退耕還林還草：寧夏中南部生態脆弱區生態減貧實踐探索

孔麗霞 葉 毅

（北方民族大學，寧夏·銀川 750021）

生態減貧是以生態可持續發展理念為指導，通過生態產業化和產業生態化以促進貧困地區經濟社會可持續發展，實現西北民族地區人口脫貧的一種減貧方式。寧夏退耕還林還草工程是實現生態建設和減貧脫貧雙重目標的重要模式。寧夏中南部少數民族聚居地區實施的新一輪退耕還林還草工程減貧力度大、生態保護效果好。該工程通過嚴格執行生態保護和生態減貧政策，消除了絕對貧困，提升了環境承載能力，夯實了生態移民遷出區和遷入區可持續發展基礎。

一、寧夏退耕還林還草的政策背景

生態安全屏障建設是維護國家生態安全的戰略舉措和推進區域協調可持續發展的必然選擇。退耕還林還草工程以保護生態環境為出發點，將水土流失嚴重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的耕地，以及糧食產量低而不穩的耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，依據生態植被分布格局和“宜林則林、宜草則草”的原則造林種草、恢復植被。為了減緩水土流失，恢復植被覆蓋度，中國政府于1999年在甘肅、陜西、四川3省率先開展退耕還林工程試點，揭開了中國退耕還林還草工程序幕。2014年，國務院批準實施《新一輪退耕還林還草總體方案》，提出到2020年將全國具備條件的坡耕地和嚴重沙化耕地約4240萬畝退耕還林還草。退耕還林還草工程成為保護和修復我國西北地區生態系統的重要舉措。

西北地區干旱少雨、水土流失嚴重、生態環境脆弱，退耕還林還草工程是西北地區生態環境建設的重大舉措，也是全國生態環境建設的一項宏偉生態工程。2016年和2020年，習近平總書記在寧夏視察時指出：“寧夏作為西北地區重要的生態安全屏障，承擔著維護西北乃至全國生態安全的重要使命”。寧夏生態戰略地位顯著，生態產業發展潛力巨大。2017年11月13日，寧夏自治區黨委、政府召開實施生態立區戰略推進會，會上提出，要“讓居民望得見賀蘭山、看得見黃河水、記得住塞上江南風情”。會議出臺了《自治區黨委人民政府關于推進生態立區戰略的實施意見》。《意見》明確提出：“爭取國家支持，推進新一輪退耕還林還草。”

二、寧夏南部新一輪退耕還林還草工程的效益評估

（一） 新一輪退耕還林還草任務安排

按照國家新一輪退耕還林還草總體方案的要求，2015 年8月3日，寧夏召開退耕退草工作會議，啟動新一輪退耕還林還草工程。結合寧夏實際，編制了《寧夏新一輪退耕還林還草工程實施方案（2015—2020年）》。寧夏新一輪退耕還林還草工程建設在前期項目基礎上再完成163萬畝退耕還林還草，森林覆蓋率超過16.8%。新一輪退耕還林還草區域分成黃土丘陵溝壑區、土石質山區、干旱風沙區三個類型。主要分布在南部地區和中部干旱帶上25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地的15°～25°坡耕地。這一區域包括固原市西吉縣、原州區、彭陽縣、隆德縣、涇源縣及吳忠市紅寺堡區、鹽池縣、同心縣等多個貧困連片的生態脆弱區與少數民族聚居地區。

（二） 退耕還林還草工程生態效益與減貧效益分析

1. 生態效益

生態效益是通過實施生態工程來實現項目實施區生態收支的平衡。寧夏中南部山區25°以上坡地比例較大。此類坡地與梯田和緩坡地相比，其各項肥力指標值遠遠低于后兩者。由于寧夏中南部山區土地貧瘠，歷史上農業勞動投入產出少，廣種薄收，產出率低，當地農民依靠土地生計難以脫貧致富。新一輪退耕還林還草工程實施了對地面坡度大于15°或25°坡地的退耕還林還草，改變了坡地地面環境特征，土地涵養水分增加，地面蒸發量減少，改善了局部小環境氣候，昔日跑水、跑肥、跑土的“三跑田”變成了保水、保肥、保土的“三保田”。

