飛地經濟協議的法律屬性及其規范

□蘇海雨

（南京審計大學 法學院，江蘇 南京 211815）

一、引言

近幾年來，地方政府間合作已經成為區域協同發展的新興方式，比如長三角一體化發展、粵港澳大灣區等。區域協同發展有利于整合區域內資源配置，優化產業結構，提升整體經濟效益。區域協同發展離不開地方政府自主性與積極性的發揮。2015年《立法法》的修改，國家擴充了地方的立法權力，為在中央統一領導下的地方發展提供了更為廣闊的自主空間，這也為區域府際之間的合作治理提供了立法可能。跨越傳統行政區劃的區域經濟發展已經成為一種趨勢。當然，飛地經濟也不是今天才出現的，早期的飛地行政區一般是基于政治、軍事或者民族的原因所形成的。改革開放前，上海市政府就在江蘇省南通市所在轄區設立相應的飛地農場等園區，為土地緊俏之下的上海提供源源不斷的蔬菜產品，此類飛地在我國并不是少數。

改革開放后經濟快速增長，我國面臨地區發展的嚴重不平衡的問題，與過去行政化飛地不同的是經濟化飛地的出現，這種經濟化飛地不需要調整行政區劃，只是合作雙方自愿簽訂一個飛地經濟協議即可形成。經濟化飛地是不同地區跨區域產業合作的新方式。通常是發達地區與相對欠發達地區打破行政區劃限制，通過讓渡一定的經濟事務管轄權，以實現區域利益最大化的跨區域治理模式。目前，我國江蘇、上海、廣東、安徽等省（直轄市）已經開展多年飛地經濟試驗，也取得了矚目的經濟效果，積累了一定的成功經驗。雖然飛地經濟模式已經如火如荼地展開，但是學界對飛地經濟的研究還未形成體系化、制度化，研究局限在飛地經濟發展對促進區域經濟發展意義等必要性論證，從法學角度研究飛地經濟協議的相關內容還比較少，甚至存在空白。這對于飛地經濟的進一步完善發展是非常不利的。沒有法治保障的改革舉措是不能長久的，也將面臨體制性的內在障礙，因此非常有必要對飛地經濟協議及其法律規范開展研究。

學界多從區域經濟協作發展等視角展開研究，同時也會涉及政府層面合作，這均離不開行政法的原理與規范。正如有學者指出了飛出地和飛入地政府之間的利益分享和成本分享機制，這涉及政府間的經濟事務管轄權；也有學者認為飛出地和飛入地之間全權管理轉移是未來趨勢，這樣可以減少多頭管理造成的效率低下問題。總的來說，當前法學方面的相關研究文獻并不多。具體來說如下：一是從飛地經濟協議的概念角度研究，這主要涉及行政協議、行政合同、區域政府合作協議等概念辨析。比較早使用行政協議概念的是葉必豐教授，他認為行政協議是“區域政府為克服行政區劃障礙而進行合作的法律機制”。也有學者認為這種對等性的行政合同可以視為行政協議，所以飛地經濟協議也是行政契約的一種。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，行政協議是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。可見，行政協議不是政府間協議，而是行政主體與行政相對人之間達成的協議。飛地經濟協議概念屬性關系著協議的簽署、執行與救濟等規范，需要予以辨析。二是從飛地經濟協議主體角度研究，這主要涉及飛入地的治理主體。有學者認為可以分為聯合理事會模式、共建管委會模式、派駐辦事處模式等。也有學者指出跨越行政區劃的治理模式會涉及地方性法規與政府規章適用的法律問題。有學者認為應當加強地方立法為飛地經濟發展提供法制保障。也有學者認為飛地經濟管理機構應當具備行政主體資格，應當是由法律法規授權的派出機構、派出機關或者地方政府，以使之具有法律地位。三是從飛地經濟的職權配置與管轄角度研究。有學者認為飛入地的管轄實際上是一個組織法問題，應當構建管轄協調平臺。有學者強調飛入地與飛出地政府之間的協商是合作的重要方式。也有學者從過程角度分析飛地經濟協議，認為飛地經濟協議的訂立可以采取行政首長聯席會議制度。綜上所述，我們可以發現當前研究并未對飛地經濟協議本身進行深入研究，也僅是通過飛地經濟模式、管理機構以及職權配置側面對飛地經濟協議有所論述。飛地經濟協議的法律屬性以及如何實現法律規制的對策研究仍存在空白。在此背景之下，對飛地經濟協議的法律界定與規制進行研究，是對飛地經濟模式的法律保障與規范，具有重要的現實意義。

