新時期我國金融安全保障面臨的風險與應對路徑

□涂明輝 謝德城

一、引言

黨的十九屆六中全會強調，黨的十八大以來，在經濟建設上，我國經濟發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強，國家經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，我國經濟邁上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路。2021 年召開的中央經濟工作會議指出，要正確認識和把握防范化解重大風險，并提出要加強金融法治建設，壓實地方、金融監管、行業主管等各方責任，完善金融風險處置機制等工作要求。金融安全作為國家安全的重要內容，關系著我國經濟社會發展的全局。在百年未有之大變局的新時期，國際經貿競爭和地區沖突加劇了國際金融安全風險，國內潛在的高杠桿風險、互聯網金融風險等因素也不可忽視，我國金融安全保障面臨著國際國內的雙重風險挑戰。為此，我國需要統籌金融發展與金融安全，密切關注和及時研判新時期金融安全可能面臨的風險挑戰，并提出防范化解風險的應對之策，從而保障金融穩定，為國家經濟社會的可持續發展創造良好的金融環境。

二、文獻綜述

對于金融安全保障的研究，國內外已進行多年研究且產生了大量研究成果，這也為本文的探討提供了寶貴的經驗和啟發。通過梳理和總結已有研究成果不難發現，國內外對于金融安全保障的研究集中在金融安全的概念、金融安全的基礎理論、金融安全保障制度的構建等方面。

金融安全的概念闡釋是金融安全保障研究的基礎和起點。國外對于金融安全的概念界定并沒有明確統一的認識，而且金融安全網往往被指代金融安全的含義。在Kane 和Edward（1995）看來，幫助金融機構應對風險沖擊的一套機制就是金融安全網。Hoenig 和Thomas（1998）則從金融安全網構成內容的角度詳細描述了金融安全網的內涵，他認為存款保險制度、最后貸款人職能以及大宗貨幣結算體系等構成了金融安全網的核心內容。國內對于金融安全概念的闡釋，集中在1997 年亞洲金融危機之后。如陳放（2021）認為“金融安全的本質是指與貨幣和信用相關的經濟活動處于安全的狀態，或者說金融安全的本質就是保證金融體系運行整體的安全穩定和繁榮”；楊少春和趙世軍（2021）則指出“金融安全是國家金融體系在內外條件下保持正常運轉，并與經濟發展相協調，助力國家安全的一種狀態”。

金融安全相關基礎理論的研究主要包括金融穩定理論、金融危機理論等。國外對于金融穩定理論的典型代表便是金融內在不穩定理論，即金融信息不對稱、金融決策者的有限理性等因素使得金融不穩定性風險必然存在。國內馮宗憲和管七海（2001）、伍志文（2002）等從實證分析的角度對金融穩定性問題進行了研究。國外對于金融危機理論的研究，往往從銀行危機、貨幣危機的角度進行。如Stiglitz 和Weiss（1981）認為，在利率上升的背景下，由于借款人的金融信息不對稱，因而降低了其風險偏好，從而埋下銀行信貸損失的危機。又如發展中國家的本幣債券市場缺少廣度和深度，難以實現本幣的國際借款，這也就導致了發展中國家的金融脆弱性。國內對于金融危機的理論研究，更多是帶有實證特征的金融危機預警指標體系的思考。如張元萍和孫剛（2003）總結出3 個指標用以預警金融危機，即涵蓋GDP 增長率、通貨膨脹率等在內的宏觀經濟指標，包含金融機構資產質量、經營穩健性、信貸增長率等的指標，以及利用外資情況、外匯匯率等的指標。

金融安全保障對策的研究，主要體現在金融監管、結構性改革、涉外金融風險防范、金融安全網等方面。關于金融監管，黃翔宇（2021）從金融思想、金融反腐、金融違法懲戒、金融風險預防體系構建等方面指出了加強金融監管的路徑；關于結構性改革，樊欣和閆晨佳（2019）認為要“把握好金融與實體經濟之間的節點，促進健康良性金融發展模式的構建”；關于涉外金融風險的防范，陳炳才（2021）提出人民幣國際化、貨幣互換、多元化投資、主權貨幣計價等應對建議。國外學者對于金融安全網的探討集中在金融安全網內在構成要素對金融風險的影響方面。如Diamond 和Dybvig（1983）研究了存款保險制度對于銀行共擔金融風險的激勵作用，Frankel 和Rose（1996）則研究了最后貸款人制度對銀行承擔風險的影響。

