張 琳,鄭興明,季雨亭,楊青青
(福建農林大學馬克思主義學院,福建福州,350002)
縱觀百年以來中國共產黨對城鄉關系的認識,大體趨勢是從分割分治到推動城鄉間融合發展。幾代黨和國家領導人對城鄉關系的認識經歷了從“城鄉二元”到“城鄉統籌發展”,再到“城鄉一體化”,最后定位為“城鄉融合”的過程。黨的十九大報告中首次提出了“城鄉融合”這個理念。2021年“中央一號”文件中進一步指出,要加快縣域內城鄉融合發展,強調要推進以人為核心的新型城鎮化。在推動城鎮化進程中正確認識城鄉之間的聯系尤為重要。契合我國新時代社會主要矛盾發生轉化的時空背景,積極化解城鄉發展中存在的問題并構建新的城鄉關系,是實現鄉村振興和農業現代化的堅實基礎。基于此,系統梳理與總結建黨百年以來黨和國家領導人在工作重心轉換中對城鄉關系的認識定位的歷史脈絡,對新時代我們準確把握和構建城鄉融合新格局具有重要的現實意義。
在半殖民地半封建的社會背景下,城鄉關系表現為既對立又統一的關系。一方面城鄉差距巨大,呈現的狀態大相徑庭,在城市畸形繁榮的同時鄉村日益衰敗凋敝。例如通商口岸大都市上海地區,城市的繁華與農村的貧窮落后形成了鮮明對比,成為世界上輪廓最為鮮明、最富于戲劇性的邊界之一。[1]另一方面,隨著對外貿易和城市工商業的發展,手工產品、農產品商品化增強,使城鄉之間經濟聯系日漸密切。1921年中國共產黨成立,在此后的新民主主義革命道路上,黨對城鄉關系的認識有一個逐漸深化的過程。
作為一個無產階級政黨,中國共產黨確定成立以后的任務主要圍繞“組織工人階級,領導工人運動”為主,所以在黨成立之初并未把農民、農村和城鄉關系放在較為重要的位置。直到1922年中共二大以后,提出“建立勞農專政的政治,鏟除私有制度”,有關農民和農村的問題開始納入到關注的議題之中。在大革命失敗之前,黨關注的重心一直在中心城市、組織工人階級和運動上;在大革命失敗后,黨的六大指出黨在大城市中的當前任務是爭取群眾運動。然而,敵強我弱的態勢使黨始終無法在中心城市站穩腳跟。據此,當時城鄉關系開始引起了黨的關注。對于中心城市,黨認為依舊不能放棄。在1929年紅軍第四軍前敵委員會給中央的回信中提到,當前黨在組織方面的任務是中心區域產業支部的創造,不過黨對于農村革命力量的發展也有了足夠的重視。毛澤東同志在《星星之火,可以燎原》中指出:“農村斗爭的發展,小區域紅色政權的建立,紅軍的創造與擴大,尤其是幫助城市斗爭、促進革命潮流高漲的主要條件。”但此后,由于受到李立三實際主持下制訂的以武漢為中心的城市武裝起義和紅軍集中攻打中心城市方針的影響,從1930年10月開始,共產國際便不斷收到中國城市工人運動萎靡不振的報告。隨著對工人運動失敗的總結,以及1931年《關于中國共產黨任務的決議案》的表決通過,最終達到了共同的認識:必須到農村建立農村革命根據地。這實際上就是一條“農村包圍城市,武裝奪取政權”的道路。由于這條道路中紅軍、蘇區和蘇維埃政權具有核心作用,所以必須將蘇維埃政權由紅軍和蘇區推向全國主要地區。黨對城鄉關系的認識應該改變為將重心轉移到農村來,工作重心轉移到根據地的建設中來,革命道路主要圍繞“農村包圍城市,武裝奪取政權”。