二、飛地經濟模式的興起與發展

飛地經濟的產生源于地方發展的現實需求。進入21世紀之后，我國部分發達地區開始出現了產能過剩、土地資源和勞動力不足的問題。為了解決這些問題，部分相對發達地區開始對轄區內的產業進行轉移升級，主要是通過在轄區外設立工業園的方式來完成工業產業轉移任務。飛地經濟發展模式使飛入地政府從承接產業轉移等單一任務逐漸轉為促進區域經濟協同發展。除了完成工業產業轉移任務外，飛地經濟發展模式通常還具有精準扶貧、建設開放市場、促進要素有序流動、提高公共服務質量等外部功能。例如，2011年廣東省汕尾市與深圳市正式簽訂一系列的產業轉移協議，成立了深汕特別合作區，一方面通過深汕特別合作區滿足深圳產業升級需求，另一方面也通過產業轉移為汕尾經濟發展提供新動力。隨著深汕合作區發展進程的加快，廣東省于2017年正式提出“10+1”模式，把合作區納入深圳市的管轄之中，由深圳市政府全面領導合作區發展，管理經濟社會事務。

與此同時，國家也出臺了政策和規范性文件進行規范指導，甚至組織不同地區開展較高層次的飛地經濟合作，授予其一定范圍內的自主權，對相關園區的發展提供精準支持。概括而言，中央一方面出臺支持飛地經濟發展的指導意見，明確飛地經濟的各項要求和原則；另一方面，根據不同合作區的發展需求，批準合作區實行與其發展需求相適應的政策，并在一定程度上擴大合作區所在地地方政府的自主權。例如，1994年《國務院關于開發建設蘇州工業園區有關問題的批復》中批準蘇州工業園區委員會可以不用設置與其上級機關對口內部機構，并可以在不與法律法規沖突的情況下吸收新加坡行政管理與經濟發展方面的先進經驗和制度。隨著地方各級政府基于飛地經濟發展模式的合作不斷深入，飛地經濟在不同領域上的規模和影響日益擴大。因此，國家政策對飛地經濟發展的支撐作用不斷增強。

飛地經濟模式通常是飛出地將資金和項目轉移到飛入地，雙方達成飛地經濟合作協議，對規劃、建設、管理和稅收等事權進行分配，飛出地政府對飛入地享有一定的經濟事務管轄權，從而實現各方的互利共贏。因此，涉及雙方事權分配的飛地經濟協議是雙方合作的核心所在。飛地經濟協議一般從投入、管理、收益等方面展開。從投入資金上來說，既有飛出地投資或者飛入地投資，抑或雙方共同投資，當然也會吸納一部分社會資本來投資建設。從管轄上來說，第一種是飛入地進行屬地化管轄方式，比如東莞長安（陽春）產業轉移工業園是飛入地主導管理；第二種是飛出地主導管理，比如佛山（清遠）產業轉移園、深圳（潮州）產業轉移工業園；第三種是兩地共同管理方式，雙方建立管理委員會，分別派駐人員進行管理，這種模式是比較常見的飛地模式，比如蘇州（宿遷）工業園區、無錫—新沂工業園等。最后是收益分配方面，主要是稅收的比例分配，還有GDP指標考核分配等。

飛地經濟模式是依賴飛地經濟協議的簽署與執行運行的，尤其是對合作區的規劃建設、運營管理、利益分配等事項需要雙方協商一致。實踐中，通過雙方協商形成的飛地經濟協議能夠做到權責分工明確，這保障了飛地經濟合作的可行性與合理性。2017年6月，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部等八部門聯合印發了《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，明確指出政府可以通過簽訂協議來明確分工、權責和具體的利益分配等重要事項。但是，該規范性文件不能為地方政府讓渡部分經濟事務管轄權提供直接的法律依據。因此，很多飛地經濟模式仍然需要通過區域協作立法和跨區域協調組織來為行政管轄權提供合法性依據。然而，“行政機關創設聯合機關行使管轄權”缺乏明確的法律支撐。倘若飛地經濟合作區的主管單位是兩地政府通過成立聯合機關來行使管理權，那么該聯合機關可能成為一個沒有實質性的管理權、決策權的臨時議事協調機構。飛地經濟協議可能違反法律保留原則，所以，當前飛入地政府為了獲得合法性依據往往會通過飛入地與飛出地的共同上級政府進行經濟事務管轄權的授予與讓渡，最大程度上避免出現“通過協議方式來創造出具有管轄權的行政機關”的局面。總之，飛地經濟協議在區域府際合作治理方面的作用逐漸增強，已經形成了以飛地經濟協議為主、區域協作立法授權和跨區域協調組織為輔的區域合作治理機制。

