我國土地改革歷程與現狀分析

章宏樓 高雪萍 張予涵

(江西農業大學經濟管理學院，江西 南昌 330001)

引言

我國從古至今就是一個以農業生產為主的國家，工業化和城鎮化的推進也離不開土地資源的參與。因此土地資源受到國家和政府的高度重視和嚴格管控，關于土地使用制度的改革也一直在不斷地改進過程中。國家針對不同時期的基本情況實行不同的土地政策，在不斷地探索與實踐中取得了豐碩的成果與寶貴的經驗。在改革開放背景下，學術界關于土地改革的著作不斷涌現，這為中央政策的制定提供了研究參考資料，土地改革是推動鄉村振興的重要途徑之一。山磊認為，土改實質是一場對土地所有權持有者的一場革命，制度變遷的革命意志代替了人們對人性的思考，造成了階級斗爭的出現和冒進的革命狂熱，民主決策形同虛設，社會主義制度的優越性遠沒有發揮出應有的價值[1]。

總體來說，隨著土改的實施，農民生產積極性得到不斷提高，為我國各項發展奠定了堅實的物質基礎。同時在學術界上，土改的研究多方面均有重大突破，學術成果涌現，呈現出良好的研究氛圍，為后來的土改研究奠定了基礎。縱觀現有文獻，對土地改革的研究已經十分深入，但仍有進一步研究的余地，對土地改革研究的系統性不足，研究資料主要為官方數據，如何根據已有研究成果推進土地改革是主要研究方向[2]。本文通過對不同時期的土改政策進行分析探索，以歷史的角度總結土改政策實施成果，期望為鄉村振興提供啟示。

1 土地制度變革的歷史

1.1 土地改革的概念

土地改革一般是指封建社會土地資源所有制的變革。世界上的土地改革分為2種類型，資產階級的封建土地所有權，通過規定土地上限和土地贖回，旨在為資本主義的發展掃清道路；無產階級領導勞動農民徹底消滅封建土地所有制，為國家的社會主義工業化和農業的社會主義改造創造條件的革命。中國的土地改革是指中國新民主主義革命時期，中國共產黨領導廣大勞動農民廢除封建半封建性的土地所有制，建立農民的土地所有制的革命運動。

1.2 中國農地制度的變遷

1.2.1 土地革命時期

在1927年我國仍維持封建土地所有制，當時農村土地大部分由地主和富農所占有，貧下中農受到其嚴重剝削，缺乏基本的生活保障，這種制度嚴重阻礙著社會生產力的發展，這也是我國長期以來一直窮困和落后的根源。我黨為解決這一問題，開始沒收地主階級的土地資源并將土地重新分配給農民，為此制訂《土地管理問題議決案》、《井岡山土地法》、《興國縣土地法》、《土地利用問題決議案》等制度文件，沒收地主土地，分配給貧下中農，把土地農具租或賣給農民，其本質是變地主土地所有制為農民土地所有制，一定程度上解放了生產力[3]。

1.2.2 抗日戰爭時期

根據抗日戰爭的需要，實行積極的土地利用政策，大力開展軍民聯產。中共中央為了聯合各階級共同抗日，在政策方面有了讓步。將耕者有其田改為采取減租減息的政策。要求地主減租減息，減輕了地主對農民的剝削，改善農民生活質量，以提高其抗日積極性；要求農民交租交息，借以照顧到地主們的利益，團結抗日[4]。實行“有錢出錢，有力出力”的合理負擔政策，為抗日戰爭的勝利提供助力。這項政策在抗日結束后仍實行了一段時間，這是由當時的歷史條件決定的。

1.2.3 解放戰爭時期

解放戰爭時期黨中央為適應廣大農民的土地要求，消滅封建土地所有制，實現“耕者有其田”。發動群眾消滅封建剝削，解決農民的土地問題。制訂《中國土地法大綱》，有分別地消滅封建半封建的土地制度，在中國共產黨的正確路線政策指引下，解放區的土地改革蓬勃開展，轟轟烈烈的土地改革運動沖擊著幾千年來的封建土地制度，打碎了幾千年來套在農民身上的封建枷鎖，改變了農村舊有的生產關系[5]。這一翻天覆地的變化，使億萬農民在政治上、經濟上獲得了解放，并由此爆發出難以估量的革命熱情，土地改革運動為奪取全國勝利，提供了源源不斷的人力、物力支持。

