是立體式多層次的結構型民主

民主不是局限于選舉這一單一環節，而是涵蓋政治生活的全部范疇。因此，從社會學的觀點出發，民主是由制度性結構搭建的有機系統。全過程人民民主可看作是對民主本體的超越，具有全鏈條、多層次、立體化的特征，在這種新型的民主結構樣態下，民主在過程與實質、制度與實踐、直接與間接等方面達到了辯證統一。

（一）程序性民主的過程與實質相統一

政治精英爭取選票的“競爭性選舉”是熊彼特所定義的“程序性民主”，而全過程人民民主所強調的“過程”一詞也是對程序性民主的內在表達。顯然，這兩種“程序”所要表達的價值和內涵并不相同。熊彼特將民主看作是以競爭為核心環節的選舉過程，顯然窄化了民主的過程性，這也是中國的全過程人民民主區別于西方民主的優勢所在。簡言之，除選舉權外人民在民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各環節也應該享有全方位的民主權利。

民主選舉是實現人民民主的政治基礎。十三屆全國人大四次會議新修改的全國人大組織法將“全過程人民民主”寫入法律，指明人民代表大會制度在發展新時代人民民主中的牽頭引領作用。可以說，人大制度是聯結黨、政府、社會和人民最根本且最管用的紐帶和渠道；民主協商是發展人民民主的重要手段，民主決策是實現人民民主的關鍵環節，民主決策可看作是民主協商實施后的結果。習近平總書記指出，“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，這樣的民主是形式主義的”。要想保障人民政治參與的完整性和有效性，除了通過依法選舉的制度與方式保證人民參與管理國家和社會事務之外，積極拓展和開發其他民主制度與形式是推進全過程人民民主的內在要求和本質使然。協商民主是我國民主政治的特有形式和獨特優勢，無論是從協商內容、運行程序還是實踐形式來看，這種制度都十分契合全過程人民民主的發展要求，有利于在交流互鑒中吸納廣泛、科學的有益經驗，形成合乎民意、符合實際的正確決策；民主管理是實現人民民主的主要機制。民主的全過程性不是僅保留在國家形態層面，隨著人民群眾在社會領域的不斷擴大，民主的發展也逐漸向社會和基層延伸，充分彰顯人民民主的本質屬性。“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”，重點在于以直接、簡便的民主形式讓基層群眾親身參與到自身事務以及社會事務的管理中來，激發人民創造性；民主監督是實現人民民主的程序保障。基于對全過程人民民主的完整性把握，民主不僅包括完整的制定程序和參與實踐，還應該包括完整的保障機制。民主監督是中國民主政治健康發展的關鍵，也是推進全過程人民民主的著力重點。作為一種自下而上的非權力性監督，這種方式可以廣泛地調動人民的積極性，通過收集各方面的批評和監督，規范權力行使，協助黨和國家機關改進相關工作，使人民的各項合法權益得到切實保障和維護。

顯然，從程序的完整性角度來看，全過程人民民主的發展空間要遠遠大于西方式民主的“競爭性選舉”，從一體化的角度保證了民主的豐富性和過程性，既做到了民主的根本是維護人民的利益，也在程序設計上保障了人民的參與，實現了程序性民主在過程與實質上的內在統一。

（二）交互式民主的制度與實踐相統一

從國家治理的角度來看，全過程人民民主是人民參與國家及社會事務治理的過程，在這種共建共治共享的理念下，既要保證制度載體的健全，也要拓展人民政治參與的渠道。這樣一來，民主的具體形式就不能從單一的角度達到全面性要求，需要創建多層次的協商平臺，系統性嵌入人民意志表達的環節和工作機制。從世界各國的民主化發展來看，選舉是民主的典型形式，無論是城邦制民主還是西方代議制民主，都需要通過人民選舉來表達統治階級的政治立場，民主成為“政治競技場”上占據話語上風的重要傳播工具。但是從西方的民主表達方式來看，現代西方政治的神經中樞并不在于人民民眾，這就使人民在投票后的廣泛政治參與渠道被迫割斷，民主權利也沒有得到有序承接，這樣的民主在本質上即失去了有效性，是典型的非全過程民主。塞繆爾·亨廷頓所持的觀點認為，在經歷每一次民主化浪潮后必然要迎接民主化的回潮。對于20世紀晚期的民主化，西方學者開始從民主形式的多樣性入手企圖找到彌補代議制民主弊端的有效載體，20世紀90年代西方學界興起的“協商民主”理論，在某種程度上可看作是對單一民主形式導致的事實偏差的糾正。

