全過程人民民主邏輯下公民監督權保護模式研究
——基于公民基本權利國家保護義務論

□王 勇，姜興智

（大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026）

一、問題的提出

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》（下文簡稱“《規劃》”）提出，“加強國家機關監督、民主監督、群眾監督和輿論監督，形成法治監督合力，發揮整體監督效能”。這一規劃不僅對完善國家治理能力現代化背景下的法治監督體系具有深刻指導意義，更呼應了全過程人民民主對權利型監督模式的價值導向。通過法治監督體系與全過程人民民主之間的有效銜接，一方面有力強化了全過程人民民主監督的法治保障，另一方面也有利于明晰法治監督體系在新時期的發展方向。公民監督是提升法治監督效能與實現全過程人民民主監督的重要樞紐，需要基于《憲法》第41 條的公民監督權規范，探尋有利于促進全過程人民民主的監督權利保障模式。對于這一基本權利保障模式的選擇應當著眼于公民在多重身份邏輯下，支持、參與和監督國家治理的實踐需要，避免全過程人民民主監督在治理實踐中的“真空”。因此，需要立足于中國實際尋求符合治理邏輯的監督權利保障模式。

然而與這一問題重要性不相稱的是，法學界對這一問題的研究還存在相對不足，CNKI 平臺收錄歷年發表的文章更多是以權力監督制度邏輯以及法治監督體系完善等方面的具體內容為主，對于全過程人民民主邏輯下公民監督權保護模式的研究則相對不足?；诨緳嗬Ｗo國家義務論對公民監督權保護路徑完善的研究，對于超越“無用”與“變異”的中國法學如何有效地回應法治監督實踐，如何理性對待此類客觀憲法學現象，如何在憲法學（知識來源開放性）與憲法學理論的自主性發展（理論邏輯自主性）之間尋求平衡，具有重要創新價值。而這也往往需要憲法學和憲法的實踐觀從簡單的功能主義走向基于“體系特征合法性”的規范主義憲法觀，厘清憲法學理論內部的知識分野，在學術自主的意義上探尋當代中國法治監督體系走向坦途的制度密碼和觀念密碼。

二、全過程人民民主邏輯下公民監督權國家保護義務生成

在全過程人民民主邏輯下，研究公民監督權保護模式發展路徑的關鍵在于以《憲法》第41 條為基礎，對公民監督權保護關聯性規范進行體系性詮釋，厘清這一基本權利保護的憲法邏輯。基于此，對于全過程人民民主邏輯下公民監督權保護規范的詮釋與國家保護義務的生成需要從以下五個方面加以分析：

（一）公民監督權保護規范體系性詮釋

公民監督權作為《憲法》第41條明確的基本權利，建構并發展符合憲法規范的保護模式需要通過體系性解釋路徑，完整詮釋公民監督權保護關聯性規范的實質內涵。

1.公民監督權憲法規范的類型化分析

基于憲法規范“抽象—具體”的排列思路，公民監督權憲法關聯性規范可以歸納為“制度規范—人權規范—權利規范”憲法規范體系。其中，制度規范與權利規范根據基本權利的類型差異而具體表現為不同憲法規范，此類規范也是具體規定不同基本權利保護制度的“構成型規范”。而對于《憲法》第33 條的人權規范而言，由于其在這一模型中的固定性特征，可以將其概括為“確定型規范”。聚焦于公民監督權，人民主權和國家受人民監督等規范屬于公民監督制度性規范，具體表現為《憲法》第2條、第27條。特別是第27條明確國家機關和國家工作人員接受人民的監督基本原則為豐富與發展全過程人民民主監督理論提供了根本法的規范保障。而權利規范則是指《憲法》第41條明確的公民監督國家機關和國家工作人員的權利。以上“構成型規范”與《憲法》第33條人權保障“確定型規范”共同構成了公民監督權保護的憲法規范體系。

對于上述類型規范的詮釋與分析，應當堅持“抽象—具體”思路，明晰憲法規范的實質內涵，厘清公民監督權的憲法保護邏輯。在此基礎上，基于功能主義視角，分析全過程人民民主邏輯下監督權利保護的應然模式。

2.公民監督權憲法規范的實質解釋與保護義務

對于公民權利保護“確定型規范”而言，《憲法》第33條第3款規定了“國家尊重和保障人權”，其中“尊重”包含國家的不侵犯義務，而“保障”則明確了國家的積極作為保護義務。進一步而言，國家保障包括監督權在內各項基本權利免受來自不同方面的侵害，屬于《憲法》第33條第3款中“保障”的文義范圍。而這也正是實現監督權利兼具的防御權能和保護請求權能，賦予公民在全過程人民民主監督邏輯下實現監督權利國家保護的人權規范依據。與此同時，作為公民監督權“構成型規范”之一的《憲法》第2條人民主權基本原則和第27 條國家機關和國家工作人員接受人民監督原則，為全過程人民民主監督理論的發展與完善提供了根本法支持。