“農村包圍城市”路線的形成,一方面是由于主要大城市受帝國主義或者官僚資本主義所統治,與農村形成鮮明對比;另一方面,當時黨的力量相對薄弱,攻占大城市后也很難長期占領。在第三次反圍剿之后,江西中央區聯合起來有過21個縣城,在第五次反圍剿期間,毛澤東同志十分強調紅色區域經濟的建設,認為在這個時期做經濟建設不是“右傾”,只有進行經濟建設,革命戰爭的物質條件才有保證。進而實行了查田運動,在農村地區設立勞動互助社和耕田隊等,對生產起到了很大作用。對于城市,毛澤東同志在《井岡山的斗爭》中寫道:“在附近各城市中沒有黨的基礎,一因城市中敵人力量強大,二因我軍在占領這些城市時太損害了資產階級的利益,導致黨員在那里難以立足。”“四月全軍到邊界后,燒殺雖然不多,但對城市中等商人的沒收……做的十分厲害。”[2]可見在難以長期占領的城市、對于敵人統治的城市,一般采取攻占后破壞、獲取財產和武器再退出的方法。但是關于城鄉不同認識和政策導向,對于城鄉之間的矛盾,毛澤東同志在《矛盾論》中指出,在社會主義國家中城市與鄉村經濟上的矛盾,在革命根據地中是非對抗性質的矛盾,這種矛盾在到了共產主義社會時候就會消失。
在抗日戰爭時期,農村依舊是革命的主陣地。當時的形勢雖敵強我弱,但敵人主要占領我國大城市和交通線,農村是敵人控制的薄弱地區,加之我國農村的相對獨立性,城市無法完全統制,于是農村便成了中國共產黨發展的廣闊天地。
首先,在抗日戰爭前期,中國共產黨開展了具有中國特色的抗日游擊戰,將敵人圍困在少數據點(交通干線和大城市)是游擊戰的一大特征,同時要求“各個根據地的游擊戰爭必須極力向其根據地的四周發展……同時即發展了游擊戰爭的根據地”[3]425。黨十分重視敵后抗日根據地的建設,這是農村包圍城市道路實踐的核心問題之一。與土地革命時期的蘇區根據地相比,雖都是建在農村,但敵后抗日根據地也有自己的特色。其一,毛澤東同志肯定了在平原地區的農村長期建設根據地,隨著抗日戰爭的展開,根據地完成了從華北到華東和中原的展開;其二,敵后抗日根據地的民主政權是人民民主政權的雛形,黨積極實行“三三制”以及減租減息的政策,團結農村各階級積極抗日。
其次,隨著抗日戰爭的展開,黨在城市方面也有所作為。1937年9月,國民黨允許中共在國統區的南京、西安、武漢、長沙、廣州、香港等地設立八路軍、新四軍辦事處,或者交通站、聯絡通訊處、兵站等,并由中共派代表入駐。中國共產黨在大中小城市積極發動青年、工人和城鄉學生開展了諸如“救亡協會”等抗日組織,黨在城市中的工作對抗戰勝利起到很大作用。毛澤東同志指出,革命的最后目的就是要奪取敵人主要根據地城市,要把落后的農村改造成先進鞏固的根據地借以反對利用城市攻擊農村地區的惡人,同時“沒有城市工作和其他農村工作,農村根據地就處于孤立,革命就會失敗”[3]636。要在城市和農村積極開展宣傳和組織工作。這也就表明,這一時期黨對城鄉關系的認識——農村包圍城市的道路,在理論和實踐方面都更加豐富和完善了。
抗日戰爭后期,黨的武裝力量控制了華中和華南以及華北敵后的部分地區,根據地也得到極大發展。隨著1944年春夏豫湘桂戰役時期國民黨在河南戰場的大潰敗,中國共產黨認為要肩負起這種責任,新的戰略構想即黨必須把城市工作與根據地工作作為同等重要的兩大任務在《關于城市工作的指示》中被提出。1945年8月11日中共中央在《關于日本投降后我黨任務的決定》中認為,要占領一切可能與必須占領的大小城市的交通要道,猛烈擴大解放區;并將關注的重點放在了上海起義,但基于戰后各政治力量的博弈,上海起義并未按計劃進行;同年8月22日中共中央發出停止進攻大城市,著重奪取小城市和廣大農村的指示,并準備與國民黨談判。由此可見,黨雖然暫停了奪取淪陷區城市的戰略,確立“和平、民主、團結”的戰后方針,但對中小城市和農村工作的領導并未放松。[4]這個時期黨對城鄉關系的認識即以小城市和農村為主題的思想得到了恢復。