同西方“先有選舉，后有協商”的民主生成機制不同，在1954年第一屆全國人大召開前，人民政協就通過代行人大職權賦予了中華人民共和國成立的政治合法性，隨后政協作為統戰組織形式和協商民主重要渠道被長期保留下來，選舉與協商的耦合發展成為中國民主政治的特色與優勢。中國在民主政治實踐中注重豐富民主的多樣性，一方面以有效的制度保障人民的根本利益，另一方面拓展民主的發展空間確保人民的有效政治參與。在這種多數政權維護下人民與人大代表的聯系并沒有因為行使完選舉權就被割裂，相反要將人民的參與、表達以及監督落實到人大工作的全過程、各環節、各方面。目前，地方各級人大常委會相繼探索人大代表履職形式。例如，天津市人大常委會創建代表建議辦理兩次答復評價機制，在辦理答復—初次評價—落實答復—最終評價的閉環督辦中進一步壓實主體責任，以雙層保障機制提高承辦單位辦事效率，更好地發揮人大代表在閉會期間的主體作用，搭建起代表聯絡群眾的橋梁和紐帶。杭州市臨安區玲瓏街道建立起人大代表聯絡站，作為閉會期間人大代表聯系選民、發揮作用的特殊渠道和平臺，以信息公開的方式將代表實際履職情況透明化，推動轄區內的服務保障。當前，各級人大及其常委會已成為人民政治訴求表達的重要途徑和制度化平臺。習近平總書記指出，“通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的”。協商本身就是民主決策的重要環節，其內在又包含自身的具體環節設置，從“提議”“討論”“決策”“監督”“反饋”“評估”，協商貫徹于決策前、決策中以及決策后的全過程，保證人民民主的全程體現。我們要通過“完善人大的民主民意表達平臺和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協商、立法協商，把各方面社情民意統一于最廣大人民根本利益之中”。在選舉與協商交互式發展中達到制度與實踐的有機統一。

（三）參與式民主的直接與間接相統一

民主的核心價值是實現人民當家作主，這一基本要義已經被現代政治實踐所廣泛接受與認可。無論是從我國的國體還是政體來看，國家的權力由人民掌握是事實引領和價值導向，一切重大立法決策都要經過人民表達，接受人民的認可和監督，這是民主從發展伊始到如今全過程人民民主與之相通的內在機理和運行規范。

然而，迄今為止的人類民主實踐表明囿于人口基數、地理空間、運行成本等綜合因素的影響，人民當家作主很難得到直接呈現，包括作為民主政治起源的古希臘民主以直接選舉的形式打開了人類政治文明的大門，但是也沒有抽離現實的考驗實現長足發展。因此，當代世界很難有哪些國家可以承諾全方位保證國家和社會的一切事務及決策都由人民直接管理和決定。法國啟蒙思想家盧梭就說過：“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。”所以，在之后的民主進階和演化中，為了遵循人民主權的原則，人們開始了以選舉部分代表的形式代行國家權力，以期從間接的程序入手進一步改善民主治理的效果，這種代議制民主也就演變為新興民主形態，并在大多數國家得到了普及和發展。但事實上，基于對現階段代議制民主的反思，這種由資本和利益集團所綁架的民主在屬性上存在著許多現實問題，民主成為少數精英人士博弈的舞臺，人民管理國家、行使民主權利僅僅在投票時有所體現，之后這種權利在政治體系中就會嚴重失效，這顯然違背了民主的本質要求。