通過梳理金融安全保障方面的文獻資料并總結研究現狀可知，國內外學術界對于金融安全保障研究給予了高度重視并在多年的研究中產出了豐碩的成果，對于我們進一步理解和把握金融安全保障問題具有重要意義，也激勵著后來的研究能夠“百尺竿頭，更進一步”。但是，已有的研究成果對于新時期我國金融安全面臨的新挑戰、存在的新問題較少關注和深入探討，并對我國金融逐步開放即將面臨的難題未及時跟進研究并提出應對之策。由于金融安全關系著國家經濟社會發展的整體安全，因而有必要從整體上分析研判新時期金融安全保障面臨的不足和挑戰，以及找到應對金融開放中的安全風險路徑，這也是本文所要重點解決的問題和意義所在。

三、新時期我國金融安全保障面臨的風險

本文所指的“金融安全”，可簡要理解為資金融通安全和整個金融體系穩定，它包括金融機構安全和金融市場安全。國家金融安全，則指國內金融機構和金融市場對國內外風險因素的抵御和化解能力。我國金融市場在進行全方位開放，金融科技發展在不斷拓展其金融行為，加快金融國際化的同時，也使得我國金融暴露在全球視野下，不可避免地增加國家金融安全風險。

（一）金融開放中面臨的風險

1.部分國內金融機構可能存在被外資控制或擠對的風險。國務院2019 年公布的《關于進一步做好利用外資工作的意見》規定，取消外國資本進入我國金融市場的持股比例限制，也全面放寬在華外資金融機構的業務范圍限制。國務院的上述規定確實激發了我國金融市場活力，提振我國乃至全球投資者信心，為打造我國公開、透明、可預期的外商投資環境營造了良好的金融基礎，以此踐行習近平總書記的“讓經濟全球化進程更有活力、更加包容、更可持續”的價值理念和經濟發展道路，向世界展現出我國與美國為首的西方國家不同的金融發展觀。在肯定前述金融政策的積極作用的同時，其潛在的負面風險也應值得我們時刻保持警惕。如取消外資在金融市場持股比例的限制，有可能面臨強勢外資力量擠壓國內資本的問題，進而出現外資控制部分國內金融機構的現象。一旦外資控制的金融機構所占金融市場份額超過國內金融機構的市場份額，或者外資及其控股的金融機構在國內市場的份額已足以“叫板”國內金融機構時，外資在國內金融市場的話語權將占據主導或者舉足輕重的地位，進而可能影響我國金融市場和金融政策的獨立性。又如，放寬外資金融業務范圍限制，可能導致國內金融機構的金融業務被外國財團擠對出市場的問題。因此，我國在全面開放金融市場的同時，如果沒有完善的對外國資本安全審查制度，也存在金融市場、金融機構和金融服務被其控制或擠對的風險。

2.國際經濟博弈中可能面臨金融制裁的風險。這些潛在的風險具體包括：一是可能凍結或沒收我國在國外的金融資產的風險。我國在美國儲存的大量外匯和外匯資產，一旦發生對我國外匯儲備凍結的情況，可能導致可用于償還債務的外匯資產減少，進而誘發國家債務違約危機；還有可能造成外匯儲備減少，引發系統性危機和地方政府債務危機，加劇社會動蕩。二是可能切斷我國國際支付通道的風險。若我國被禁止使用SWIFT 系統，則將會打擊我國進出口貿易，可能使得我國的進出口減少；還有可能打擊為我國提供金融服務的第三方金融機構，使得其無法為我國服務，并引發系統性金融危機。三是可能制裁在國外上市“中概股”的風險。近幾年，某些國家基于經濟或非經濟理由的監管要求和措施，使得很多中概股公司股票面臨被做空或索賠的風險，有些已經被摘牌。即使現在還沒有被踢出相應的金融市場，但客觀上影響這些上市公司的經營業績和抗風險能力，打擊投資這些公司的投資者信心，產生恐慌心理而拋售股票。如果長此以往，則將可能會影響我國國內整體金融信心，并因此而形成系統性風險。