而聚焦于《憲法》第41 條公民監督權規范，這一條文規范了公民監督權的主體、適用對象、實現方式等內容，為全過程人民民主監督的實現奠定了權利基礎。從憲法結構角度分析，這一條文在公民基本權利義務章節部分規定，明確了公民對于國家機關和國家工作人員，通過批評、建議以及申訴、控告或檢舉的路徑進行權利監督。由于憲法規范“一般—個別”的排列思路，尋求公民監督權保護路徑在全過程人民民主邏輯下的發展與完善還需要進一步明晰監督權利規范的本體結構邏輯?！稇椃ā返?1條根據公民監督方式的強度差異，按照“由弱到強”的邏輯順序，將監督路徑分為批評、建議和申訴、控告或檢舉，細化了相關國家機關對于這一基本權利的保障職責，具有權利保障路徑的完整性和全程性特征。特別是本條文規定“有關國家機關必須查清事實，負責處理；任何人不得壓制和打擊報復；有依照法律規定取得賠償的權利”，直接明確了這一權利保護機關包含范圍應具有的全過程保護概括性特征，這也是公民監督權國家保護義務的直接性憲法依據。同時，這就表明只要是可能影響公民監督權有效行使的國家機關，均具有憲法意義上的國家保護義務。

基于公民監督權憲法規范的具體規定，作為具有特殊保護邏輯的基本權利，其保護義務的應然模型中包括以下主體。一是保護義務主體即國家，這一抽象性概念涵蓋包括立法機關、行政機關和司法機關在內的各類各層級的國家機關。這符合全過程人民民主理念中全面性的要求。二是保護請求權主體，也就是《憲法》第41 條中的公民。三是侵害主體。在當前權力尋租等利益沖突所形成連帶侵權鏈條不斷延伸的新趨勢下，國家機關公職人員可能利用其他社會主體打壓公民監督權的有效行使，甚至由此引發黑惡勢力保護傘問題。所以，此處的侵害主體包括受不正當利益驅動或受連帶利益沖突影響的第三方主體，這是實現國家保護全面性的法治要求。同時，這一部分也包括脫離于憲法概念中國家整體性范疇的個別化國家機關和國家工作人員。此時，個別化的國家機關和國家工作人員行為已經不具有合法性表征，符合侵權主體的基本特征。當然，公民因自然或社會等因素造成本人無法有效行使監督權利的事實也會產生國家保護義務。

（二）公民監督權保護體系中的國家定位

基于對公民監督權保護關聯性規范的體系性詮釋，“尊重—保障”構成了在公民監督權保障問題上國家與公民之間的基本關系。在此邏輯下，國家對公民監督權的“尊重”和“保障”分別對應了基本權利的“消極權利”和“積極權利”屬性，這就厘清了基本權利對國家的防御權能與保護請求權能之間的對應關系。

進一步而言，《憲法》第41 條所指稱國家機關和國家工作人員是具體法律關系中個體化的國家機關和國家工作人員，而非概括性的國家范疇。這對于厘清公民監督權國家保護義務中可能存在的混淆問題具有重要意義。在防御權邏輯下，作為侵權主體的“國家”與基本權利國家保護論中保護主體的“國家”是對立關系。而基于對公民監督權利侵犯主體的具體化論證，需要從廣義角度理解此處超脫于合法意義上“整體性國家”的個別性國家機關與國家工作人員，將其合理解釋為侵犯基本權利的第三方主體。當然，將壓制阻礙公民積極行使監督權利的個別國家機關和國家工作人員視為侵權主體屬于“法律擬制”路徑，也就是厘清作為保護主體的國家與作為侵權主體的個別性國家機關和國家工作人員之間的邏輯關系。這并非在法律意義上去除侵權情形下個別國家機關和國家工作人員的國家身份，進而造成國家賠償制度的虛化。因此，全過程人民民主對于公民監督權國家保護義務模式的核心要求在于，通過規避國家保障義務逃逸和主體錯位，實現公民監督權的全要素保護。

（三）公民監督權國家保護義務論中的保護原理

基于解釋論立場，監督與其他治理路徑之間的根本差異在于以尊重特定組織活動規則為前提，尋求法定權能主體干預被監督主體的不正當活動，以間接方式維護合法權益。換言之，無法直接通過自力路徑完成權利救濟的公民監督從運行原理上要堅持國家機關的最低限度主動保護和比例原則干預上限，這是實現全過程人民民主監督需要遵循的保護原理。從權利屬性角度分析，監督權（supervisory right）屬于自由權整體范疇之內的政治屬性權利。其憲法價值在于賦予公民以合理路徑監督國家權力，促進國家權力全過程正當運行。相較于基本權利保護理論中的“第三人”侵權情形而言，作為政治性權利的監督權受到一般意義上“第三人”侵犯的可能性相對較低。換言之，基于對這一權利由自然法權利到成文法權利的生成邏輯分析，其屬于一般意義上抵抗國家公權力的防御功能權利。但相較于其他自由權而言，這一權利保護的復雜情形更加需要國家根據基本權利保護義務，采取積極措施保障權利的實現。