全過程人民民主的優勢在于它超越了“非全過程民主”在時間上的割裂、內容上的缺失以及環節上的間斷，在環節設置和制度安排上能夠保證人民獲取這種持續且完整的政治參與，將人民直接、間接影響政治行為和公共決策的方式與渠道統一于人民當家作主的政治實踐中。例如，人大制度提供了黨委、政府聯結公民、社會最根本的溝通渠道，這是從我國的基本國情出發作出的合理制度安排。閉會期間，人大代表聯絡群眾制度、立法公眾參與制度等具體制度的建立和完善有利于人大代表、立法機關等及時了解基本情況，經常性聽取人民意見，推進人大代表履職以及立法工作的科學開展。與此同時，人民在投票后并沒有進入所謂的民主“休眠期”，為解決人民所需要解決的問題，有關經濟社會發展以及人民切身利益的一切公共決策都是民眾參與協商的重要內容。在協商形式上，除了傳統的民眾直接參與協商形式之外，面對疫情防控特殊要求，各種遠程協商、網絡協商等渠道的開通承接了特殊情況下的民主需求，可以全方位保證人民當家作主的實在性存在。

三、現實審思：現階段發展全過程人民民主存在的問題

面對國家治理的現代化轉型和中華民族偉大復興的目標使命，民主積蓄著國家建設與民族發展的政治勢能，需要結合時代發展重點審視現階段民主進程中存在的問題與挑戰，在把握著力點中提升全過程人民民主效力，實現民主的高質量發展。

（一）民主實際供需不對稱

民主供需問題是當前政治結構改革的核心問題，也是現階段發展全過程人民民主的重點所在。新時代，黨和國家高度重視發揮多元主體中的人民治理作用，對發展高質量民主提出了新要求，一方面，面對國內國際兩個大局，外部環境復雜嚴峻，內部發展任務艱巨，特別是在新型冠狀病毒傳播下，繁重的國家及社會事務使民主的實際運行難以彌合亟須合理化解決的民主事項；另一方面，社會底層人民群眾的政治參與需求和利益表達意愿不斷增加，民主的重心和配套資源沒有下沉至人民所需，這就對深入推進全過程人民民主提出了挑戰。

第一，民主需求大于供給。從歷史發展來看，我國政權體現了統戰性質，無論是抗戰時期共產黨員、非黨的左派進步分子、不左不右的中間派的人員分配，還是第八屆人民政協以來的界別設置，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的權力機關設定，主要采取部分代表或委員形式共商國是，對中華人民共和國成立前以及初期的民主事務需求可以做到有效承載。隨著改革開放以來特別是進入新時代，在社會主義現代化建設要求下，人民政治參與的能力和訴求都有顯著提升，同時一切重大立法決策經過民主程序經由人民認可和監督也成為民主發展的實際需求。但當前的民主政治結構在要素配置上尚且不能達到滿足人民日益增長的民主需求的最優配置，人民直接政治參與缺乏相配套的資源承接。可見，民主資源的整合和利用關系著能否合理化解決分配差距問題。

第二，民主供需對接錯位。毛澤東指出：“民主必須是各方面的，是政治上的、軍事上的、經濟上的、文化上的、黨務上的以及國際關系上的，一切這些，都需要民主。”隨著國家治理現代化發展，人民民主所要關注的領域已經不再局限于政治生活這一簡單方面，而是要覆蓋黨和國家一切事務，無論是經濟發展、社會建設還是民生保障都應納入人民民主權利的行使范圍。但顯然，我國的民主結構整體上尚且處于不平衡不充分的狀態，從傳統的民主政治生活出發，民主的側重點立足于政治領域，選舉外的日常民主事項被粗放化，忽視了基層群體的具體民主需求接口，在民主供給中導致實際民主供需的不對稱，社會底層群體的利益難以得到綜合考量，這一問題很容易導致政治領域民主資源過剩，其他領域民主資源匱乏的失衡狀態。

無論是民主的需求大于供給還是實際的供需對接錯位，都削弱了民主的質量和效力，破壞了民主的過程性，對于發展全過程人民民主提出了挑戰。當前，發展全過程人民民主要重點把握民主的全面性特征，滿足人民對于美好生活的全方位需求，不僅使人民具有廣泛真實的政治權利，同時在各領域也能保證民主權利的落實。