1.2.4 新中國建立后

在1950年，通過頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，明確規定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制。這是我國歷史上規模最大最徹底的一次土地制度變動，標志著中國地主階級的土地所有制徹底消失，農民真正成為土地的主人[6]。這項改革從根本上解放了農村生產力，促進了農業的恢復和發展，為我國的工業化建設開辟了道路。

1.2.5 改革開放以來

在1978年改革開放以來，由于之前的人民公社化運動在“大躍進”背景下逐漸脫離當時的客觀條件嚴重地挫傷了社員生產積極性，使得農村生產力受到災難性地破壞。黨中央實行農村家庭聯產承包責任制，允許農民以家庭為單位向集體經濟組織承包土地等生產資料，實行包干到戶，包產到戶的形式。家庭聯產承包責任制的推行，糾正長期存在的管理高度集中和經營方式過分單調的弊端，使農民在集體經濟中由單純的勞動者變成既是生產者又是經營者，從而大大調動農民的生產積極性，較好發揮勞動和土地的潛力[7]。

2 我國土地制度變革中存在的問題

2.1 土地確權問題

土地界限不清是我國產生土地確權問題的主要原因，過去在土地分配時土地劃線程序不規范且劃分資料保存不完整無據可查導致了農民的土地界限不清。土地權利結構十分復雜，開始時對其各項權利的爭議較多，我國土地所有權歸國家所有但實際上土地權利分為多種并在改革中界限不斷模糊。農村土地確權問題主要表現為土地產權不明，農村土地確權工作中存在問題。農民群眾土地確權意識薄弱，工作人員業務能力不強且經驗較少。土地確權工作是一項十分嚴謹且分工明確的工作，這一工作需要大量的專業技術人員，但符合要求并且參與這項工作的人員卻不足，使得土地確權進度緩慢。土地確權問題導致土地利用率不高，對農業發展產生不利影響。

2.2 土地碎片化問題

土地碎片化就是農戶不得不經營分布在家居周圍的、相互不連接的，但在一定合理距離之內的一塊以上的土地，這是我國傳統農業生產的主要特征之一，直到建國初期政府建立人民公社，實行集約化生產之后才使得這一現象消失[8]。但由于人民公社化運動在當時背景下存在巨大問題，而且在改革開放背景下家庭聯產承包責任制開始實行，土地被分包到戶，這項制度極大地激發了農民的生產積極性，提高了糧食產量，但也使得土地碎片化成為必然。土地的碎片化不利于農業的規模化生產，制約著農業的發展。

2.3 耕地保護問題

近年來，我國糧食連年豐收，國內基本達到供需平衡，然而在取得如此巨大的成就的同時也存在著不少問題。耕地面積減少、土地肥力嚴重透支、土壤污染加劇、儲備資源不足等問題已成為制約我國農業高質量發展的突出問題；由于我國國土綠化、農業經濟結構調整和建設用地占用農地等原因，大量耕地轉向非農用地。隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，建設用地需求仍然巨大，耕地保護工作壓力進一步增大。農業能夠發展需要重視對耕地的保護。

3 對土地的保護與管理

3.1 征地制度改革

我國的征地制度仍存在計劃經濟的色彩。隨著經濟的發展我國征地制度在立足國情的基礎上，吸收和借鑒其他發達國家的經驗漸漸完善。為滿足城鎮化對城鎮經濟建設用地的需求，政府對土地資源管理制度進行改革，新一輪土地改革的核心是打破土地二元結構限制。國家提高土地存量在建設用地總供給中的比重，建立有利于存量建設用地利用的制度體系，同時為滿足公共利益需要而進行征地補償，征用農民集體所有的建設用地時按照被征用土地的原用途給予經濟或物質補償。伴隨著經濟的發展和城鎮化進程的加快，對于征地制度需要合理界定土地征收的范圍，征收程序做到公正公開。征地制度的改革極大提高了土地資源的利用率，緩解了城鄉的用地壓力。為推進鄉村振興起到了極大的推動作用。