解放戰爭初期,面對東北地區復雜的形勢中共選擇了“讓開大路,占領兩廂”的策略。但隨著解放戰爭步伐的迅速推進,認識的相對滯后性導致在收復城市的過程中繼續為“農村包圍城市”的思想所主導,由此出現了將城市和農村對立起來的錯誤處置方式。以早期東北地區為例,第一,繼續沿襲游擊戰爭暫時占領城市的觀點,從城市中搬運必需物資,使城市工商業受到破壞;第二,在如何對待城市方面采取了農村中與地主富農斗爭、消滅封建勢力的辦法,顯然這種方法不適用于城市。在這樣的背景下如何認識城鄉關系,工作的重心應當是城市還是農村以及城市管理的問題迅速成為黨需要關注的方面。
1948年再克洛陽后,毛澤東同志專門發電報指示,就城市政策提出需要注意的地方。“城市一經由我們管理,就必須有計劃地逐步解決貧民的生活問題。”其他新解放的城市也要如此,要學會接收城市、管理城市,善于調劑城鄉之間的關系。“城市已經屬于人民,一切應該以城市由人民自己負責管理的精神為出發點。”同年中共中央“九月會議”中也指出:“加強城市和工業的管理工作,使黨的工作的重心逐步地由鄉村轉到城市。”[5]13231949 年毛澤東同志進一步提出要“一反過去二十年先鄉村后城市的方式,改變為先城市后鄉村的方式”。這些指示都體現出黨對城鄉關系認識的變化,為黨將工作重心由農村轉變為城市進行了思想的鋪墊。
七屆二中全會的召開是中國共產黨工作重心轉移到城市的標志,是近代以來中國城鄉關系轉變的重要轉折點。中國共產黨認為,“農村包圍城市”的正確道路已經獲得勝利,黨在農村獲得了強大的革命力量,這個歷史任務已經順利完成。黨應當進入到一個“由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期”。毛澤東同志指出了黨和軍隊要學會管理城市,城市工作以生產為中心,兼顧城鄉關系“必須使城市工作和鄉村工作,使工人和農民,使工業和農業,緊密聯系起來。絕不可以丟掉鄉村,僅顧城市”[5]1426。本次會議為構建新中國成立初期的城鄉關系提供了基本原則。
1949年新中國成立,中國共產黨成為執政黨,經濟工作的重心由農村轉向城市,對城鄉關系的認識和定位也出現新變化。受內戰影響,戰事初停之際原有的城鄉貨物交換的商業網被打亂,城市與農村舊有的聯系大多被切斷,農村與城市、工業與農業完全脫節。新中國成立之初,國民經濟和城鄉關系發展最大的阻礙就是城鄉間經濟的隔絕和不協調。總體上,1949—1957年我國城市化進程較快,勞動力在城鄉間遷移相對比較自由。經過短暫的恢復,我國進入大規模的工業建設階段,建立了政府完全主導的計劃經濟體系。城鄉由此再次被分割為兩個部門,導致了農業發展滯后于工業,農村剩余勞動人口流動緩慢。在計劃經濟體制下中國共產黨對城鄉關系的認識和定位主要有以下三個階段:
第一階段(1949—1952年),黨認識到城鄉兼顧以及溝通城鄉關系,首先就要重建城市與農村間的市場流通。對此,黨建設了供銷合作社體系和國營商業,恢復并加強被破壞的城鄉間的交通運輸。由于城市的通貨膨脹的影響,城市市場呆滯,這時黨認識到了城鄉間物資交流的重要性。1951年2月中財委將“擴大城鄉物資交流”置于首要位置。其次,防止“谷賤傷農”和保證工業正常發展尤為重要。黨從1951年11月到次年12月期間四次提高農副產品價格,工業品價格相對降低,工農業產品價格“剪刀差”相對縮小。中央還發布《關于召開土產會議,加強推銷土產的指示》,便于城鄉間在農副產品銷售中加強經濟交流。長期割裂的城鄉關系在這一時期得到初步扭轉。