（1） 水土保持效益明顯

實施新一輪退耕還林還草工程，改變了寧夏中南部地區的植被特征和土壤結構，退耕區域水土流失得到有效控制。由于林草植被覆蓋度的增加和土壤耕作擾動的減少，退耕區土壤侵蝕模數降低，地面徑流泥沙量減少，合理調配了地表和地下徑流的格局，水土流失造成的生態惡性循環被遏制，實現“雨水不下山，泥土不出溝，暴雨不成災，洪水不泛濫”的生態效果。據寧夏農林科學院荒漠化治理研究所監測數據，截止2017年12月底，在寧夏3市9縣的10.72萬公頃沙化土地，2市3縣的1.71萬公頃嚴重沙化土地實施退耕還林還草，分別占總退耕面積的12.40%和1.98%，固土固沙4778.10萬噸/年。實施新一輪退耕還林還草工程，寧夏南部山區水土流失面積將再減少5萬余公頃。

（2） 增加涵養水源能力

實施新一輪退耕還林還草工程增加的林地具有類似于水庫的水源涵養調節功能。森林生態系統林冠截留降雨，枯枝落葉層涵養水分，林下土壤保水持水。土壤有機碳的加權平均含量、土壤有機碳儲量隨退耕年限逐年增加，從土壤有機碳蓄積的角度考慮，沙棘更有利于土壤有機碳的積累，同時可以用0～20cm 土層土壤有機碳儲量來估算退耕還林的固碳潛力。工程將滯后洪澇時間、消減洪峰流量、補給枯水期水流、增加土壤含水量。從而達到凈化水質、調節水土平衡、遏制區域水土流失、涵養水源等生態目的。

（3） 調節凈化空氣質量

新一輪退耕還林還草工程自實施以來，寧夏中南部地區累計完成退耕還林還草面積40多萬畝。據測算，寧夏中南部地區新增的退耕還林還草工程森林生態系統和草地生態系統在氣候調節方面吸收二氧化碳12.76萬噸/年，釋放氧氣27.76萬噸/年，在生物控制功能上吸收污染物1.607萬噸/年，實現生態系統服務功能折合人民幣47.07億元。

2. 直接減貧經濟效益

寧夏中南部秉持“退耕一座山、治理一條流域、改善一片生態、富裕一方群眾”的理念，實現了退耕還林還草工程實施區生態效益和生計變遷的雙贏，扶貧減貧經濟效果凸顯。

（1） 通過財政補助增加貧困農戶收入

寧夏根據《新一輪退耕還林還草總體方案》的規定對農戶進行各種補助。國家發改委通過中央預算內投資安排，按照標準——造林補助300元/畝，種草補助120元/畝對造林種草和退耕農戶進行現金補助；財政部通過專項資金安排，按照標準1200 元/畝對還林農戶進行現金補助，680元/畝對還草農戶進行現金補助，退耕還林補助1500元/每畝，總投資217114萬元。其中，41358萬元用于補助種子苗木種植，包括36318萬元用于造林和5040 萬元用于種草；173832萬元用于兌現退耕農戶現金補助，包括145272萬元用于兌現退耕還林農戶的現金補助和28560萬元用于兌現退耕還草農戶的現金補助；工作經費1631萬元。造林種草補助大大降低了農戶植被種植成本，退耕補助增加了農戶生計轉型方面的經濟能力，總體上提高了農戶的生活水平。在談到生計改善的感受時，71%的農民認為生活質量與退耕前相比有較大改善，29%的農民認為生活水平沒有明顯改善。在退耕補助對農戶收入的影響方面，認為退耕補助對家庭收入很重要的占78.2%，一般的占21.8%，退耕補助占農戶收入平均為20.5%。退耕還林還草補助對貧困戶的貢獻最大，年老體弱者家庭退耕還林還草補助占家庭年總收入的50%以上。

（2） 加快農業產業結構調整，增加貧困農戶收入

新一輪退耕還林還草工程的實施，推動了農業種植結構優化，提高了農業經濟效益，農業種植結構實現了由傳統農業結構向現代市場農業結構的轉變。新一輪退耕還林還草工程實施后，退耕區政府在名、優、特農產品上下工夫，扶持苗木培養、馬鈴薯種植、牲畜飼養等地方優勢特色產業，特色農業經濟效益突出。據測算，2015年寧夏南部山區糧食種植面積占農作物總播種面積的64.3%。2018年新一輪退耕還林還草工程實施后，寧夏南部山區糧食種植面積占農作物總播種面積的63.6%，比退耕還林還草工程實施前的2015年降低了0.7個百分點。在糧食種植面積基本保持不變的情況下，其他涉農產業調整步幅加快。2018 年寧夏中南部9縣糧食總產量121.22萬噸，2015 年為116.8萬噸，2018年比2015年增長3.78%。2018 年馬鈴薯種植面積為367.48萬畝，較2015年增加13.48萬畝，增長3.8%。同時，苗木培養、養殖業快速發展，經濟結構由單一化向多元化轉型。新一輪退耕還林還草工程加快農業產業結構調整，實現所種農產品的數量、質量向優質化轉變。

