鄉村振興戰略下鄉村治理的推進實踐及未來展望
——基于124份政府工作報告的文本分析

張 媛

(西南林業大學經濟管理學院，云南 昆明 650224)

引言

中國的鄉村治理走過了70年歷程，不同時期的鄉村治理表現出明顯的階段性特征[1]，作為基層治理的集中體現，鄉村治理是國家治理的重要基石，是國家和社會治理的重要內容[2]。十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，十九大報告再次明確指出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，十九屆五中全會提出了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，“國家治理效能得到新提升”，“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，十九屆六中全會再次提到“國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提高”，“社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平大幅度提升”。黨中央一系列權威政策的出臺，既凸顯出鄉村治理的重要性，又體現著完善鄉村治理的緊迫性。

學術界對鄉村治理的研究主要集中在鄉村治理與農村發展[3]；發達國家鄉村治理的典型模式分析[4]；鄉村治理的本質[5,6]；鄉村治理是社會治理的一種體現，治理過程需要多元主體的平等協商與合作[7]；“三治融合”鄉村治理體系[8-10]；鄉村治理轉型是推動鄉村振興的實踐路徑[11]；鄉村治理未來發展方向[12,13]；鄉村治理應突破技術型治理的瓶頸，亟需創新[14]。然而，鄉村振興戰略的提出和推進，是否為鄉村治理營造了新氛圍，創造了新條件，鄉村治理能否實現新突破，這些現實問題，仍需進一步研究和論證。

本文從政府工作報告的文本內容出發，借助內容分析法，梳理量化鄉村振興戰略下鄉村治理的演進邏輯，以凝練啟示，拓展鄉村治理研究視角，為后續理論研究提供參考。

1 鄉村治理宏觀背景

鄉村治理是鄉村振興的重要內容之一，治理有效是鄉村振興的主要目標之一，無論是創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路，還是健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，都是鄉村振興新征程中關系到農村改革發展，農村社會大局穩定的必要支撐。

2 鄉村振興戰略下鄉村治理文本分析

2017年，中共十九大報告首次提出“鄉村振興”戰略和“產業興旺”、“生態宜居”、“鄉風文明”、“治理有效”、“生活富裕”5大目標。2018年中央一號文件發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，鄉村振興戰略的頂層設計初步完成。為兼顧研究主題和政策文本時效性，本文選取中國大陸地區31個省市自治區(不包括臺灣省)，2018—2021年的政府工作報告為研究對象，共124份樣本資料。

2.1 頻數統計分析

124份樣本文本中，鄉村振興和鄉村治理出現的頻數如表2。

表1 鄉村治理體系建設首批試點單位(部分)

表2 鄉村振興、鄉村治理頻數分布表

“鄉村振興”被高頻提及，反映了各省(市或自治區)貫徹中央號召，積極部署推進鄉村振興戰略的現實背景；體現出各省(市或自治區)對“三農”工作的重視，作為解決“三農”問題的重要抓手，鄉村振興肩負著重任。

按照年份整理，鄉村治理在124份政府工作報告中出現的頻數如表3。

2018年是“鄉村振興”戰略落地的第1年，作為20字戰略目標的內容之一，治理有效對鄉村治理提出了新要求，各省(市或自治區)在2018年政府工作報告中多次(37次)提及“鄉村治理”并不奇怪。經過前期設計和部署，2019—2021年，鄉村治理被各省(市或自治區)政府工作報告提及的頻數有所下降，但從涉及鄉村治理的表4可知，政府工作報告中，對鄉村治理如何因地制宜地實現“治理有效”目標，貢獻了各省(市或自治區)的智慧，從探索鄉村治理體系、構建鄉村善治格局到健全“三治融合”模式、創建鄉村治理示范等，無不彰顯著各省(市或自治區)在頂層設計層面不斷推進鄉村治理的決心和創新。

表3 鄉村治理頻數分布表

表4 關于鄉村治理的相關表述

實踐中，每個地區的鄉村振興戰略實施情況不同，在具體設計中對鄉村治理的偏重自然有所差異，見表5，浙江省作為其中出現頻數最多的一個省，2018—2021年的政府工作報告中，先后8次提及“鄉村治理”，宏觀層面的傾斜，是否會帶來現實鄉村治理的有效。

2.2 案例驗證

2019—2021年，我國的農業農村部辦公廳和國家鄉村振興局綜合司先后推介了3批全國鄉村治理典型案例，見表6，為各地探索鄉村治理模式提供了可以參考的經驗和做法。

由表6可知，在所有典型案例中，浙江省有10例，位居各省(市或自治區)第1，廣東省7例，排名第2，山東省和湖南省各6例，并列第3。可見，浙江省不僅在宏觀層面偏向鄉村治理，而且實踐探索層面也效果顯著，見表5、表7。

表5 2018—2021年各地政府工作報告中鄉村治理出現的頻數

表6 全國鄉村治理典型案例

表7 浙江省三批入選全國鄉村治理的典型案例

以表7中的寧波市鄞州區為例，結合2018—2020年《寧波市鄞州區國民經濟和社會發展統計公報》相關數據，該區實施鄉村振興的現實情況如下。

產業興旺。鄞州區農林牧漁業總產值2018—2020年分別為36.20億元、38.4億元和39.3億元，期間，農林牧漁服務業的產值不斷增加，由2.54億元增加到2.8億元，又到3.2億元，涉農產業得到不斷發展。