對于德國憲法學基本權利國家保護義務論的合理引用，其基礎在于我國《憲法》中的基本權利規范結構可以實現這一保護義務論的有機融合和完整嵌入?；谏衔膶癖O督權憲法關聯性規范的分析，可以厘清基本權利國家保護義務論與憲法規范邏輯之間的內在一致性。換言之，基本權利保護國家義務論與《憲法》文本之間具有足夠公因是支持基本權利國家保護義務邏輯展開的基礎性前提。進一步而言，德國憲法學體系中基本權利在一般意義上具有客觀價值與主觀權利雙重要素。除了作為個人權利的性質外，基本權利被認為是德國基本法所確立的“客觀價值秩序”，這是對國家產生了直接約束力。按照小山剛教授對德國憲法基本權利國家保護模式的分析，可以概括出保護義務不僅禁止國家對公民權利的侵害，而且命令國家采取措施避免基本權利受到侵害。這一原理形成了在基本權利保護問題上國家—公民之間的相互關系。對于實現全過程人民民主而言，涵蓋了全過程可能發生基本權利國家保護的所有情形。具體而言，從立法機關的權利保護立法、行政機關的最低限度行政保護到司法機關的權利糾紛裁判，完整解決了國家機關全過程保護義務的理論基礎。聚焦于公民監督權，這一原理可以在全過程人民民主監督與監督權利國家保護規范之間形成有效銜接。這有利于明晰全過程人民民主監督所要求上述國家機關的權利保護原則、主動干預機制和權力行使界限。

聚焦于全過程人民民主而言，全過程人民民主的全程性和人民性對于基本權利國家保護模式在新時期的變革與發展明晰了基本方向。對此而言，強化包括公民監督權在內的憲法權利保障的理論供給，需要檢視當前憲法權利保障模式所依托的基本法理能否保障基本權利在全過程人民民主實踐中能動性價值的有效發揮。換言之，憲法權利保護體系中的“國家”應當在全過程人民民主實踐中實現人民主體性價值的基礎上，促進權利保護路徑之間的法理融通。在此意義上，基本權利保護國家義務論賦予實現國家權能的全部國家機關基于“最低限度保障義務”原則，為基本權利的實現提供全過程保障。因此，以《憲法》第33 條第3款為基本權利國家保護義務的根本法前提，提取德國憲法學基本權利國家保護義務論中符合憲法權利體系與規范結構的“公因”是厘清公民監督權國家保護義務原理的關鍵所在。

（四）公民監督權國家保護的最低限度統制密度

最低限度保護原則是基本權利國家保護義務論中規范國家保護外延的基本準則，這要求探尋全過程人民民主邏輯下觸發最低限度國家保護的統制密度。這一準則具有價值導向的二重性，一方面，明晰了第三方侵犯公民監督權的國家保護尺度標準，避免在全過程人民民主實踐中可能存在的國家救濟缺位問題；另一方面，通過厘清國家權力介入的界限和標準，避免國家權力保護基本權利過程中可能存在的反向侵權問題。聚焦于公民監督權國家保護而言，最低限度保護原則在這一特定權利保護問題上應當細化具體統制的內容與方式，避免基本權利國家保護模式的異化。

具體而言，公民監督權保護最低限度統制需要從“目的+手段”兩方面加以闡述。對于目的而言，《憲法》第41 條公民監督權在禁止保護不足理念下應當堅持“尊重公民監督行為、保障監督路徑暢通”為最低限度保護目標。換言之，監督權利國家保護目的在于維護公民自由行使本條明確的監督權利，避免來自各方面的侵害，而非強勢法律家長主義在一定意義上所主張由國家代位行使監督權利。對于國家保護手段而言，公民監督權利最低限度統制要求遵循法治前提下的保護手段應當以規范主義為準則，以嚴格比例原則特別是必要性原則為尺度，充分遵循法定權限、程序，采取介入社會領域影響最小的方式保護公民監督權。

進一步而言，對于最低限度節點應當比較衡量明顯性統制、嚴格內容統制、主張可能性統制之間的內在差異，明晰最低限度統制密度在保護公民監督權利全過程中必須遵循的把控標準?！稇椃ā返?1 條規范了公民監督權實現的具體路徑與形態，對于這一集合型權利規范，基于公民監督國家權力具體路徑與適用情形的差異，最低限度統制標準也存在不同。公民基于這一規范批評、建議國家機關和國家工作人員，如果受到有關組織或個人壓制，應當遵循明顯性統制加以辨別予以最低限度保護的節點；而對于公民申訴、控告或檢舉國家機關和國家工作人員違法失職行為的最低限度統制判斷，則應當基于嚴格內容統制，遵循規范主義的根本要求。不僅如此，適應于當前國家監察體制改革的政策邏輯，在國家保護公民監督權過程中，應對被監督對象進行合理擴張解釋。具體擴張為對所有直接或間接行使公權力工作人員的監督，實現“授權與監督”模式下的法治監督全領域、全過程覆蓋。

（五）公民監督權國家保護義務論的法治價值

聚焦于公民監督權，這一憲法權利是公民受憲法和法律保障，監督國家機關和國家工作人員的公務活動，不受他人和社會組織非法干涉、侵犯和剝奪的基本權利。從本質上分析，這一需要公民主動行使的基本權利直接指向對象在于國家，而其保護主體也在于憲法意義上的國家，其對象客體與保護主體的同質性決定了這一基本權利國家保護義務論的特殊法治價值。