（二）金融數字化發展中面臨的風險

1.數字金融底層科技漏洞危害我國國家金融安全的風險。數字經濟的崛起，即為金融科技的發展帶來了前所未有的契機，同時也帶來了新型金融風險和新的安全挑戰。數字金融是在科技創新基礎上，與金融高度融合形成的新金融模式，依托云計算、大數據、第三方支付、社交網絡等互聯網工具，實現資金融通、支付和信息中介等業務的一種新型金融。但是，數字金融在改變金融形態的同時并沒有改變其金融本質，金融風險也沒有因此消失，甚至還由于新科技的介入而加大了金融風險的隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發性，以及互聯網節點、算法趨同、密碼計算和其他黑客攻擊的外生性風險。

2.敏感金融信息被竊取的風險。數字金融的基本特征建立在科技創新基礎上，以新科技作為底層技術，利用互聯網、云計算與大數據進行金融數據信息和金融產品傳送、計算和保存。新科技在縮短交易數據信息與金融產品傳送的時空距離的同時，也衍生出了一些新問題，使得巨量金融數據信息面臨巨大的風險。金融數據安全不僅關系到投資者的人身權利和經濟利益，更多時候還涉及國家安全。數字金融底層技術記載的一些敏感性金融信息，如大額交易支付、貨幣發行與存儲、國家之間金融交易等，將會成為違法犯罪分子竊取的對象，以此分析判斷出我國社會、經濟發展現狀和國家行為目標，并作為相應的反制行為，從而影響我國國家安全。

四、新時期我國應對金融安全風險存在的不足

金融是國之重器，金融安全是國家總體安全的重要組成部分，維護國家金融安全是關系我國經濟發展、社會穩定的一件帶有戰略性、根本性大事。我國作為一個后發國家未能掌握金融規則制定權，使得我國在世界上的金融地位與經濟地位不相符合，是一種典型的金融大國而非金融強國，客觀上影響了我國的金融安全。

（一）金融國際化程度較低

雖然我國已經實現了經常項目下的貨幣可自由兌換，資本項目的開放也在有序推進，2016 年國際貨幣基金組織也將人民幣納入了“世界貨幣籃子”，但是人民幣在世界貿易、投資、儲備中還不是主流貨幣，僅為世界貿易總額的6%左右，其國際化程度與我國的經濟地位不相匹配。在金融業務國際化方面，我國商業銀行已經取得了較好的成績，但離真正的國際化還有很大的距離。相對于商業銀行，其他非銀行金融機構的國際化則更加遲滯，主要表現為投資銀行國際業務缺失，期貨公司和保險公司等金融機構未能走出國門，金融服務的國際化程度與實體經濟需求差距較為明顯，沒有很好地在國際金融市場發揮應有的作用。

（二）反金融制裁的措施和工具不夠充足

中美戰略博弈中，美國聯合其盟國對我國進行的金融制裁將會對包括我國金融機構、企業和個人的跨國經營、國際結算以及我國外匯儲備安全等在內的國家金融安全構成嚴峻挑戰。雖然我國2021 年6 月10 日頒布了《反外國制裁法》，但是由于我國并沒有在國際金融市場上掌握主導權，所以我國沒有充足的應對措施和工具，而是處于被動地應對狀態。至今為止，我國沒有建立定向金融制裁機制，更沒有就外國對我國金融制裁的應對措施進行立法，務實操作經驗也不豐富。如何利用聯合國和其他國際組織既有規則，采取我國的定向金融制裁措施，積極應對美國定向金融制裁等，我們尚缺乏相應的政策措施和技術儲備。

（三）外資安全審查機制有待完善

我國在全面降低外資進入我國金融市場條件的同時，卻未能及時構建健全的外資進入我國金融市場的國家安全審查機制，僅在《外商投資法》進行原則性規定，要求建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查?！秶野踩ā芬髧医∪鹑陲L險處置機制，加強金融基礎設施和基礎能力建設，防范和化解系統性、區域性金融風險，防范和抵御外部金融風險的沖擊。雖然我國在全面開放外資進入我國金融市場時，已經意識到其可能帶來的國家金融安全問題，但是還處于法律宣示階段，既沒有制定具體的實施細則，也沒有建立相應的審查機制，客觀上也表明監管層還沒有充分認識到由此產生的國家安全問題的嚴重性。