三、飛地經濟協議的屬性厘定及其難題

從飛地經濟的發展歷程來看，飛地經濟能否有序地實施與展開，其中的關鍵就是飛地經濟協議。因此，飛地經濟協議的屬性界定是首要任務。但實際上飛地經濟協議在當前的法律框架下還尚未明確，僅能通過其他相關法律延伸闡釋。

（一）飛地經濟協議的概念界定

長期以來，我國對于行政協議、行政合同和行政契約三個名詞不加以區分，而是將三者混合并用。盡管學界對于行政協議、行政合同和行政契約三種概念的理解有所不同，但是這些理解都沒有造成實質上的障礙，其在特定語境下的內涵是清晰可見的。本文利用中國裁判文書網的檢索功能對行政協議、行政合同與行政契約分別進行檢索，發現即使因同一事由發生訴訟的案件，也通常不會對上述詞語區分使用，如此也沒有造成實質上的使用障礙。葉必豐教授在經濟一體化的語境下提出行政協議的概念，這類行政協議與2019年最高人民法院頒布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》中的行政協議有所不同，其更多地指向政府間基于實現平等合作而達成的協議，而不是政府與公民、法人或者其他組織協商訂立的協議。自此之后，行政協議、行政合同和行政契約都被視為政府與公民、法人或者其他組織達成的協議，此類協議具有雙階屬性，既具有行政屬性，也具有民事屬性。所以行政協議也就無法涵蓋飛地經濟協議了，因為飛地經濟協議主要是政府間的協議。正如有學者認為區域政府合作協議是指，“不同區域的行政主體之間為了實現共同的行政目的或者各方面區域發展的需要，并且基于各自利益的考慮相互之間進行合作而達成的協議”。實際上，區域政府合作協議也并沒有明確的法律界定。學界對協議的認識尚未形成一致的觀念，多處于概念混淆與闡釋爭論。從實踐來看，飛地經濟協議是指不具有隸屬關系的地方人民政府之間達成對特定區域內公共事務管理事權處分與收益分配的政府間合作協議。

（二）飛地經濟協議的基本特征

在對飛地經濟協議的概念界定之后，明確飛地經濟協議的基本特征有助于有針對性地建構飛地經濟協議的法律規范。飛地經濟協議主要具有公法屬性、不具有權力隸屬關系以及行政性等特征，具體內容分析如下：

其一，飛地經濟協議是公法協議。當前，飛地經濟協議一般是以項目合作協議、園區合作協議等方式簽訂。飛地經濟協議是行政法所調整的協議，是行政主體之間內部的行政行為。飛地經濟協議是為了滿足飛入地的行政管理需要，通過對部分經濟管轄權的處分與讓渡，解決特定區域發展中出現的行政權與管轄權不合一的問題。行政管理權與人事任免權等具有強烈行政性質的協議內容，往往涉及行政組織與職權的設置。所以，有些飛地經濟協議往往需要上級政府甚至中央的授權以獲得效力認可。

其二，飛地經濟協議締結主體通常不具有權力隸屬關系。縱向性的權力從屬關系一般不需要通過締結協議的形式來對行政管轄權進行互動和調整，而只需通過內部行政命令來滿足行政管轄權的調整需求。而橫向性的地方政府之間由于缺少權力從屬關系，雙方圍繞行政管轄權的互動有賴于雙方自主意志的合意，合意的形成依賴于雙方平等的協商和對話。因此，飛地經濟協議不是行政命令。從根本上來說，飛地經濟協議賴以存續的基點是雙方權利和義務分配的合意。需要說明的是，這種平等地位并不代表兩個行政主體的地位是平級的，比如鹽滬飛地經濟合作就是上海市政府與鹽城市政府之間訂立的協議。