進一步而言，公民監督權國家保護義務論對于全過程人民民主實踐的法治價值主要在于以下方面：（1）公民監督權確定了公民對國家機關和國家工作人員全過程人民民主監督的正當化定位以及國家的尊重和最低限度積極保護義務。在憲法規定了公民、團體、機關及其各職能部門的權利、權力、義務與職責后，通過公民監督權利和國家監督權力的雙重配置方式實現不同主體在法治監督體系中的角色定位，這是建立穩定有序政治社會的基礎性保障。（2）公民監督權的存在有利于保障國家權力的行使范圍、方式和程序嚴格遵守憲法和法律的規定。而這要求國家機關必須對其權力行使全過程的政治后果向公民負責，及時調整權利、權力之間的制約、協調關系，促進全過程人民民主邏輯下法治監督合力的形成。（3）公民監督權明確了公民監督自由的外延邊界，這不僅明確了權利主體的全過程監督空間，更引申出權力主體對監督權利干預的必要條件。換言之，對于存在捏造或者歪曲事實進行誣告陷害的情形，國家有義務采取法定措施及時保障相關主體的基本權利，追究侵權主體的法律責任。所以，《憲法》第41 條公民監督權規范可以從“權力控制、權利保障”兩個維度推論出國家機關在這一基本權利上的完整保護義務內容，有利于保障全過程人民民主的有序性實現。

三、全過程人民民主邏輯下公民監督權國家保護法理深潛

托克維爾認為，對國家機關抱有相對懷疑的態度而且認為公民具有參與治理的能力是公民權利的重要來源。這一觀點反映了在西方國家中，公民與國家之間信任關系的客觀情況，由此生成公民權利基本范疇和保護路徑的邏輯起點。在我國政治體制下，代表最廣大人民根本利益的抽象國家與人民群眾之間雖然不具有類似于托克維爾所述的懷疑關系，但是預防與治理國家機關內部個別化、具體化的侵權問題仍然需要以公民監督權為保障，維護公民全過程參與國家治理的基本保障路徑。因此，厘清全過程人民民主邏輯下公民監督權國家保護義務論的基本法理需要以系統性思維對公民監督權保護“三極主體”之間的基本關系、博弈邏輯以及價值異化等內容進行“祛魅”與“祛蔽”。

（一）公民監督權國家保護義務中的基本關系

公民監督權國家保護義務模式作為基本權利國家保護義務論的具體化運用，不僅對傳統防御權理論形成了創新性突破，而且也以保護請求權為基點，與福利國家背景下的社會權理論形成有效銜接。不僅如此，這需要以基本權利國家保護義務模式中的“三極關系”為基礎，促進監督權利的全過程、全領域保護；以最低限度保護原則規避國家權力對私主體意思自治空間的不適當干涉，避免法律家長主義可能產生的權力異化。換言之，通過公民監督權國家保護義務的生成與展開，維護全過程人民民主邏輯下“控制權力—保障權利”的憲法邏輯。進一步而言，公民監督權國家保護義務的實質是通過國家治理措施的實施，保護權利請求人的公民監督權。所以，國家保護義務以一方當事人的公民監督權實際或可能受到損害為起點，通過影響侵權主體的行為能力，維護合法權益不受侵犯。具體而言，通過人大、行政、檢察和監察等國家機關的全過程治理，調整相關主體之間的法律監督關系，強化全過程人民民主監督的現實保障。就此而言，公民監督權的國家保護需要處理好以下三個方面的基本關系：

第一方面基本關系，國家和公民監督權保護請求主體的關系。權利人提出公民監督權國家保護的請求，會直接引發公民監督權國家保護義務與自我決定之間的內在差異。

這其中的具體問題包括：（1）國家保護義務是否可以在位階上直接高于自我決定；（2）怎樣判斷自我決定是否合憲。就前一問題而言，需要厘清公民監督權所具有的二重屬性，堅持最低限度主動保護，確保國家在憲法框架內尊重公民在法律監督領域的自主空間。而就后一問題而言，需要基于具體案例中的微觀細節，開展具象化研究。

第二方面基本關系，國家和第三方侵權主體的關系。在觸發公民監督權國家保護義務之后，國家基于治理侵權主體的違法行為，保障合法權益不受侵犯。對此而言，需要解決好以下問題：（1）積極保護措施的行為標準；（2）國家機關保護義務的位階關系；（3）國家保護權能和第三方主體抵抗權的邏輯聯系。

具體而言：一是國家權力機關承擔了前提性的保護義務，也就是監督權利保障立法問題。國家保護義務在厘清監督權利基本外延、禁止監督權利保護不足等方面要求立法權能主體制定、解釋、修改相關規范性法律文件，確保對公民監督權的立法保障。二是行政機關主要通過對壓制公民監督行為的規制，避免侵權行為以及反向侵權行為。同時，監察機關則處理在此過程中存在的公職人員貪腐瀆職問題。三是基于檢察權和審判權的運行邏輯，檢察和審判機關的監督權利保護義務在實質上屬于兜底性刑事保障。

當然，公民監督權的國家保護義務應控制在禁止保護不足與禁止過度保護的區間之內。基于基本權利保護理論中的“最適當比例性”原則，確保治理措施與制度目標之間的協調統一，避免治理措施的反向侵權，進而實現“帕累托最優”。在此問題上，參考禁止過度治理即行政法比例原則的基本邏輯，妥善處理權力手段強度與第三方主體言論自由、表達自由等憲法權利的關系。統籌協調好各方主體之間的權益關系，堅持權利主體地位平等，尊重第三方主體的抵抗權。此外，公民監督主體與被監督主體在監督過程中發生的權利沖突，要求在不同保護路徑下堅持尊重權利與保障權利的統一。