第二階段(1953—1957年),我國進入第一個五年計劃時期,農村經過土地改革迅速發展,剩余勞動力增加后開始涌入城市,城鄉矛盾開始凸顯。首先,這一時期黨對于城鄉關系的認識是將發展城市和工業放在了首位,提出“一化三改”,并依托蘇聯援建的156個項目初步建設我國的工業體系。由此提出了以農補工和以城養鄉的思路,進而為支援城市發展,實行統購統銷政策,以城鎮居民糧食供應證、地方糧票等來限制城鄉間人口的流動。其次,在這一時期我國新建擴建了部分城市,城市的擴張給就業帶來機會,大量農民涌入城市,僅1956年從農村到城市的人口就達到3 000多萬人,城市壓力劇增。因此,一方面鼓勵“上山下鄉”,引導“農村剩余勞動是可以在農村中找到出路的,多余勞動力的出路在農村”[6];另一方面,國務院在1956年底發布《防止農村人口盲目外流的指示》,防止過多人口盲目流入城市。這一時期黨更加注重城市和工業的發展,一些管理體制限制了城鄉間生產要素的自然流動,為后來的城鄉二元結構埋下伏筆,城鄉分離的狀態日益顯現。
第三階段(1958—1978年),我國社會主義改造已經結束,發展進入到一個新的階段。城市工業壓力大,而農業機械化又使大量農業人口涌入城市。黨認為這一時期應當在農村發展工業,以緩解城市壓力。“有了公社,這個問題就得到了解決。每個公社將來都要有經濟中心,要按照統一的計劃,大辦工業,使農民就地成為工人。”[6]1958年1月《中華人民共和國戶籍登記條例》頒布,明確了對城鄉戶籍管理的規定,農業和非農業戶口之間的界限也成為嚴格限制城鄉人口流動的界限。二元戶籍制度背后是城鄉間相差甚大的待遇,造成很長一段時間的城鄉間割裂。同年8月的北戴河會議通過了《關于在農村建立人民公社問題的決議》等文件,正式興起了人民公社制度和大躍進運動。政府對生產資料進行有計劃的分配,農民的自由生產被約束,生產生活以集體為主。1958年開始的“大躍進”造成了勞動力不足的虛假現象,各地企業大量招聘職工,城市和農村勞動力配比不平衡。隨后出現了副食品乃至糧食供應不足以及城市企業人浮于事等問題,國家認為需要精簡城市職工。于是在1961年對1958年后進城的工人原則上退回農村進行生產,隨后采取動員30萬青年上山下鄉等政策,從而給農村帶去知識和技術,也可緩解城市壓力,調節城鄉關系。然而一些戰略并未達到效果,1966—1977年城市的發展基本停止,1957年我國小城市有114個,1978年則變為82個。城鄉間的割裂反而使城市和農村的發展都陷入停滯。這一時期黨對城鄉關系的認識和定位更加偏向城市的投入,城鄉間的生產要素按城市需求計劃配置,采取犧牲農業的工業化模式,對農村控制更為嚴格。城鄉關系二元結構在改革開放前這20年得以形成。
改革開放以后,原本固化的城鄉二元結構開始逐漸瓦解,這也是我國城鄉關系發生變化的起點。在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上,黨開始更加重視城鄉的協調發展,對城鄉關系有了新認識,開創出我國城鄉關系的新局面。這一時期黨對城鄉關系的認識主要分為以下三個階段。
第一階段(1978—1984年):城鄉關系從農村突破重圍。十一屆三中全會后我國開始進行經濟體制改革,率先從農村開始。黨認為,首先要集中精力把農業搞上去,以帶動城鄉經濟的發展。1979年通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》強調,要建立健全農業生產責任制。各種農業生產責任制形式快速發展。同年夏糧上市時,國家大幅提高農副產品的收購價格,從而減少了農業價值向城市的流通,切實維護了農民的利益,而包產到戶、包干到戶這種形式也引起了全國的爭論。1980年鄧小平同志發表《關于農村政策問題》的談話,指出:“只要生產發展了,農村的社會分工和商品經濟發展了,低水平的集體化就會發展成高水平的集體化。”“關鍵是發展生產力。”[7]在此基礎上下發的中央75號文件深受農民的歡迎。