其三，飛地經濟協議的行政性。飛地經濟協議以實現特定行政管理或者行政目的為任務，通過行政管轄權的讓渡與處分，消除行政區劃帶來的合作壁壘。飛地經濟協議涉及交通、科技、教育、環境保護、就業與社會保障等公共事務職權的劃分。所以，飛地經濟協議是為了服務地方經濟發展而訂立的一種以讓渡部分行政管轄權為主要內容的政府間協議。正如有學者認為，“地方政府在地方治理過程中行使的社會管理與公共服務職權涵括了跨域治理內容”。從合作程度上看，基于飛地經濟協議形成的行政性合作比其他類型的民事性合作更為深入緊密，取得的合作效果也更加明顯。

（三）飛地經濟協議的法律難題

飛地經濟的運行一般通過飛入地政府讓出其一部分的行政管轄權來換取飛出地政府對該區域的投資開發，并約定利益分配機制。行政管轄權的讓渡是建立和運行飛地經濟合作區的基礎。有學者認為，《憲法》《地方組織法》間接授予了地方政府締結權。在各行政區域內，地方政府在經濟社會和民生保障等領域擁有較大范圍的管理職權。《憲法》《地方組織法》未對地方政府的管理職權作出明確的限制。地方政府只要沒有違反中央政府的命令，就可以在不損害公民合法權益和社會公共利益基礎上通過訂立協議來達成社會經濟事務的合作。此外，我國《行政區域邊界爭議處理條例》規定，因行政區域界線不明確而發生的邊界爭議，可以協商達成邊界協議，由雙方人民政府的代表在邊界協議和所附邊界線地形圖上簽字。該行政法規授權地方人民政府以邊界協議的形式來處理行政區域邊界糾紛。可以看出，不相隸屬的行政機關之間存在一定的行政合作空間。因此，飛地經濟協議存在獲得合法性和正當性的可能性。

然而，在本區域之外開展跨行政區域合作治理，通過協議讓渡部分行政管轄權是否違背合法行政原則，還需進一步商榷。《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都沒有對其作出具體規定，尤其是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條第2款規定縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權，即執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作。也就是說，地方各級人民政府在本行政區域內行使行政職權，法律并未明確授權地方各級人民政府可以跨行政區域履行行政職責。對此，有學者認為，“就飛地管轄權進行區際協商實際上是地方自主權行使的具體體現，擁有憲法基礎”。《憲法》第3條規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這一條款可以回應地方之間的跨區域合作問題。也有學者認為，飛地經濟是地方自行擴大自主空間的嘗試，飛地經濟協議是遵循我國《憲法》第3條第4款“充分發揮地方主動性原則”的具體體現。《憲法》一方面授權地方各級人民政府行政管理的職權，另一方面又調動地方職權劃分的主動性、積極性。在這種授權之下地方政府具有一定的自主性，可以與其他地方政府進行行政職權合作，以實現社會公共利益最大化。

實踐中，部分地方政府基于《立法法》中有關授予地方事務的立法權規定，通過制定地方政府規章來確認飛地經濟的合法性。例如，廣東省政府通過《廣東順德清遠（英德）經濟合作區管理服務規定》確認順德清遠（英德）經濟合作區的法律地位。《湖南省行政程序規定》《江蘇省行政程序規定》也規定了地方各級人民政府之間開展區域合作，可以采取簽訂合作協議、建立行政首長聯席會議制度等措施，推進區域經濟一體化發展。

除飛地經濟的形成依賴行政程序法的設計之外，飛地經濟合作區也通常會涉及跨區域管轄組織設置的問題。飛地經濟合作組織設置一般是飛出地與飛入地合作建立管理委員會，或者根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第68條的規定，由飛出地設立派出機關（此為常見做法）。2017年廣東省政府制定了《廣東深汕特別合作區管理服務規定》，以省級政府規章的法律形式賦予深汕特別合作區的法定職權，這改變了過去通過飛地協議讓渡職權的現狀，使合作區的管理權限有了法律依據。

目前，飛地經濟協議為地方政府之間的合作提供了廣闊的空間。但不可否定的是，法律并未對飛地經濟進行明確授權，也未對飛地經濟協議進行詳細規范。因此，飛地經濟被視為地方政府發揮主動性、積極性，創新發展改革的新模式。飛地經濟合作協議缺乏統一和系統化的法律規范，特別是缺少行政組織法與程序法的支持，這使得飛地經濟協議的法律屬性和效力受到人們的質疑。飛地經濟協議能否得到執行，這實際上來自飛出地與飛入地政府之間的合作誠意。我國飛地經濟的設立嚴重依賴地方政府政策，這造成飛地經濟協議法律屬性不明，權威性不強，穩定性不足和效力性不大。因此，有必要在對《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》修改時，將此問題加以研究。