第三方面基本關系，公權力和私權利在妥善對待公民監督權問題上的關系。在此關系中，實質焦點在國家保護義務對于監督權利私法空間的影響問題上，特別是對私法文書中公民監督國家機關和國家工作人員權利隱性約束條款的認定問題。

在此過程中，憲法規范間接適用模式對于基本權利規范調整私法關系的問題而言，形成了重要的破解路徑。借鑒這一思路，深入論證公民監督權憲法關聯性規范的輻射效力，將憲法規范間接適用模式運用于這一基本權利的全過程兜底性保障。

（二）公民監督權國家保護實踐中的權能博弈

在展開公民監督權基本關系的基礎上，厘清公民監督權在全過程人民民主邏輯下的深層博弈關系，是在非正式規則體系下增強公民監督權的實質監督力，保障公民全過程監督國家權力合法運行的關鍵所在。對此而言，研究公民監督權國家保護義務模式中“侵權—請求—保護”三方主體之間的博弈邏輯是分析公民監督制度影響因素的重要問題。在這一監督關系模型中，利益主體在博弈中掌控權力的大小，決定其在制度變遷中的地位，而制度變遷也會向有利于權力優勢主體所追求的方向變革；權利監督制度也會隨著權能博弈中各方利益主體擁有權力資源相對比例的消長變化而不斷演進。

具體而言，在地方GDP等行政發包制政績考核指標要素影響下，《憲法》第41 條指向的被監督主體基于考核激勵導向機制的作用，對公民監督權國家保障制度的建設缺乏有效的內在動能。進一步而言，法治監督主體的監督導向合憲性優化以及法治監督動能的提升是改變法治監督博弈現狀的關鍵所在。雖然近年來對于信息公開、信訪舉報等方面的制度建設不斷加強，也逐漸形成了保障全過程人民民主監督所必需的信息公開、信訪舉報和國家賠償制度，但是上述制度對于公民監督權的實質保障效能還有待進一步提升。在實踐中，GDP等考核指標對于相關層級國家機關的實質影響，在客觀上形成了某種意義上的“非正式規則體系”。在這一體系影響下，公民監督行為所直接指向的具體國家機關可能選擇通過合謀等博弈手段形成共同體，延伸其利益鏈條，向橫縱方向影響監督權能機關的實質監督效能。不僅如此，對于相關國家機關直接管轄之下的公民監督主體，運用“非正式規則”手段通過利益影響方式造成監督主體壓力加大，產生類似于“秋菊打官司”式的監督困局。甚至也可能進行某種利益分配，在根本上削弱公民主動監督的心理動力，影響全過程人民民主理念的有效貫徹。

不僅如此，在特別權力關系中，基于上下級之間“管制—服從”模式的作用影響，擁有“威懾能力”的領導者可以根據其職務特征自由動用其權力，甚至以隱性方式異化出強大權力的“利維坦”式管制模式，壓制全過程人民民主監督的實現。而且，在特別權力關系中對于領導者進行監督的直接困難也在于缺乏實效性較強的現實監督路徑，對于領導權力的監督鏈相對較短。換言之，在行政法治監督立法關于監督受理事項的具體規范中，對于特別權力關系內部法律糾紛的解決采取相對回避的態度。與此同時，處于特別權力關系中的公民基于強大的現實服從義務產生慣性心理壓力，無法形成自主監督領導干部依法用權的法治環境。相對而言，權力主體基于制度規則與傳統慣例，往往直接或間接掌控人事任免、待遇晉級甚至權力相對人及其親屬重大發展利益的干預權，造成對公民弱勢群體的權力威懾。因此，“權力監督鏈條的短缺性與領導干部權力的強大性”造成下級主體在缺乏有效防御措施的情況下監督動能不足，這在特別權力關系的博弈中最為顯著。

（三）多重身份邏輯下公民監督權的價值異化

在全過程人民民主邏輯下形成實質法治監督合力，需要明晰包括公民在內各類法治監督主體與被監督主體之間，以及法治監督體系內部主體在全過程監督中可能發生的價值異化。以行政機關為核心的被監督主體為了完成自身工作指標和政績目標，往往可能通過權力博弈來化解公民基于《憲法》第41條所采取各類的監督行為。在此邏輯下，個別權力主體為了削弱公民法治監督對權力的約束，一方面試圖直接影響法治監督權能機關，通過人財物等外在因素削弱法治監督的實質監督力和監督積極性，造成公民監督權無法得到國家機關的有效保護；另一方面被監督主體在與公民監督力量博弈的過程中，行政體系內監督組織與體系外監督主體通過權益共享或權力尋租等路徑，造成公民、法治監督組織及其公職人員在多重身份邏輯下監督身份與被監督身份混同。進一步而言，身份混同會使監督主體應當承載的法治價值在利益沖突中可能異化為私益價值。

此外，在對上述問題研究的基礎上，應當進一步在抽象意義上分析法治監督職能機關如何在實現基本權利國家保護義務的前提下，處理好與公民及其他社會監督主體之間的關系，打破科層體制影響下監督模式的局限。以人民監督為基礎，促進全過程人民民主邏輯下法治監督合力的實質形成與能效增益。