1982年中共中央批轉了《全國農村工作會議紀要》,進一步肯定了“雙包到戶”是社會主義集體經濟的生產責任制。1983年的中央一號文件認為,普遍實行的多種形式的農業生產責任制對我國農村的改革影響最為深遠,聯產承包責任制越來越成為主要的形式。農村改革的另一個突破就在于鄉鎮企業的崛起。1984年中共中央再次發出指示,肯定了鄉鎮企業是農業生產的重要支柱。這段時期的黨對城鄉關系的認識更多是漸進式的協調,我國城鄉關系獲得了很大的改善,農村迅速發展,農民收入提升,城鄉差距變小。“農村的面貌煥然一新,百分之九十的人生活改善了。”[8]農村改革的成功為城市工業企業改革提供了經驗和示范。
第二階段(1984—2002年):城市改革下,城鄉開始聯動探索。農村的改革為城市提供了條件,促進了城市經濟體制改革。城市改革初步開始,主要圍繞增強企業活力,開展從簡政放權、擴大企業自主權到推行經濟責任制。1984年黨的十二屆三中全會召開,標志著我國改革的重點向城市轉移。會議通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,以促進城市為中心的經濟體制改革全面展開,進行了企業體制、計劃體制、投資體制、價格體系以及金融體制等各方面的改革,對外開放也進一步擴大。20世紀80年代末到90年代初,國外形勢發生了新的變化,黨和國家處于緊要關頭。在此重要時期,1992年鄧小平視察南方談話和中共十四大的召開標志著我國改革開放進入了一個新時期,城鄉關系也進入新階段。其一,城鎮居民收入大幅增加,城鄉居民收入差距擴大。2002年城鎮居民人均可支配收入達到7 703元,比1984年增長了11.7倍;農村人均純收入為2 476元,比1984年增長6倍,城鄉居民收入比擴大為 3.11∶1。[9]其二,城鎮化過程中農地問題凸顯,強迫征地、補償低等問題不利于農民生活的保障。其三,出現了移民潮,但是農民工的身份地位、就業機會、勞動待遇以及社會保障和福利與城市居民相差甚遠。可見,這一時期黨對城鄉關系的認識和定位雖然圍繞社會主義市場經濟體制改革采取了勞動力城鄉自由流動的政策,但是單純以城市或者農村為重心的發展不利于城鄉關系的平衡發展,必須要促進城市和農村的統籌發展,真正實現城鄉融合發展。
第三階段(2003至今):黨對城鄉關系的認識和定位經歷了城鄉統籌發展到城鄉一體化,再到城鄉融合發展的過程。面對以前出現的城鄉差距擴大、農地問題凸顯、城鄉二元結構擴展以及農民工和市民待遇差距大等問題,黨對城鄉關系有了新認識、新定位。其一,以2002年的中共十六大為開端,全面建設小康社會的重大任務之一就是統籌城鄉經濟社會發展;黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”思想,首位即城鄉統籌發展;在“十一五”規劃中提出“建設社會主義新農村”并強調了“以工促農,以城帶鄉是長效機制”;2006年1月1日農業稅正式被取消。這一時期黨采取了一系列促進農業和農村發展的政策,將農民作為改善民生的重點,城鄉關系向著一體化方向發展。其二,2007年黨的十七大正式提出城鄉一體化,隨后十七屆三中全會對農村改革做出新的部署,要求逐步實現農民工各方面待遇與城鎮居民相同。2007年以來建設城鄉一體化的障礙有所消減,城鄉間生產要素流動更為自由,公共資源配置也更為均衡。其三,以黨的十八大為新的發展起點,中國特色社會主義進入新時代。黨特別關注城鄉關系方面的問題,逐漸產生“城鄉發展總目標理論-城鄉發展路徑理論-城鄉發展對策理論”組成的“三位一體”的有機理論體系。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》指出鄉村振興戰略的基本原則之一就是堅持城鄉融合發展。2021年中央一號文件中指出,要加快縣域內城鄉融合發展,推進以人為核心的新型城鎮化,促進大中小城市和小城鎮協調發展。“七五”計劃綱要至“十四五”規劃綱要內容的轉變(見表1)同樣顯示出國家在不同時期對城鄉發展的側重。可見,城鄉融合發展已經成為中國共產黨處理城鄉關系的基本原則,我國的城鄉差距逐漸縮小,城鄉關系向更協調的方向發展。