（二）民意征集涵蓋力不足

民意征集涵蓋力不足是亟須推動全過程人民民主進一步優化和發展的重要原因。我國人口基數大、人口密度低，特殊的人口分布狀況在民主發展的初級階段還沒有造成嚴重影響，但是隨著人民政治訴求的不斷提高，共建共治共享理念的日趨深入，民意征集涵蓋力不足明顯削弱了人民民主的參與程度，這對發展高質量民主造成了不小的難題和挑戰。

首先，是多數與少數的問題。一方面，民主運行的最高承載單位是主權國家，我國特殊的人口和政治體量決定了人民不能直接進入決策議程，而是要以廣泛參與的形式選取個別代表代行人民決策和執行。“選舉不僅是代議機關主要的運行方式，也構成了代表與選民的縱向責任機制。”代表履職過程中主要提取群眾中的代表性意見，對于非代表性意見缺乏提煉整合措施，特別是在民意調查中“一邊倒”的決策和傾向成為民主發展中所暴露出的突出問題。另一方面，“多數決原則”成為特別民主事項通過的基本準繩。如中國憲法規定：全國人民代表大會通過一般法律，只需過半數的代表同意；而修改憲法，必須有2/3以上的多數同意。采納多數人的意見可以有效促進民主議事日程，提高民主辦事效率，減少民主運作成本，符合人民民主前期發展的實況和需求。但是，在投票和選擇不足半數或極少的情況下，如果保障機制涵蓋不全面，缺乏對少數群眾的需求對接，容易為國家治理特別是基層治理中的非組織化參與埋下深層隱患。

其次，是精英與群眾的問題。我國的民主制度結構中界別設置是極具代表性的政治吸納機制。但不同于西方民主精英主義的少數人當權，人民政協通過吸納各界別具有代表性的專家人才，突出專業領域特征，實現委員代表下的民意征集和共商共建。但是，自第八屆人民政協以來，我國政協界別設置整體趨于穩定，界別吸納框架沒有進行過大的調整，顯然是無法迎合新時代統戰格局的新變化。隨著新的社會階層人士社會影響力逐漸提高，并掌握越來越多的社會資源，人民政協在依據階層變化及時調整和優化界別方面明顯滯后，導致對個別群體的政治吸納能力減弱，既造成了優質政治資源的流失，也容易忽視底層群體的政治表達。

最后，是核心與邊緣的問題。全過程人民民主的特點在于全面性，重點就是要體現人民主體的全覆蓋和人民參與的全過程。相對于西方國家來說，我國民主制度強調人民當家作主，這就要求在民主政治生活中做到系統設計和整體關照，不能存在無法涵蓋的邊緣人員和弱勢群體。而事實上，在實際民主運作中真正需要表達自身訴求與利益的正是那些在話語空間上處于弱勢的底層群眾。民主的日益發展和進步若是沒有解決社會弱勢群體的極端邊緣化問題，則會在整體和本質上大大削弱民主的有效性。

（三）基層組織化水平低下

基層是檢驗人民民主成效的試金石，當前，基層組織化水平低下是桎梏民主發展的重要問題。全過程人民民主不僅體現橫向維度的全覆蓋，在縱向上也是涵蓋多層次組織化發展的系統性工程。在宏觀層面，黨領導一切，可以實現民主整體結構的內部耦合和外部策略推動。在中觀層面，政治組織實施對民主政治結構改革的組織支持，以政治性、指導性、公利性為特點加強對分散化的民主資源整合，構成相互配合的政治行為系統。在微觀層面，實現民主高質量發展，取得實際性成效需聚焦于基層民主這一現實突破口，在具體技術和操作機制上重點把關和對口施策。然而，基層作為與人民群眾聯系最為緊密以及最大程度體現人民當家作主的層級，組織化水平卻明顯滯后于現實的民主發展需求，導致民主進程緩慢，削弱了人民民主的質量和效力。