四、全過程人民民主邏輯下公民監督權國家保護路徑思考

全過程人民民主邏輯下公民監督權保護模式的發展與完善需要以憲法規范為基礎，超越基本權利的防御權能，尋求監督權利在全時空狀態下的全方位保護。換言之，以基本權利國家保護義務的展開為樞紐，妥善銜接憲法權利防御公權力侵犯和請求國家權力保護功能。當前時期，國家對包括NPO、NGO 在內的各類社會組織的支持還有所不足，造成法治監督體系在社會動員、組織建設及監督管理等方面存在缺陷，不利于全過程人民民主邏輯下公民監督權的組織化保障。對于公民監督權國家保護模式的完善路徑，可以從以下方面進行分析與論證：

（一）公民監督權中二級子權利的類型化分析

公民監督權利規范是由多項子權利規定構成的集成性權利規范，這一規范中的不同子權利構成了在全過程不同階段行使公民監督權的具體方式。因此，對于這一權利規范所包含不同子權利進行類型化分析，有利于保障全過程人民民主邏輯下監督權利實現的完整性。

1.批評、建議權

公民對國家機關和國家工作人員的批評、建議權是實現公民監督權的常態方式，也是公民實現國家治理全過程民主參與的重要方式。這一回應落實了《憲法》第27 條國家受人民監督的要求，反映了國家與人民之間的憲法關系。這一權利在全過程人民民主邏輯下，對于國家保護義務的要求在于對憲法基本權利規范進行體系性詮釋。具體而言，公民對于國家機關和國家工作人員的批評、建議權首先是一種言論表達自由。在這一問題上，批評、建議權是表達自由、言論自由在監督國家公權力這一特定領域的具體表現。所以，公民對于國家機關和國家工作人員的批評、建議權最低限度保護應當形成體系性權利保護思維。對于公民采取的一些可能無法完全符合公民監督權利要件的行為，應當主動尋求言論自由、表達自由乃至其他自由權利的辯護，避免不當追責。而這也是基本權利保護國家義務論在這一子權利上對于一切國家機關的最低限度保障要求。

2.申訴、控告和檢舉權

申訴、控告和檢舉權利是公民應對國家機關和國家工作人員違法行為的重要權利，是實現全過程人民民主監督的兜底性保障權利。對于《憲法》第41條的這一子權利規范，直接明確了有關國家機關必須查清事實，負責處理的基本權利國家保護義務規定。這一規范性保護義務明確要求了國家機關的受理、處理義務。基于這一保護義務，在公民未向正確的國家機關提出申訴、控告或檢舉的情況下，原受理機關具有向法定管轄機關移送或向當事人充分告知申訴、控告或檢舉應然管轄機關的最低限度保護義務。

綜上，公民監督權子權利國家保護義務的存在形式主要有兩種，一種是規范性明確，即《憲法》第41 條對于國家機關必須查清事實，負責處理公民的申訴、檢舉和控告的規范。另一種則是法理性推導，即《憲法》第41條批評、建議權規范中未明確國家保護義務的情況下，應當基于基本權利國家最低限度保護原則推導國家機關在權利保護全過程中對于此類權利的保護義務。

（二）公民監督權國家保護義務的實現路徑完善

公民監督權是《憲法》第41條規定的一項獨特基本權利，也是一項具有綜合性的政治權利。所以，合理建構這一權利的國家保護體系是實現其憲政價值的必要條件。對于全過程人民民主而言，堅持“憲法—法律—制度”公民監督權國家保護義務實現的完整路徑是確保這一權利得到全過程、全領域有效保障的重要基礎。因此，在全過程人民民主前提下，可以從權利保障的全過程剖析公民監督權國家保護義務的完善路徑：

1.形成法治監督規范憲法體系性解釋

法的立、改、廢、釋均以憲法為根本法依據。公民監督權作為《憲法》第41條基本權利衍生的法學概念，其在立法實踐中的具體落實以及與全過程人民民主理念的有效銜接，需要以憲法內涵的完善詮釋為根本前提。在解釋路徑的具體選擇上，體系性解釋是實現上述目的的重要路徑，具體而言就是強化對公民監督權憲法關聯性規范的結構性闡釋。換言之，以《憲法》第27條和第41條規范中反對官僚主義、接受人民監督和保護監督權利國家義務規定為邏輯起點，立足于控制權力、保障權利的憲法價值立場，完整闡釋公民監督權應然的憲法內涵，妥善回應全過程人民民主對監督權利的保障要求。而解釋憲法相關規范過程中的關鍵在于運用基本權利國家保護義務論，分析監督規范中的監督路徑指向、監督實現方式以及保護義務具體內容。進一步而言，對《憲法》第41條國家工作人員的外延適當擴大解釋至間接行使國家權力的相關主體也在這一憲法規范所涵攝的應然范疇之內。同時，公民法治監督機制的建立必須與經濟、社會和文化建設緊密協調。結合憲法關于國家治理方略的相應規范，深入詮釋公民監督權在全過程人民民主邏輯下，對形成“三治融合”監督模式和強化法治監督制度性供給的重大意義。

2.制定公民監督權利保障基本法

按照基本權利國家保護義務論，對于國家保護義務的具體落實需要按照不同權力主體的憲法定位，具體落實保護義務的實際內容。因此，基于憲法規范和全過程人民民主對于監督權利的保障需求，公民監督權國家立法保障義務的具體分配從以下層面加以展開：