四、飛地經濟協議的法律規范

針對現存問題，應當進一步完善飛地經濟協議的法律規范，包括訂立協議的法定條件、程序條件和救濟途徑等方面，為飛地經濟發展提供法律保障。

（一）飛地經濟協議的合法性規范

飛地經濟協議是區域經濟合作治理的一種形式。飛地經濟協議的締結主體主要是各級地方政府，即省、設區的市、縣級人民政府及其相關職能部門，故其本質上涉及行政區域管轄批準權。《憲法》第89條規定，國務院批準省、自治區、直轄市的區域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分。地方的行政區劃是基于該區域的歷史、經濟、地理等特征確定的，但是地方的經濟發展水平是以市場資源配置為主導的，僵化的行政管理難以提高市場資源配置效率。具體而言，以行政區劃為界限的政府管理模式（尤其是經濟欠發達地區）呈現出相當程度的封閉性和機械性。面對日益復雜的經濟社會問題，尤其在多個相鄰或者優勢互補的行政區域之間，地方政府很難通過單方行為打破、削弱或者消除行政壁壘，也很難為一體化城市群發展提供良好的公共服務與環境。此外，不同行政區域之間存在優勢互補和成本落差等情況，一些企業基于產業轉移、消除不利區位條件等原因會主動尋求企業與政府之間合作，但這不如通過政府之間的合作來獲得政策便利更為穩定長遠。

問題的關鍵在于如何在中央的統一領導與充分發揮地方的主動性、積極性之間找到平衡點。地方各級政府簽訂的飛地經濟協議不能違背憲法法律的規定，尤其是涉及中央政府職權的，應當報告并獲批準才可以設立。因此，應當對飛地經濟采取分類審批與監管。基于對行政成本和飛地經濟所涉地方政府自主性的考量，飛地經濟協議批準權無法完全由中央統一行使。制定批準飛地經濟協議的標準與程序需要根據飛地經濟協議所涉及的事務加以區分，飛地經濟協議應被分為須經中央批準和不須經中央批準兩類。如果飛地經濟協議僅涉及地方性事務時，則可以由具有管理權的地方政府在遵循行政法原則的情況下予以批準。雖然飛地經濟主要涉及經濟領域的合作，但是基于便民原則，雙方政府通常也會在稅收、金融、出入境、治安等行政事務上達成合作。基于雙方發展的需求，部分飛地合作區通過飛入地與飛出地一體化模式，把區域內的事務全權委托給一方管理。這種全面代管的一體化模式，實際上是一種設立新行政區的行為，并且也將會對區域內的公民、法人以及其他組織產生深刻影響。因此，此類全面合作的飛地一體化模式批準權應當交由中央統一行使。

（二）飛地經濟協議的程序性規范

首先，飛地經濟協議的簽訂必須遵循一定程序才能獲得相應的效力，飛地經濟協議的第一個程序是雙方主體對協議內容進行磋商。飛地經濟協議一般會涉及地方行政管轄權的讓渡，該協議的訂立需要雙方在平等自愿的基礎上就協議主要條款達成一致意向。地方政府采用什么樣的談判方式，應依據需要合作事務的特點自行決定。需要進行多次談判的，可以設立專門性的常設委員會；不需要進行多次談判的，可以建立臨時協議談判小組進行磋商。在我國地方政府的跨區域合作治理實踐中，多數飛地經濟協議的簽訂程序是先形成區域性協商機制，即行政首長聯席會議。然后，地方政府之間的要約與承諾是在行政首長聯席會議下形成的，該過程往往需要歷經多輪、反復的磋商，并就有關事項形成備忘錄。飛入地的行政事務如果需要特定的行政機關協助，例如海關、金融、稅務、公安等，那么飛出地政府則會另設機構或者派出相應機構等，這都需要得到其上級主管部門的批準。