（3） 提高生產效率，優化農村人力資源結構

從調查數據看，退耕還林還草工程不僅可以增加收入和減輕貧困，還具有促進農民提高勞務收入的作用。在提高農業勞動效率方面，由于新一輪退耕還林還草工程實施區為寧夏南部山區和中部干旱帶上25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，因此通過工程的實施，不易耕種的坡耕地面積減少，農民耕種耕地主要為水平梯田等優質農田，田間道路明顯改善，農業機械廣泛使用，農業勞動強度降低。調查發現，退耕后1個成年農民勞動力一年可經營10畝耕地，相比退耕前節約50%的勞動力。調查表明，新一輪退耕還林還草工程實施前的2015年寧夏中南部地區農民從事非農產業的勞動力占從業人員總數的42.6%，而在新一輪退耕還林還草工程實施后的2018年占比增加至45.2%，上升了2.6個百分點。2015年外出打工人員占勞動力比例為43.3%，2018 年增至47.5%，增長了4.2個百分點。2015 年外出打工人員人均收入為3412元，2018年增加到3726元，增加了314元。由此可見，新一輪退耕還林還草工程使從事農業生產的剩余勞動力從土地中轉移出來，增加了非農產業勞動力資源。

3. 間接減貧經濟效益

間接減貧經濟效益對貧困地區后續發展影響巨大，決定了退耕還林還草地區未來發展的后勁與潛力。

（1） 庇護農田作用顯現

退耕還林還草等生態工程具有減緩工程實施區及周邊區域極端干旱、沙塵暴、霜凍、冰雹等自然災害的干擾。2007年，寧夏中南部地區受旱災等自然災害的危害面積達到61.7%，而在2018年，旱災對農作物的危害面積降低到51%。據國家統計局寧夏調查總隊測算，2018年與2015年相比，寧夏中南部地區糧食作物種植面積減少30多萬畝，糧食總產增長4.2%。2015—2018年寧夏中南部地區糧食平均畝產量分別為169.5公斤、171.9公斤、174.6公斤，呈明顯增加趨勢，確保貧困戶達到或超過溫飽保障線。

（2） 有效保護水利設施

退耕還林還草工程的實施改變了地表植被覆蓋，降低了退耕區土壤侵蝕模數，減少了地表徑流泥沙量，控制水土流失，減輕了水庫、塘壩、溝道的淤積，有利于高效使用和保護水利設施。據測量，2015年寧夏中南部民族聚居地區主要河流泥沙平均含量為40.3公斤/立方米，2018年減少為39.6公斤/立方米，可見，新一輪退耕還林還草工程實施對減少河流泥沙含量效果明顯。

（3） 市場經濟意識增強

新一輪退耕還林還草工程實施以來，寧夏中南部地區農民除了掌握較為先進的農業生產和種養殖技術外，市場經濟意識得到不斷增強，同時，隨著市場化進程的不斷推進，農產品商品率明顯提高。新一輪退耕還林還草工程實施前的2015年糧食商品率為35.7%，2018年上升到36.6%；油料商品率由2015年的28.5%增加到2018年的29.7%。工程實施區域豬、牛、羊、家禽出欄率2018年分別達52%、37%、40%、62%，較2015年分別提高了3.5、4.2、2.1、3.2個百分點。