對于履行立法職責的國家權力機關而言，通過立法落實《憲法》第27 條和第41 條規定國家受人民監督以及公民監督國家的規定是其基于禁止保護不足原則所要求的必要工作。在現行立法體系中，對于公民監督權行使的基本原則、路徑選擇、保障機制、法律責任等方面的規范離散分布于不同層級的規范性文件中。其中存在不同程度的價值沖突與邏輯差異，缺失統合保障公民監督權利的專門性基本法。對于實現公民監督權國家保護義務而言，相關立法雖然基于憲法規范明晰了公民享有對國家機關的監督權利，但是多數屬于復制性規定，未對公民實現有效監督的具體制度進行規范。特別是對于公民批評、建議權的保障仍然處于原則性規定狀態，沒有細化批評、建議權利的保障機制，造成這一權利容易被行政機關不適當限制。同時，對于處于特別權力關系中具有特定身份的被管理主體作為公民應當享有的申訴權、控告權和檢舉權也缺乏完善的全過程保障制度。因此，基于最低限度保護原則的要求，國家權力機關依據法定程序為《憲法》第41條公民監督權的行使提供合法化保障、排除制度性阻礙是其應當履行的保護義務。

具體而言，基于對法治監督立法體系的梳理分析，《監察法》作為權力監督基礎性法律對于監察工作起到了重要的規范作用。但是，這一立法無法覆蓋全過程民主邏輯下的公民監督保障問題。換言之，對于法治監督體系中的權利型監督缺乏規定，公民監督權也尚無專門性立法的保障。而結合社會領域法治監督氛圍不足的困境，制定這一立法的現實意義則更為明顯。因此，為保障權利型監督有效實現而制定的這一法律文本名稱可以基于現行立法體系命名為《公民監督法》或其他合理名稱。這一法律的基本架構可以形成以總則、公民法律監督路徑及監督機關職責、監督范圍和管轄、監督程序、法律責任以及國際合作等章節為組成部分的法律文本。此外，作為落實憲法中公民監督權的法律，不僅應當具體化憲法中涉及法治監督的原則性規定，還應當與實現涉及權力監督的其他實體或程序法形成合理銜接。

3.明晰具體國家機關最低限度保護義務

對于國家行政機關而言，基于《憲法》第89 條賦予國家行政機關的職權內容，公民監督權國家保護義務在全過程人民民主監督前提下的實現需要從以下方面加以展開：一方面，對于公民監督權各項子權利而言，行政機關最低限度保護所應當遵循的準則在于排除對公民依據憲法批評、建議行政機關及其工作人員的限制行為，形成整體性權利保護思維，以權利集合性保護代替權利單一性保護。為了避免行政機關對于基本權利保護不足問題的出現，基本權利國家保護義務論要求行政機關在判定公民自主維權行為性質時，應當堅持“合法性推定”原則。如果公民對國家機關和國家工作人員的批評、建議以及申訴、控告或檢舉行為超越合理程度，相關機關應當主動在基本權利體系內尋求其他權利為公民行為提供合法性辯護，進而實現公民監督權的國家保護。另一方面，行政系統內部規范性文件備案審查等法治促進部門應當履行對抽象行政行為可能阻礙公民行使監督權利的預防監管職責。在此過程中，履行上述最低限度保護職責的“國家”與侵犯公民監督權的國家機關和國家工作人員之間是基本權利保護關系“三極主體”中保護主體與侵權主體的關系。

而對于人民檢察院而言，也應當根據《憲法》賦予的法律監督定位，積極實現對于公民監督權的國家保護義務。按照《人民檢察院組織法》的規定，檢察院監督法律實施的路徑主要是追究各類違法主體的刑事責任以及依照法定程序提起公益訴訟。在此意義上，人民檢察院的監督法律實施層次是兜底性法律監督。對于公民監督權保障而言，人民檢察院是公民監督權組織化保障體系中的機關主體。換言之，對于公民監督國家機關和國家工作人員受到打壓的問題，人民檢察院應當分情形選擇合理路徑履行其對公民監督權的保護義務。在公民監督國家機關和國家工作人員遭到利益沖突、權力尋租等因素壓制向人民檢察院尋求法律救濟時，具體啟動要求不應當過于嚴格。如果相關主體尋求法律監督救濟的細節與人民檢察院工作規則存在細微差異，則應當通過合理擴大解釋工作規則等路徑保障公民的法律監督權。而對于人民檢察院的公益訴訟職能，人民檢察院基于自身偵查、群眾舉報以及人民監督員提供線索等途徑發現存在連鎖性、復雜性侵權共同體時，應當積極按照公益訴訟相關規定依法提起或支持公益訴訟，實現公民監督權的兜底性保障。

除此之外，對于監察委員會而言，采取積極措施實現公民監督權的最低限度保護義務需要落實以下工作：一方面，監察委員會應當通過制定監察法規等路徑細化監察國家工作人員的具體內容，在實質意義上將消除監察領域公民監督權阻礙因素，納入監察委員會的重要工作內容。另一方面，對于國家工作人員通過非國家工作人員第三方利益關聯主體壓制公民監督權利的，應當及時依據法定程序向相應國家機關通告所掌握的信息和證據，實現公民監督權的全要素保護。