3.2 兩權分離和三權分置

兩權分離是指土地所有權和經營承包權分離，在改革開放前土地所有權和使用權全部歸于集體手中，農民缺乏獲得感，導致生產水平低，生產工作積極性不高，這對推進我國農業經濟發展和實現農業農村現代化有著嚴重的阻礙作用。為解決這個問題黨中央進行了一次歷史性的試驗，政府在各地試行家庭聯產承包責任制，這是農民與生產資料的一次直接結合，顯示了其之間密不可分的關系，符合勞動人民的利益，解放了我國農村的生產力，開創了我國農業發展史上的第二個黃金時代；“三權分置”是指形成所有權、承包權和經營權分離，經營權流轉的格局。第二三產業的發展，農民發現在城鎮中獲得的財富遠遠大于種地所得。于是大量農村勞動力向城鎮轉移，農村勞動力流失，相當一部分農地處于荒廢或半荒廢狀態。為改變這種現狀，政府決定放活經營權，明晰賦予經營權應有的法律地位和權能。三權分置為優化勞動力結構提供助力，為農業區域化規模經營和機械化作業奠定基礎。這是繼家庭聯產承包責任制后農村改革的又一重大制度創新。符合我國國情和生產力發展的客觀規律。

3.3 宅基地的確定與擴權

農村產權制度改革是全面推進鄉村振興的一個重要內容。宅基地是指在農村村民為了建造住宅及其附屬設施向集體申請的用地，主要包括住房、附屬用房和庭院等。我國實行農村土地集體所有制，農民不擁有宅基地的所有權，只擁有使用權。農民向集體申請宅基地建造住房有著十分嚴格的規定，如村民戶口遷入城鎮的不再享有宅基地使用權、不得占用農地以及需要符合城鄉規劃等。在保障農民基本住房前提下，政府進行擴大農村宅基地權能的改革試點工作。政府開始允許農民宅基地在自愿、有償的原則下，以轉讓、出租等方式在集體內部進行流轉使用權，并且受承租人應為本集體內部符合宅基地申請條件的成員，這項改革在一定程度上賦予農村村民對宅基地使用權的處置權。賦予村民農村宅基地更多權能，是宅基地制度改革的主要方向。改革面臨的首要問題是如何提高土地的利用效率，這項改革對探索農民住房保障、宅基地有償使用和有償退出機制等都有重大影響，對推進鄉村振興十分重要。

3.4 土地流轉

發展現代化農業要求走土地流轉這條道路，要把握好農村改革的基本方向。土地流轉是指土地使用權的轉讓，簡單的土地承包經營權交換是農民集體經濟組織為促進農業和滿足各自的需求，促進農村地區規模、工業化和集約化管理的唯一途徑[10]。土地是農村最大的資源，更是農民最重要的資產，實現鄉村振興必須做好土地流轉。

4 啟示

土地是民生之根本，發展之基礎，生態之依靠。土地制度是國家的基本制度。

農村土地改革在提高農民生產積極性，提高農業生產效率，促進農業生產體系的發展等方面取得顯著成效，但仍出現一系列問題。這是由于歷史的局限性以及當時的物質條件不足所引起的。為適應生產力發展，維護社會安定，我國根據不同歷史時期的實際情況制定符合國情的土地制度。團結和帶領人民走向民主和富強，實現中華民族偉大復興。由此可以得出有益于鄉村振興的啟示。

土地改革的制度始終要與國家的基本情況相適應。土地制度與國家的方方面面都息息相關，其關系到社會安定、經濟發展、人民幸福等多個方面。土地作為農業最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質保障。土地制度受到社會制度、經濟水平、歷史傳統等方面的影響，絕不是一成不變的。其發展與完善是一個漫長的過程，不可能一蹴而就，要立足于實際情況保證合理性又需要不斷更新。

我國一直存在不患寡而患不均的傳統觀念，在長期歷史發展中在農民土地權利方面一直把公平的地位擺在效率之上，一直存在平均地權的理念，且這種理念不會因為社會主義市場經濟體系的完善而消失。因此要重視農民的意見，把選擇權交給農民，改革開放以來實施的家庭聯產承包責任制就是尊重農民選擇的結果，事實也證明這是正確的。在改革中所實施的兩權分離和三權分置就是順應農民的意愿。

土地改革工作中對改變農民傳統思想觀念方面十分重要，想要順利實施改革方案需要得到勞動人民的支持。這要求改革不僅需要符合農民的利益，也需要農民理解其中的道理。實施土地改革需要把政策宣傳到位，宣傳人員和技術人員需要對政策有著全面的認識并且完全的向農民們講解，回答其問題和疑惑，如此才可以保障政策的順利實施。

土地制度改革要處理好國家、農民，以及土地之間的關系。土地制度的合理性保障農民的利益，社會則有了堅實的物質基礎，國家才能繁榮昌盛。反之則會激發社會矛盾，導致社會動蕩。中國共產黨一直立足于農民的利益，在不斷實踐中調整改革方案，為實現鄉村振興這一目標奮勇前進。