三、新一輪退耕還林還草工程面臨的問題

（一） 退耕補助標準低不利于防貧減貧

課題組于2018年5月—8月在中衛、固原、吳忠等市的九個縣區進行了調查，調查對象主要為移民遷出區、重要水保區、國家級自然保護區及周邊地區的農戶，以戶為單位展開問卷調查，采取面對面訪談形式共收集有效農戶問卷1516份。調查發現，86.64%的被訪農戶認為“新一輪退耕還林還草工程政策補助標準偏低”，32.53%的被訪農戶認為“退耕還林和還草應執行統一的補助標準，不應差別對待”，補助標準低且存在差別將不利于激發農戶退耕的積極性。2018年，中央財政將造林種苗補助資金提高到400元/畝，自治區政府安排配套現金補助300元/畝，農戶退耕還林現金補助為1500元/畝。雖然新一輪退耕補助標準大幅提高，但考慮到農產品價格上漲、種糧等農業補貼不斷提高等因素，退耕還林補助政策的比較效益優勢并不明顯。根據課題組調查測算，研究區被訪農戶在非退耕還林地投入產出比為1/15.6,遠遠高于退耕還林地的1/7.2，前者為后者的2.17倍。可見，退耕還林補助政策的比較效益遠遠低于非退耕還林地的種植效益。另外，鹽池、同心、沙坡頭區等地屬于中部干旱帶，每年降水量極其有限，蒸發量卻比較高，僅有的灌渠水只能用來灌溉農作物，嚴重缺水導致還林樹苗成活率不高，退耕后每年都需要大面積補植。退耕還林補助中包含400元種苗費，這筆費用僅是一次性購買種苗的費用，后期補植的種苗費只能占用補助給農戶的其他費用。據當地林業部門工作人員反映，部分干旱少雨地區的農戶面臨不斷補植的困境，實際還林成本可能達到1000元左右，還林成本的增加，導致農戶退耕意愿減弱，寧可放棄后期補助資金，也不愿繼續完成退耕任務。

（二） 新型經營主體與退耕農戶之間的利益難以平衡

新一輪退耕還林鼓勵興辦家庭林場，不同的新型經營主體參與退耕還林的積極性較高。調查發現，75.65%的被訪農戶表示“愿意將自家適合退耕的土地流轉給農業合作社或者某個農業企業進行退耕還林，以方便種植和管理”，這樣可以將農戶從土地中解放出來投身到其他經濟活動中。由于我國處于合作社組建初期，種植大戶和龍頭企業通過投資形式進入合作社，擁有較大的決策權、經營權和剩余索取權，產品收購價格過低、按股分配比例過高、農戶對合作社控制權和決策權弱監管比較嚴重，農戶的應得利益得不到有效保障。

（三） 市場銷售跟不上經濟林的發展需要

根據新一輪退耕還林相關政策，農民可以選擇退耕還林樹種，生態林和經濟林比例不再強調。調查發現，在此政策引導下，當地政府部門為了提高林地的經濟效益，將經濟林作為退耕還林的主導，生態林不再是新一輪退耕還林還草的工作重點。即使是在生態條件極為脆弱的鹽池縣，紅梅杏等經濟作物依舊成為新一輪退耕還林的首選。從退耕農戶的角度看，經濟林雖然收益大，但技術要求和資金投入都比較高，市場風險大，加上規模化、產業化經營推進速度不一，部分農戶的經濟收益可能比預想的低。鹽池縣的農戶普遍反映，新一輪退耕還林還草工程開始后，鹽池縣為進一步提高農戶退耕積極性，增加農戶經濟收入，規劃種植紅梅杏。但種植紅梅杏出現了兩個問題：一是由于干旱缺水，紅梅杏樹成活率較低，次年要進行補植補種，退耕戶不僅未獲得較高的經濟收益，還提高了種植成本。二是鹽池縣因人口較少自身消費能力有限，加之向外的銷售渠道狹窄，導致紅梅杏銷售情況較差。為減少退耕戶經濟損失，縣政府采取定向銷售的方式，組織縣黨政事業單位工作人員以8～10元/斤的高價購買紅梅杏。這種兜底幫扶措施雖然降低了退耕戶經濟損失，但增加了黨政事業單位工作人員的經濟壓力，以致無法長久實施。因此，如何協調好經濟林和生態林的退耕比例，開拓銷售市場，在退耕經濟林時兼顧產業經濟效益是新一輪退耕還林還草工程中必須注意的問題。