4.促進監督權利規范間接司法適用

審判機關作為基本權利全過程保護路徑中的最后防線，對于《憲法》第41 條公民監督權國家保護義務終極保障模式的形成具有關鍵意義。借鑒德國憲法學基本權利保護理論中的基本權利間接適用論，公民監督權在司法活動中的適用模式應當堅持“憲法權利+法律規則”間接適用模式，充分發揮憲法規范的“照射效力”。進一步而言，司法機關可能基于行政訴訟、公益訴訟等訴訟活動受理侵犯公民監督權的相關案件糾紛。在此情況下，應當基于《憲法》第41 條關于這一基本權利的規范描述，合理解釋《行政訴訟法》第12條關于受理范圍的規定。對于各類侵犯公民監督權而行政機關不作為或作為不合法的情況，結合具體事實納入本條文第六項和第十二項的受理情形中，保障司法對于監督權利規范的間接適用。在此基礎上，基于客觀事實以及憲法和法律法規中的具體規定進行最終裁決，確保司法機關基本權利保護義務在全過程人民民主邏輯下的有效實現。因此，基本權利國家義務論對于公民監督權司法保護的核心價值是在不改變憲法權利規范指向客體國家性的前提下，促進監督權利規范的間接司法適用，為這一權利的有效實現提供最低限度司法保障。

5.建構耦合聯動型權利監督模式

基于《憲法》第41 條監督權利規范，公民依法采取的各類監督行為是法治監督體系中的權利型監督。對此而言，以全過程人民民主理念為指引，建構并發展耦合型法治監督模式是實現權利型監督制度迭代與能效增益的根本突破路徑。當然，基于實踐背景與制度邏輯，這一模式的塑造不僅需要突破行政發包制影響下權力異化造成的各種弊端，也需要強化制度供給，促進國家權力與公民權利之間的良性互動，實現權利監督不足問題解決路徑的策略性轉變。

具體而言，建構耦合聯動型權利監督模式需要從以下方面加以突破：首先，以主體性思維促進權利型法治監督與其他法治監督路徑之間的功能耦合。在國家權力運行全過程的各個環節，不同的法治監督路徑對應于不同的客觀監督事實。而國家應當培育公民在維護自身監督權利全過程中的功能性維權觀念，以靈活的法治監督思維促進權利監督與其他監督路徑之間的功能耦合，形成監督合力。其次，以全局性策略堅持人民在法治監督體系內的中心地位，避免不同監督主體之間的資源內耗，實現監督主體性耦合。對于全過程人民民主監督而言，在技術性強、涉及關系復雜的特定領域，應當提升組織監督的實質效能，合理優化現代公共法律服務組織的監督支持功能。在此過程中，將《憲法》明確的監督權利主體（公民）與監督權力主體（國家機關）乃至正在發展具有法治監督關聯性功能的NPO、NGO組織統一納入“法益協調、互動和諧”的共同體系之內，打造法治監督綜合體。同時，在促進權利監督組織化的過程中，也要避免組織監督代替公民監督，造成公民監督權利的虛化。最后，進一步協調權力運行全過程國家監督、公民監督與監督權利國家保護義務之間的關系，以不同監督路徑間的“有效聯動、合理銜接”提升法治監督制度對全過程人民民主實現的保障水平。對于這一方向而言，應當特別發揮好包括人大代表、人民監督員在內具有特定監督權能法定個人的法治監督效果，運用其與人民群眾日常生產生活聯系更為密切的直接性優勢，積極回應人民群眾的法治監督訴求。同時，運用這一優勢更好深入帶動民眾積極有序監督國家權力的合法運行，以全過程人民民主促進法治監督合力的提升。在此基礎上，優化各類法治監督組織考評機制，強化對法治監督公職人員履行監督職責實際效果的全過程公開測評，推動監督組織激勵導向機制的正向發展。

五、結語與啟示

公民監督權對全過程人民民主的關鍵價值在于權利監督模式對法治監督合力的強化作用，確保法治監督的全過程、全領域實現。對于全過程人民民主邏輯下公民監督權的有效保障，亟須提升基于《憲法》建構的公民監督權保障制度的治理效能。在此過程中，公民監督權的有效保障需要首先厘清其基本學理內涵以及規范依據，特別是根本法依據。立足憲法明確公民監督權的指導思想、本質特征、總體目標和根本價值、基本原則與推進方式，尋求貫穿法治體系各個組成部分的全過程保障模式。具體而言，這需要從公民監督權運行基礎和監督權利國家保護義務兩方面加以展開，分析公民監督權在不同語境下以及不同社會身份情況下的全過程保障路徑，為公民監督權國家保護模式的形成提供理論支撐。進一步而言，這需要構建具有權利、權力、制度和道德四維要素支持的權利監督立法體系，打造法治監督的內外聯動架構，鍛造良好的社會支持系統，為監督權利的制度化完善奠定堅實基礎。

當然，對于公民監督權國家保護模式完善路徑的探索，一方面要突破法學學科內部的分支壁壘；另一方面，也要進一步超越法學、社會學以及政治學等學科之間的鴻溝，塑造跨學科研究新范式，形成中國的法治監督實踐學派。同時，要重視這一領域的法教義學研究，完善規則體系，參考法學研究的最新觀點，培育全過程人民民主邏輯下具有體系性和開放性的中國特色法治監督理論體系。