表1 “七五”計劃至“十四五”規劃中的農村和城鎮化
在各種利益關系中城鄉關系無疑是最重要的一對關系。城鄉關系涉及面廣,幾乎涉及每一位社會成員的利益得失。城鄉差距過大勢必會影響我國社會主義現代化進程,影響社會的穩定和諧,因而理順好城鄉關系有利于國家的穩定和長治久安。回顧與整理建黨百年來中國共產黨對城鄉關系的認識,我們可以從中得到一些有益的現實啟示。
城市的擴張運動帶有一定的侵略性,肆無忌憚的擴張會造成城鄉之間的分割對立,引發鄉村的保護性反向運動。一方面是鄉村的自我保護,如改革開放之初的“大包干”及鄉鎮企業的發展,可見我國鄉村社會的創造精神。另一方面就是農村變革“倒逼”國家政策的保護。這就需要國家對城鄉關系有正確的認識和定位,對政策做出自覺調整。“一五計劃”實行優先發展重工業的政策,城鄉關系向著不平等演化,加之實行“糧票”以及戶籍制度等限制形成了城鄉的分割。改革開放率先在農村展開,城鄉間割裂的關系得到緩解。但隨著改革在城市的全面實行,城市的迅速發展再次拉大了城鄉差距。基于此,黨的十六大確定了城鄉統籌發展的政策導向;黨的十九大提出的鄉村振興戰略將城鄉關系引入融合發展的新時代。所有這些都啟示著我們,在影響城鄉關系的因素中,國家政策的導向發揮著巨大的作用。在未來的城鄉融合發展和鄉村振興戰略中,國家政策將繼續扮演重要的角色,國家需要進一步完善向“三農”傾斜的一系列政策措施。
五大發展理念之中的協調和共享發展必然要求實行城鄉融合發展。通過梳理黨對城鄉關系認識的歷史脈絡,可以發現,在計劃經濟時代政績考核的主要標準為是否依據上級標準執行以及執行的效果如何,這主要是為了保證國家戰略的實施。改革開放后對地方和國有企業實行了“雙放權”改革,部分地方政府易出現只關注GDP的增長、只重視“土地的城鎮化”而忽視了“人的城鎮化”的情況。實踐表明,地方政府必須向人民群眾負責,特別是廣大農民長期承擔了工業化和城鎮化的前期成本,現在應該到了共享改革開放成果的時代。要建立健全農村養老、醫療、就業等社會保障機制,讓農民享受到和城市居民同樣的待遇、平等的經濟權利。歷史的經驗啟發我們,要矯正地方政府片面追求短期經濟效益的行為,構建涵蓋提高人民生活質量、縮小城鄉差距、改善生活環境等以民生為導向的考評機制。
縣域是統籌我國城鄉發展的基本單元,大力發展縣域經濟有助于推動我國經濟轉型和高質量發展,更是實施鄉村振興戰略的重要著力點。縱觀我國城鄉發展歷史,可以發現,盡管我國的城鎮化水平在不斷提高,但縣城的社會經濟帶動能力遠沒有得到充分發揮。縣城是農村和城市溝通的橋梁,是聯動城鄉生產要素的紐帶。與大城市相比,縣城有更多廉價的生產資源和土地資源,可以更好地緩解大城市的人口壓力;與農村相比則有更好的人才和基礎設施,可以更好地發展經濟以承接大城市的資源及產業轉移。我們必須以縣城為中心、以城鎮為橋梁、以農村為腹地,通過發展縣域經濟有效促進城鄉融合發展。當前,我國經濟已進入新常態,實現縣域經濟發展模式從粗放型向集約型的轉型,可以幫助我們以更適合的速度、更好的效率以及更高的質量應對新常態,從而實現以城帶鄉和城鄉互動,以此全面推動我國城鄉融合發展。