第一，協調運行機制不健全。隨著國家治理重心下沉至基層，基層組織管理呈現多元化趨勢。居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織搭建了居民/村民加強服務和管理的自治組織平臺，在加強精細化管理的同時也暴露了各組織間職能定位不明確、內部協調溝通不暢等問題。例如，居民委員會與業主委員會作為自治組織，在主體上存在高度交叉，許多居民本身就是業主，在各項領域看似具有可拓展的共同合作空間，但是在實際分工上又暴露出冗雜重復等現象。可見，處于不同權力基礎的多個自治組織是黨和政府聯系人民群眾的重要橋梁和紐帶，但是如果不能構建健全的協調運行機制，形成黨委統籌下的組織領導，則不能推動基層民主的有序開展。

第二，缺乏配套的組織規范。基層與群眾具有直接聯系，在開展民主具體實踐中活動范圍涉及廣泛，覆蓋人口眾多，面臨的情況也更加復雜。在此條件下，人民在參與民主實踐時往往依靠主觀意愿或是組織指派，而民主呈現效果也要受組織人員的履職程度和民眾的參與程度影響，缺乏相配套的激勵機制和約束措施。由于沒有形成與之相匹配的組織規范，在統籌各種環節的民主程序中，受到這種主觀意識的影響，各種責任義務很難得到明確和落實，加之各基層組織成員來源分散，兼職人員缺乏必要的工作熱情和專職能力，往往經過簡單培訓就能上崗，在組織化管理中容易削弱整體凝聚力和向心力，導致基層組織力薄弱。

第三，基層群眾共治缺乏活力。公眾參與是實現基層共治的重要環節，共治是發展基層民主的應有之義。從目前發展來看，基層群眾在治理方面的主體意識不夠強烈，從理念上的“緊緊依靠群眾”到具體實踐中群眾以旁觀的角度依賴組織的安排和決定，公眾的參與程度尚沒有達到共治要求，這導致基層民主缺乏源源不斷的內生動力。根據國家治理現代化要求，打造合理化的基層治理體系精髓在于“共建共治共享”，而當前人民的關注點落在共享環節，忽視了此前一系列的治理程序，“人人有責、人人盡責”尚未在群眾心里形成普遍概念。當“自治—共治”在人民的主觀意識中沒有達成完全過渡時，就會自然降低基層活躍程度，導致基層在國家治理體系中活力減弱，同時也降低了基層民主賦能。

四、實踐把握：全過程民主的具體優化路徑

民主制度的發展沒有完成時，全過程人民民主是制度優化變遷的最新形態體現，可通過政治結構改革、輻射范圍拓展、基層組織化建設開拓全過程人民民主的優化路徑，實現民主的高質量發展。

（一）加強民主政治的結構性改革

在中國往往是存在一個民主的需求，才逐漸探索發展出相應的民主制度與形式，隨著人民政治參與的議題和范圍越來越廣、參與的技術和質量越來越高，民主政治結構的適配性問題就顯得尤為重要。從人類政治文明的發展來看，中國地廣物博、人口眾多，提供了民主設計的典型樣本。擁有14億人口的大國如何實現人民當家作主是當代世界所關注的焦點。隨著中國各項改革舉措走向深入，面對民主發展過程中存在的供需不平衡不對稱不充分等問題，應重點抓好民主政治的“供給側結構性改革”，從民主供給側入手，加強對民主資源的分配整合，提高民主供給的質量和效益。

第一，堅持頂層設計與問需于民相結合，加強民主的高質量供給。民主是帶有決定性影響的根本問題，需要統籌謀劃和部署。開門問策和問計于民是黨和國家推進科學民主決策的重要行動體現，加強頂層設計的最終目的就是要落到維護人民的根本利益。對于民主發展中存在的供需失衡問題，既要從頂層角度考慮資源分配的全域性，將各方面情況納入實際考量范圍，具體到民主實踐，做到重大立法、決策經由人民意志科學、民主產生，同時也要在各層級積極探索全過程人民民主的實現形式。保證在民主程序設計上推進服務辦理便捷化、需求對接精細化、環節設置合理化，積極搭建頂層設計與底層邏輯相統一的多元化雙向溝通渠道。同時，要營造民眾在空間設定外的政治在場，通過開辟網絡直播、記者會、“部長通道”等渠道幫助人大代表與人民群眾構成聯絡機制，及時了解、接收人民的具體需求指向，進而在問需于民的基礎上作出滿足人民需求的科學決策。

