對口協作制度演變歷程研究
——以京堰對口協作為例

董 超 陳 灣 童芳園 龐妃婷 張鈺曼 徐靜怡

(湖北汽車工業學院科技學院，湖北 十堰 442002)

1 對口協作制度理論研究

1.1 對口協作制度核心概念界定

對口協作源于中國上個世紀 70 年代末提出的“對口支援”政策，實踐進程遠超過理論研究。從理論層面來看，對口協作是在對口支援、對口幫扶理念的發展與實踐過程中，逐步演化出的新理念。目前學術界對于對口協作的研究成果暫時存在一定的空缺。通過綜合對口支援以及對口幫扶理念，本研究將對口協作的理論劃分為以下兩大角度：第一，從概念界定角度來看，將對口協作的中心概念分為三個層面進行界定。首先，從鄉村振興的層面來看，要結合地方發展的具體情況，科學確定發展的階段性目標和工作重心，樹立“農村為農民而興，農村建設為農民而建”的理念，充分調動農民的積極性、主動性、創造性，發揮對口協作政策的重要性;其次，從財政層面來看，利用對口協作中經濟發展具有優勢的一方來協助經濟發展落后一方，是全力推進同鄉村振興的有效銜接；最后，從生態層面來看，中線水源區建設協調發展的制度體系是國家深化改革的重要內容。推進京堰地區對口協作，是促進湖北省水源區經濟高質量發展，提高保護生態水平的有效途徑。第二，從理論基礎角度來看，關于“對口合作”這一跨地區的合作方式，國內現有的兩大解釋有：一是平等責任說，二是特殊奉獻說。從平等責任說來看，流域內生態保護的責任應當由流域內所有成員平等負擔，對口協作制度還未考慮到對漢江流域下游的生態補償；從特殊奉獻說來看，丹江口水庫及其下游區域，是丹江口市為保證京、津、冀三省飲用水而進行的一系列重大遷移。這種付出應該得到公正的賠償，而這種賠償，則是在京、津、冀、豫等受益區中進行。

平等責任說、特殊奉獻說是行政訴訟中行政補償與行政賠償制度的基本依據，同時也是支持對口合作的實踐。但單從以上兩大角度分析對口協作演變歷程是非常片面的。從結構功能主義角度來看，追根溯源，調查各類政策文本，從而理順對口協作時間發展歷程是較為嚴密的研究方法。

為了更好地理解“協作”的演化，需要先確定這個術語的含義。自二十世紀后期，我國引進了“協作管理”的概念，朱德米、周曉麗等人對其概念、興起、現狀、前景、理論基礎等問題進行了較為全面的探討。他們認為“協同管理”是一種政府、企業、第三部門等多種社會組織的合作，形成資源互補、權力共享的社會管理方式。同時,要分析我國對口協作演變歷程,就必須歷時性地厘清我國對口協作的具體實踐、解讀相關政策文本,從歷史的片段中探尋理念演變規律。本文基于比較歷史分析視野下的對口協作的基本政策并以京堰對口協作為例，歸納和厘清我國對口協作的演變歷程,并在此基礎上展望新時代對口協作的實施方向。

1.2 京堰對口協作制度

2013年5月，隨著《國務院關于丹江口庫區及上游地區對口協作工作方案的批復》文件公布，北京十堰對口協作工作正式拉開序幕。文件明確了丹江口庫區及上游區域的協調工作，為促進南水北調工程的持續運行，推進水源地丹江口庫區的健康發展起了至關重要的作用。此外，《關于健全生態保護補償機制的意見》也明確指出，建議開展“南水北調中線水源地區的支持工作”。對于丹江口庫區來說，對口協作能進一步推動水源區的持續發展。水源區由于需要在水質保護和移民等方面做出更多努力，受水區就需要在一定程度上對水源區進行利益償還。在對口協作模式下，讓受水區和水源區之間建立起更加和諧的發展關系，互利共贏、共同發展。從原來的省級層面，一步步到縣級層面，合作的形式已經深入到了鄉鎮，從而形成了一種獨特的中線水源區的生態補償模型。可以說，京堰對口協作模式有力的提升丹江口庫區的基本公共服務供給的能力，讓受償地區的人們能夠安居樂業，社會發展得到進一步穩定。

2 對口協作制度演變歷程

2.1 萌芽與雛形階段

對口協作制度的出現很大程度上與對口支援制度的形成和發展有著極大地關系；對口支援制度的形成發展與完善促進了對口協作制度的萌芽與雛形的出現。首先我國的對口支援工作最早的萌芽時間是在二十世紀五十年代至二十世紀六十年代出現，新中國成立時期，我國實行了高度集中的計劃經濟體制，通過對城鄉各種資源實行全國性的重新調配，城市與鄉村結對，中央與地方的方式，在各級政府機關的幫助和協調下采取了大量的支援協作措施，來解決我國城市鄉村以及各大區域發展的差異較大的相關問題。一直到了二十世紀七十年代末，第十一屆三中全會的召開完成，1979年，《中共中央批轉烏蘭夫同志在全國邊防工作會議上的報告的通知》[中發(1979)52號]的首次提出，并同年在中央52號文件里把對口支援用國家政策的形式開始正式的確定了，這就給了對口協作的萌芽出現準備了政策條件。并隨著1979年以來東西部經濟較發達地區支援邊疆少數名族地區的實踐工作的開展、支援西藏地區邊疆地區方針的確定和實施、唐山大地震和汶川大地震災后地區的重建工作的推進，對口支援工作和對口支援政策的不斷發展，對口支援工作從國家相關層面的規章制度化發展成為了豐富多樣的制度和有關工作實踐，且支援的方式更加的豐富多樣化，更加的去注重發揮市場功能機制的調節發展作用。