生態宜居。2018年鄞州區全區開始全面推進美麗宜居村的建設，同年完成了21個美麗宜居村的設計方案并逐步啟動實施；2019年完成建設的美麗宜居村達到20個，又新啟動建設了12個；2020年共創建完成了浙江省美麗鄉村示范鄉鎮5個、浙江省特色精品村16個、寧波市美麗鄉村示范鎮4個、寧波市美麗鄉村風景線5條、寧波市美麗鄉村示范村21個以及寧波市梳理式改造村23個，生態宜居建設穩步推進。

治理有效、鄉風文明。2019年，鄞州區成功入選中國鄉村振興先鋒榜[15]，該區在招才引智和積材聚力方面不斷創新，為農村雙創注入新活力，為鄉村振興注入新動能，構建了獨一無二的鄉村全域治理體系[16]，治理有效目標正逐步實現。

生活富裕。2018—2020年，鄞州區全區農村常住居民的人均可支配收入分別為36589元、39953元和42794元；同期，全國農村居民人均可支配收入分別為14617元、16021元和17131元(數據來源國家統計局)，鄞州區農村居民的生活水平改善明顯。

3 鄉村振興戰略下推進鄉村治理的展望

“三治融合”是現階段我國鄉村治理普遍構建的體系，其中自治是基礎，法制是保障，德治是支撐，提高鄉村民主自治能力、建設法制鄉村、提高德治水平才能順利實現“三治”并舉，進一步推進基層治理的現代化。

3.1 宏觀凸顯鄉村治理引領

在推進鄉村振興的實踐中，各地省情各異，貫徹黨和國家宏觀政策的具體載體雖形式多樣，但每年的政府工作報告作為承前啟后、設計規劃當年工作的重要政策文本，對鄉村振興戰略的實施部署、涉及鄉村治理的定位及推進都發揮著積極的引領作用，是提高鄉村治理現代化治理能力必不可少的保障。

3.1.1 自上而下的設計

鄉村治理目標的實現，需要產業發展、生態良好、鄉風文明的共同推進，政府工作報告對鄉村治理的設計，體現著政府的組織引領，為具體推進指明了方向，為基層鄉村治理繪制了路線圖，對健全完善各方面措施提出了要求，明確了基層鄉村治理的目標。

3.1.2 相關部門的協同

“三治融合”是自治、法治和德治的有機統一，需要不同參與主體和部門的系統協同。自治是村民履行自身權利的表現，作為一種政治需求，其是必須以物質需求得到滿足為條件的，不同村民之間自治能力、自治需求和自治傾向差異較大；德治是鄉村文化振興和新鄉風建設共同推進的結果，對前期基礎儲備要求較高；法治則對鄉村普法教育、村民法律意識、鄉村執法環境等諸多環節提出新要求，不可能一蹴而就。

3.2 切實提高鄉村治理效能

3.2.1 正視收入差距

以表1選定的代表性省份為例，2020年各省農村居民人均可支配收入數據如表8。

由表8可知，我國農村不同區域的經濟發展水平差距較大，經濟發展是健全鄉村治理體系，提高鄉村治理效能的前提和必要條件，農民口袋富起來，物質需求得到基本滿足，精神和文化需求上升到一定高度后，其參與鄉村治理的主動性和積極性才有可能提高，因此，全國范圍鄉村治理效能的改進，客觀上只能走循序漸進，逐步推進的道路，以點帶面、樹立典型、推廣經驗是現實可行的。

表8 2020年農村居民人均可支配收入

3.2.2 界定治理主體

隨著城鎮化率的不斷提高，農業人口非農就業比例的不斷增加，鄉村治理的主體不再是傳統的農業社會(或鄉村社會)，受工業化和城市化影響的現代社會成為新的治理主體，這些主體自身的人口構成、人口特點、人際關系不同于城市，也區別于以往的“血緣”、“親緣”式熟人社會，這種變化不僅給農村帶來新活力，也給鄉村治理提出了新要求。

3.2.3 順應鄉村分化

2018年，《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確提出“根據發展現狀、區位條件、資源稟賦等，將村莊劃分為集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊和搬遷撤并類村莊4種不同類型，并明確要分類推進……”。不同類型的村莊，既然人口規模、發展模式、資源稟賦、地理位置、歷史文化等因素都不同，鄉村治理模式注定是多種多樣、因地而異的。

3.3 靈活探索鄉村治理模式

考慮到農村居民存在收入差距、鄉村治理的主體也已悄然發生變化，鄉村分化的趨勢不可避免，鄉村治理客觀上是一個動態變化的過程，宏觀層面的政策設計需要與時俱進，微觀層面的實踐探索更需要因地制宜。

3.3.1 挖掘鄉村治理本地優勢

隨著鄉村治理主體日趨多元化，各地推進“三治”融合模式的同時，要積極主動挖掘當地歷史文化或民族文化的豐富內涵，將鄉村治理理念與文化精神深度融合，助推鄉村治理更好普及與落實，同時凸顯文化傳承和育人的作用，為后續解決治理中面臨的新問題奠定基礎。

3.3.2 嘗試鄉村治理可行模式

黨建群眾基礎較好的地區，可充分發揮黨員模范帶頭作用，以支部為核心，輻射農戶，探索鄉村治理的有效模式；農民合作社入戶人數較多的地區，具備合作社參與鄉村治理的基礎，是探索鄉村治理可行模式的一種可能；宗族影響力較大的地區，在村民自治和德治方面可以結合宗族力量，開展鄉村治理；少數民族聚集地區，則可在尊重各民族文化和風俗習慣的前提下，尋找鄉村治理的最大公約數，提高農戶的參與性，共繪民族團結和鄉村振興的宏偉藍圖。