第二，矯正民主政治系統內部的要素配置扭曲。要想保持民主制度長期向好發展，就要從政治結構的內部入手，使各要素在結構調整和改革中達到最優配置。首先，從技術要素來看，民主的存在是將黨的主張、國家意志、人民意愿進行有效整合和輸出的重要程序，是通過人民參與和監督的方式避免權力的過分集中和濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。而中國從人民民主專政的國體出發，用人民的政治權利制約公共權力，顯然是符合中國國情的技術設計，為此，應著力健全權力約束機制，以開通和完善信訪舉報制度、代表聯系群眾制度以及輿論監督制度等渠道發揮民主監督的積極作用，實現人民對公共權力的多維度多角度的全方位監督。其次，從環境要素出發，民主的發展空間影響著民主的質量和效益。民主的核心理念是要使人民有發言發聲、當家作主的權利，而這個權利的實現需要由代表機關來完成，所以需要建立相應完善的代表激勵機制，切實保障人大代表能夠為民發聲。其中言論免責保障是政治保障的重要內容，保障了人大代表在審議報告、討論問題等環節的言論自由和有效發聲。最后，從政黨要素來看，中國是黨領導一切，不同于國外言論中的“一黨專政”，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的新型政黨制度，這種通力合作的新型政黨關系有力扭轉了多黨執政中的競爭機制和一黨專政的獨裁機制，通過優化和發展我國政黨制度可以使民主在執政與參政、領導與合作、協商與監督中實現有機統一。

（二）擴展意見吸納范圍，強化民意征集力度

習近平總書記明確提出：“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲、回應人民期待，保證人民平等參與、平等發展權利。”平等是民主的內生要義，新時代，人民既是民主實施結構中的主體也是客體對象，既是參與者也是享有者，同時也是民主成效的承載與體現。人民的意見反饋構成了民主發展評判要素的最初來源并貫穿于人民民主的運行始終。全過程人民民主立足人民的整體性，強化對民主空間內的多維民意整合，重點吸納各領域優勢政治資源，構建涵蓋底層群眾和弱勢群體的民意征集結構體系，以高覆蓋、多層次、托底式的軟措施和硬約束保證人民具有平等參與的場域和基本途徑。

第一，堅持維護多數和照顧少數相結合，以協商緩解競爭機制下的對立關系。公民政治參與過程中對于產生的意見分歧往往采取少數服從多數的原則，正如美國政治學家杰斐遜指出，多數原則并非意味著可以侵害少數人權利，相反，少數人的權利也應當得到保護。因此，在發展民主過程中加強多數與少數間的利益協調是避免將不同意見置于完全對立面的重要方面。這樣，就需要改變以往決策過程中出現的“一刀切”的絕對傾向。在將“協商”介入決策機制時，既要保障參與主體的物質需要，也要照顧到精神需求，使無論處于多數還是少數的群體都能獲得平等、尊重和自我實現的需要，在實施優先保護多數原則的前提下，可以根據少數人的意見采取配套方案，以分類整合和分眾施策的方法將各類別社情民意加以歸納、分配，同時抓好輿論調查，在了解公眾輿論傾向中完善和修正代表意見，以長期追蹤、抽樣反饋等手段改善問卷調查中“一邊倒”的“和諧景象”，在合理化的范圍內優化決策的生成和整體利益的觀照。