四、多措并舉，闖出生態防貧新路

（一） 提高退耕補助標準與農產品收購價

退耕還林還草工程實施的基本前提是農戶的積極參與，新一輪退耕還林還草工程遵循自愿參與原則，合理的退耕補助標準是激勵農戶積極參與退耕還林、維持移民環境友好行為的有效措施。對收入來源單一的貧困戶和生態移民來說，提高退耕補助標準對維持家庭良性運轉具有積極影響。盡管2018年中央財政造林種苗補助資金提高至400元/畝，自治區配套現金補助高達300元/畝，農戶退耕還林現金補助為1500元/畝，但補助標準低的問題還是在實踐中表現出來。2022年應進一步提高退耕補助標準，要適當提高糧食如小麥、稻谷最低收購價，根據市場波動加大對玉米、大豆和稻谷生產者補貼政策，調動工程實施區農戶參與退耕還林還草的積極性，增加農戶收入，實現退耕還林還草工程的增收成效。

（二） 合理調整地塊，實現退耕規模化

按照2014年國務院批準實施的《新一輪退耕還林還草總體方案》相關規定，嚴格限定25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15°至25°坡耕地為新一輪退耕還林還草主要對象，不得將基本農田納入退耕范圍。但在寧夏的生態移民遷出區，基本農田與非基本農田多呈犬牙交錯的分布格局。為了減小退耕操作難度，形成規模效益，提升退耕生態效果，應合理調整生態移民遷出區的基本農田布局，大力推動新一輪退耕還林還草工程的實施。工程實施重點市、縣應在確保基本農田保護面積穩定的前提下，優化基本農田的空間布局，實施節水控水工程，提升用水效率，整體推進水環境保護。通過合理調整地塊，強化節水配套基礎設施建設，將用于退耕的非基本農田集中連片經營，不僅方便后期管護，還穩定了糧食播種面積，最終實現退耕的規模效益和生態效益。

（三） 引進新型經營主體，推動退耕產業化經營

生態移民遷出縣（區） 應通過退耕工程公開招標，引進農業合作社、涉農企業和農業經營大戶等新型經營主體，明確中標主體退耕還林林木種植、管理和維護主體負責。推動形成“一縣一業”發展格局，引導涉農產業向多元化、深加工、規模化轉移轉型。確保退耕補助資金安全發放，退耕補助資金要由移民遷出區當地政府財政掌管，在保障退耕移民利益的前提下，按照一定分配比例及時劃撥給退耕移民和中標的新型經營主體，保證生態移民獲得退耕現金補助，而不是由新型經營主體流轉退耕移民耕地后，將退耕補助直接撥付給新型經營主體。為推進遷出區實施退耕，退耕還林工程應由新型經營主體產業化經營，保障退耕工程質量、新型經營主體利益和生態移民切身經濟利益

（四） 合理增加補償基金金額和補助年限，鞏固退耕還林還草成效

退耕還林還草工程以實現生態移民的生態效益和生計效益雙贏為目標，加上有相應補助的支出，因而工程實施區域農戶退耕還林還草的積極性較高。隨著國家補助期滿，如果沒有后續資金支持和支柱產業扶持政策，則在一定程度上存在林草復墾風險。為此，寧夏需要積極引導項目實施各縣（區），結合本區域林地管護現狀，因地制宜、切合實際，建立起退耕還林還草生態環境長效保護機制，增加森林生態效益補償基金。一是補助到期后，在鞏固退耕還林還草成果期間，降低補助標準，繼續給予生態移民適當補助；二是補助到期后，生態林補助延長4年至6年、經濟林補助延長3年至5年；三是補助到期后，逐年遞減補助標準。多種方式相結合，將有力確保生態移民獲得長期的經濟收入，提高生態移民管護退耕還林還草地的積極性，防止復墾現象發生。

（五） 生態修復和生態產業并舉，促進移民穩定增收

要堅持生態修復和生態產業并舉，執行常態化執法監管，確保生態脆弱區得到有效恢復。為了促進生態移民穩定增收，應防止復耕，實現生態工程的減貧目標。生態工程實施縣（區） 要根據“自主經營、自主管護”的管護原則，發展生態產業，提高退耕還林還草地產品產量和經濟附加值，激發生態移民開發、經營林草地的積極性。一是在發展條件合適區域發展以林苗、林藥、林果、林菜、林瓜間作的林下種植業。二是依托林草資源的林下養殖示范基地，大力發展林下養殖業。三是以寧夏全域旅游發展為契機，合理利用退耕還林還草的森林景觀、林草資源、水資源，發展休閑農業、觀光農業、農家樂等生態旅游業。