（四）金融安全監管的權責不夠明確

一是存在監管權力分散、重復監管的問題。一方面，法律對于監管機構的具體監管權限和監管領域沒有明確規定，導致監管范圍過于寬泛，監管權力也被分散。監管執法工作也可能出現相關監管機構之間相互推諉的問題，從而影響監管的力度，甚至造成部分監管失靈。此外，監管的層層審批和監管信息的延遲，降低了監管的效率，增加了經濟成本。另一方面，由于監管機構和職能的重疊，有時存在既是監管者又是服務者的情形。二是金融安全監管法律缺乏系統性，專門立法相對滯后。涉及金融安全監管的規定散見于各種法律法規，不同主體制定的監管規則，在內容上可能存在重疊甚至相抵觸的情形，暴露出金融安全監管法律缺乏系統性的弊端。與此同時，雖然金融監管的相關規定在不斷修改完善，但是還沒有完全跟上快速變化的金融創新步伐，從而影響了金融監管的執法效果，一些新興金融產品和創新金融行為仍處于監管的灰色地帶。

五、新時期我國金融安全保障的應對路徑

金融安全是國家安全的重要組成部分，然而國家安全的實現離不開金融安全的保障，金融安全在黨和國家工作全局中的重要性日益突顯。為了有效應對可能的金融安全風險，我國應該未雨綢繆，綜合施策。

（一）提高我國金融國際化程度

1.支持我國金融機構“走出去”，提高服務國際經濟貿易與投資的能力。一是要鼓勵我國金融機構走出國門，為世界經濟發展提供資金融通、支付結算服務，在世界金融市場中實現“你中有我、我中有你”；二是我國金融機構在為國內外機構、政府和個人提供服務的過程中，應該不斷提高金融服務能力，應該從通用產品向個性化方案設計轉變，滿足不同類型和層次客戶的個性化需求，提高金融競爭能力，在做大服務規模的同時，做強我國金融產業。

2.加速推進人民幣國際化進程。一是努力采取措施維護人民幣幣值堅挺，以此提高其他國家特別是“一帶一路”國家和地區使用人民幣進行大宗商品計價、結算的吸引力；二是在風險可控，確保金融安全的前提下加快人民幣資本項目可兌換進程，采取一切措施鼓勵和支持跨國金融機構為外國特別是“一帶一路”沿線國家和地區大宗商品貿易提供人民幣資金借貸和結算便利；三是開發大宗商品的人民幣避險金融產品，創新境外人民幣金融產品，推動人民幣計價、結算的境外股票、債券和衍生品市場發展，鼓勵外國企業進入我國金融市場開發以人民幣作為計價、結算貨幣的證券、期貨和保險產品；四是繼續強化人民幣雙邊（多邊）清算合作協議的簽訂，盡快將“一帶一路”沿線國家和地區歸入人民幣雙邊清算合作框架內，拓展跨境人民幣清算網絡，加強人民幣在上述國家的使用。在中國與沿線國家和地區距離較近的省份，建立人民幣跨境清算（結算）區域中心，在沿線國家和地區中建立完善的跨境人民幣業務網絡。

（二）提升反金融制裁的能力

1.推進人民幣數字貨幣開發與應用，盡快掌握國際貨幣市場制高點。貨幣數字化與法定數字貨幣的開發與應用，是以互聯網為代表的新科技金融的貨幣基礎。新科技金融底層技術具有高效、快捷、無疆界的信息傳遞特點，利用“新科技+金融”的高滲透、快反應、優體驗、低成本等特征，可克服傳統金融服務、傳統金融市場和傳統金融機構難以解決的諸多難題，當然也可能繞過國外的某些制裁。因此，我國一方面應該大力創新金融科技與發展數字金融，掌握數字金融話語權；另一方面要加速人民幣數字貨幣的研究與開發，力爭走在世界前頭，掌控國際貨幣市場話語權。