其次，形成有關飛地經濟協議草案后，應當向有關行政機關、社會組織和公眾公開征求意見。飛出地與飛入地政府就主要事項達成一致意向后，形成協議草案。草案內容應當包括合作背景、合作目的、基本原則、合作主體名稱和級別、協議所涉區域范圍、協議修改與解釋、協議爭議解決方式、協議簽署與生效等內容，還應包括合作機構的權力分配、財稅收益分配機制、財政經費保障等事項。飛地經濟協議屬于重大行政決策，應當向社會征求意見，并對公眾提出的合理意見進行研究，決定是否采納。與此同時，還需要召開由財經、法律等領域具有專業能力和實踐經驗人士組成的專家論證會，根據專家意見進行修訂，形成初步的飛地經濟協議。還需要通過飛地經濟協議的風險評估程序進行評估，對可能存在的風險提出修改意見。

再次，批準與備案程序。飛出地政府與飛入地政府都需要批準該協議，如果事權是在地方政府自主范圍內的，還應當向同級人大及其常委會備案。飛地經濟協議的簽訂可能涉及中央和上級政府的職權，故飛地經濟協議的生效必須經過中央或者上級政府的批準才可以產生效力。需要指出的是，全面托管的飛地經濟模式涉及一定區域內重大社會民生等領域和權限，應當得到中央批準。通過批準和備案程序，可以使飛地經濟協議獲得上級政府和同級人大的監督。如果飛地經濟協議存在不合法、不合理情形的，有權機關則可以依法予以改變或者撤銷。

（三）飛地管轄協議的救濟性規范

任何協議都存在發生爭議、違約、解約的可能，因此完善飛地經濟協議的糾紛解決程序尤為重要。協議是雙方在平等地位的基礎上意思表示一致達成的契約。飛地經濟協議是地方政府之間圍繞飛地經濟園區的設立與權限等事項達成的公法協議，具備一定的公法屬性。飛地經濟協議應約定違約責任與爭端解決機制，明確當一方出現違約情形時如何保障另一方的合法權益。飛地經濟協議可以約定糾紛平等協商機制，也可以由各方共同授權，由第三方行政機關或者共同上級政府進行調解。例如，蘇州工業園區與蘇州宿遷工業園區等設立了聯合協調理事會、雙邊工作委員會等組織。域外國家和地區對于區域政府合作協議也是通過約定糾紛解決機制、司法、仲裁等方式解決糾紛。

具體而言，飛出地與飛入地政府之間就飛地經濟管轄權發生爭議時，可以先由發生爭議的行政機關雙方通過協商的方式來解決。協商是解決糾紛成本最小、效率最高的方式。協商的方式可以是雙方直接談判，或者是派出新的代表、成立新的協調委員會。如果出現飛地經濟協議雙方矛盾突出、互不讓步的情形拒絕協商；或者雙方雖達成了解決方案，但拖延或者拒絕履行的情形，可以由其共同的上級行政機關或者第三方行政機關介入進行調解。行政調解是行政機關對于與行政相關聯的民事糾紛進行調解的行為，但此種行政調解是行政機關對于其他兩個行政機關之間的調解。調解機關既可以是共同的上級行政機關，也可以是進行中立性調解的其他行政機關。共同上級行政機關促成的調解可以視為內部的行政處理決定，該調解協議應當是有強制力的，雙方均應當依照該調解協議執行。此外，建議適當引入訴訟方式來解決地方政府之間的糾紛。當前，我國行政機關之間的糾紛不能進入司法審查。傳統的行政訴訟僅是行政相對人對行政主體提起的“民告官”的訴訟，而不是“官告官”的訴訟。這種“官告官”的訴訟是指在行政機關之間因權限產生爭議時請求法院予以解決的一種行政訴訟類型。通過司法審查來解決行政機關之間糾紛的行為，抑或者可以成為值得探索的路徑。

五、結語

經過多年探索和實踐，飛地經濟模式已經在不同地方形成了一定的規模效益。從實踐效果來看，政府合作、企業參與、優勢互補、利益共享的飛地經濟合作有利于區域經濟協同發展。飛地經濟模式仍然是一種政策性產物。法律屬性不明確、法律規范不健全的飛地經濟協議會影響到飛入地公民、法人以及其他組織的合法權益。飛地經濟協議的簽訂和履行既涉及行政組織問題，也涉及行政行為和行政程序等行政法問題。因此，應當在行政法體系下進一步完善飛地經濟協議的相關法律制度，為飛地經濟發展提供完善的、充分的法治保障。