第二，堅持以完整化覆蓋拓展人民政協界別吸納的輻射范圍。精英化和底層化看似是背道發展的兩個方向，實則內在蘊含了政協界別優化的兩條路徑。一方面，新興社會精英代表著各自專業領域的前沿和先端水平，具有較強的社會影響力和話語主動權，是新時代民主政治建設的重要力量。發展全過程人民民主，應適應這一要求重點吸納來自新媒體、社會組織、民營企業和外商投資企業等新興產業中的精英代表，將新的社會階層納入到界別涵蓋范圍。另一方面，為適應基層民主創新發展需要，政協界別吸納重心應適當下移，加強對民主隱藏力量的發掘和拓展，特別是工商聯、農業界、社會福利和社會保障界等與底層群眾聯系密切的界別應強化界別代表性，通過征集、整合人民所關心的迫切問題，加強底層群體和弱勢群體的組織化參與，實現委員聯絡群眾的有效溝通和精細化治理。

第三，加強基層民主教育，增進人民對當前民主發展的反思、要求、評價和理解。針對當前的現實堵點，民眾參與改革和完善的意識不夠強烈，“置身事外”是基層民眾在民主建設中暴露出的共性問題。為此，加強基層民主教育，實現人民由外在性旁觀轉化為內在性參與就顯得尤為重要。既要強化對群眾民主權利和義務的基礎性教育，保障廣大基層群眾在政治參與過程中能夠暢所欲言、積極表達，主動規劃和設計民主制度的未來發展。同時也要因地制宜、因人施策，簡化民主運行程序，避免部分群體在民主實踐中被邊緣化，尤其要保障那些喪失政治能力、亟須政治關照的特殊群體真正參與到民主實踐中來，切勿使參會群眾成為旁觀者。

（三）提升基層民主的組織化水平

基層民主的組織化水平關乎各民主要素的調配和整合程度，并直接影響全過程人民民主的有效性和全面性的實現。2021年，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》對以增進人民福祉為出發點和落腳點建設基層治理體系提出明確要求。提升基層民主的組織化業已成為構建現代化基層治理體系的應有之義，應從黨建引領、制度設計、組織規范等角度健全組織協調運行機制，增強組織凝聚力和基層共治活力。

第一，加強黨建引領基層民主治理，推動基層黨組織與基層自治組織的溝通與協調。基層民主的組織化程度依托于各基層組織的工作效力，各組織間能否建立高效、協調的溝通合作機制決定民主運行程序是否能夠正常有序開展。為此，應強化黨在基層民主建設中的領導作用，加強鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織對基層各類組織和各項工作的統一領導，以黨建引領基層民主治理，綜合提升基層組織力，明確基層治理重要事項中各組織間的任務分配和責任落實，加強在各環節中村（社區）黨委、村（居）民委員會“兩委”班子成員的協調配合和交叉任職，確保重大問題由黨組織研究討論后依照民主程序決定。各基層自治組織應在不斷擴大的共同合作空間內強化責任界分和職能歸屬，在黨組織統籌協調下形成以黨建引領群建，各組織相互協作的有序運行機制。

第二，完善民主制度設計，使“一切從群眾中來，到群眾中去”合理化于具體的基層民主實踐。近年來，我國民主制度正在不斷完善，各地區應在有效承接頂層設計的同時積極拓展出具體的民主實踐形式，使制度扎根基層，同時也應避免形式化的“走過場”現象，以公眾列席相關會議制度激發基層民主治理活力，既要在各種協商議事會、議政會中看到公眾的身影，更要聽到他們的心聲，體現人民參與的過程，加強不同文化背景的群體間的溝通與融入社會的能力，重點做好流動人口的民主管理工作，以強化戶籍管理、設立流動票箱等措施集中解決選民登記難等問題。

第三，制定組織規范，著力打造“人人有責、人人盡責、人人享有”的基層民主治理共同體。共建和共治必然指向共享，但是人民要想跨越建設和治理各環節，直接分享最終成果顯然不符合平等公正的核心價值觀，也很難形成良好的民主運行秩序。為此，優化全過程人民民主，加強基層的組織化水平要根據中共中央關于基層治理的相關意見制定必要的組織規范，以人民參與共治為著力重點，對人民在基層民主共建中的基本權利、活動內容、責任義務、參與形式加以詳細規定，為群眾參與基層治理，建立健全相應的保障和激勵機制，在制定規范上把握好原則性與靈活性的關系，推動人民常態化參與民主治理，鼓勵人民在提高自治質量的基礎上朝著共治方向發展。