2.建立SWIFT 可替代支付系統。由于我國在世界經濟中的重要地位，以及在國際貿易體系中的體量，使得美國難以輕易切斷我國使用SWIFT 支付體系，但是難以輕易下決心并不等于不會下決心。我們應該未雨綢繆，盡快建立SWIFT 替代性機制。具體措施和途徑：一是大力發展以雙邊貨幣互換協定為主的雙邊貨幣合作機制，擴大貨幣互換范圍，在此基礎上加強與周邊國家的貨幣合作，借助各種數字貨幣，建立區域性貨幣合作機制，形成金融利益共同體；二是完善人民幣跨境支付系統（CIPS），加快推進人民幣支付清算體系建設，尤其是將與國家安全緊密相關的能源、糧食、礦產、基礎原材料等的經貿交易、支付、清算納入其中，形成一個完整的支付清算系統；三是與其他受美國和歐盟排擠的非美元國家合作建立SWIFT 替代性系統，利用新科技發展后發優勢建立新的支付結算體系，逐漸取代美國主導的SWIFT 系統，為世界各國使用非美元支付流通的國家提供貨幣支付流通渠道。

（三）完善國家金融安全保障審查認證制度

金融開放是提高我國金融業水平的前提，但金融業開放也會給我國帶來潛在的金融安全風險和危機。國家金融安全審查制度是應對金融開放風險和危機的“安全閥”。

1.金融安全審查要遵守以下三個基本原則：一是遵守適用中國法律原則。外資并購過程中涉及的協議簽訂應當遵守中國的法律法規和公序良俗，協議的履行產生爭議時，糾紛的處理依據也應當是中國的法律法規。二是遵守經濟主權原則。作為國際法基本原則的主權原則，要求在進行金融安全審查時堅持國家安全的不可妥協性。三是遵守國家適度干預原則。國家對金融安全審查的邊界應當是以是否有利于保障國家安全和促進經濟發展為衡量標準，并以法治化的方式適度干預。

2.金融安全審查要解決以下兩個重點問題：一是建立獨立的金融安全審查委員會，借鑒美國經驗建立獨立于一般外資準入審批程序，以保障審查程序和審查決定的獨立性和權威性；二是國家金融安全審查外資在準入階段是否具有反華性背景，經營階段則包括外資控股金融機構和非控股金融機構行為規范和目的，特別是日常經營管理中可能獲得的金融關鍵技術、金融關鍵數據、金融基礎設施等。

（四）明確金融安全監管權責

1.促進各金融監管機構之間的溝通和協調。面對分業監管的現狀，要沖破各監管機構各安一隅、各自主導的分割局面，在行動上協調，在數據上共享，從而形成監管合力，共建法治金融環境，共護金融安全穩定。

2.完善金融安全監管的法律責任體系。一方面，在監管執法中要堅持法無授權不可為，防止監管范圍的無序擴大；另一方面，要重視金融反腐，及時嚴厲打擊金融職務犯罪。金融監管機構及其工作人員，應當嚴格依法實施監督權力，對于監管的過程和結果盡職盡責。同時，還要發揮社會監督的作用，依法重視信息公開工作，保障公眾對金融監管的合法知情權。

3.進一步完善金融安全監管的法律體系。金融安全監管立法要做到與時俱進，及時回應金融創新行為和創新金融產品的監管需求，彌補監管漏洞；立法既要有前瞻性，也要有穩定性，更要有科學性、實踐性，立法制定的各項規則要真正適用于金融安全的監管需求，避免與現實脫節、與科學相悖。

六、結語

金融不只是為經濟發展和建設籌集資金問題，更是如何實現國泰民安的一種金融基礎、制度建設和國家安全問題?！敖鹑诜€，則社會穩”這一論斷已被世界歷次金融危機和社會動蕩所證實。我國是一個金融大國，正在通向金融強國的道路上，又面臨國際上金融創新泉涌且金融動蕩不斷的復雜景象。所以，我國的金融發展應該秉持“明者因時而變，知者隨事而制”的思維，要加強對人民群眾的國家安全教育，提高全民國家安全意識”，以“明者防禍于未萌，智者圖患于將來”的理念建立國家金融安全體制，內練內功、外建藩籬，以保障我國國家金融安全。