從1979年到1995年間里對口支援政策制度主要重點針對我國邊境欠發達地區以及少數民族欠發達地區，對口支援的協作的工作重點一直以來都是有關于他們這些地區的發展建設。并隨著這些對口支援協作工作的穩健發展推進和持續取得了發展支援協作成效，一直到了1996年在中央的扶貧開發工作會議上提出，將東西部地區扶貧支援協作的范圍擴展到了，在全國范圍內開展東部和西部地區的扶貧協作以及對口支援工作;在這個階段里的東部和西部地區對口支援與扶貧協作更加的特別出社會民眾的動員力量，分別以經濟貿易、投資和人才協作為主要。從這以后，我國開始形成了東西部地區的扶貧協作的工作和對口支援制度。在這一時期里扶貧協作的基本概念也逐漸應用到了對口支援工作里，扶貧協作的工作開展在一定程度上也是對口協作的實踐發展。一直到了2016年1月19日寧夏宣傳部長會議在銀川的召開，積極響應了中國共產黨脫貧攻堅黨的精神，對口協作的理念中灌輸更加明確的互相學習、互相幫助和共同攻堅“共享發展”的新時代的發展理念。

2.2 確定與成立階段

到了20世紀90年代，全國各個地區的各種支援形式和支援內容不斷向各個領域拓展，在相互交錯中形成了一個網狀的支援格局，成為多領域、多層次、多形式、多內容的幫扶。從溯源角度來說，對口幫扶政策來源于對口支援，它是對對口支援政策的一種有限的擴展。對于對口幫扶的概念，有非常多的專家學者從不同的專業角度給出了相關的一些定義，但是到目前為止學術界并沒有形成關于其統一的定義。1996年10月，中央人民政府針對國家相關的扶貧開展工作召開了發布會，在《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》中正式確定了對口幫扶政策。對口幫扶對于國家來說是一項關于扶貧開發的重要政策，其為國家各省內部各級政府之間提供了合作的機會，尤其是對于政府之間的扶貧能力進行了聚合，合作雙方可以將對方的優勢與己方相結合，或者借鑒對方的方式完善己方的不足之處，以達到長期合作、共同發展的目的，不僅如此，該政策也增強了合作雙方的發展動力，使得貧困地區或者欠發展和發達的地區提供了一個可以快速促進地區發展的良好合作方式。2001年6月, 國務院印發《國務院關于印發中國農村扶貧開發綱要 (2001—2010年) 的通知》 (國發[2001]23號) 在扶貧開發工作的內容和途徑中指出“經濟比較發達的民族地區要適當增加安置貧困地區或欠發達和發展的地區人口的遷移，并將此行為作為開展對口幫扶工作的重要措施之一。”以及在政策保障方面提出要“不斷加強沿海發達地區對貧困的民族地區對口幫扶工作的進行。”由于此事件，對口幫扶政策正式被國家關于扶貧開展工作的官方文件所提到，同時對于1996年的扶貧協作也是一種豐富與發展的方式。

由以上種種更加證實了對口幫扶政策為解決各個民族地區的貧困問題而服務奠定了重要的基礎，其也是各省內部各級政府之間進行合作整頓各個民族地區貧困問題的一種良好的方式與途徑；同時在2011年所發布的《中國農村扶貧開發綱要 (2011—2020年) 》中提出了一系列關于國家對對口幫扶工作的具體要求, 在此文件的基礎之上，各省各級政府之間的合作開展扶貧工作再次得到了發展和完善，此次舉動，對于我國政府合作完善扶貧工作的發展同樣有著重要的促進作用。

不論是對口支援還是對口幫扶都只是單向輸送人力、財力與物力去幫助經濟發展不足的民族地區，這種單向輸送被稱為“輸血”式援助。若貧困或者欠發展和發達的地區想實現真正的富強，不應該單單依靠單向“輸血”，找尋“自力更生”的方法才是長久之計，因此長效協作機制亟待建立。

2.3 鞏固與發展階段

對口協作這個概念主要來源于上個世紀末提出的“對口支援”的政策，伴隨著現在南水北調的圓滿實施并完工而提出的一個新概念。并且對口協作也采用了一種新的模式，它不同于對口援助與對口幫扶，它拋開了“單向輸血”的觀念，開辟出“助力造血”的新模式。它是對口援助和對口幫扶政策進一步深化的結果，南水北調中線工程是提出對口協作模式的載體，在初期南水北調工程也是一種對口幫扶，隨著時代的發展不斷演進成京堰對口協作模式。

自從《南水北調工程總體規劃》獲國務院批準后，湖北省委、省政府、湖北省南水北調辦曾數次向丹江口水庫下游及相關單位提出支持丹江口水庫的政策，有力推進了北京與湖北兩市的對口合作工作。《關于丹江口庫區及上游地區對口協作工作方案》的正式批復，首次得到了全國政府的官方文件的支持。各級政府機關要加強協調工作機制，制定協作規劃方案，加大中共中央的扶持；募集合作基金、強化監管和監管的五項舉措，確保了合作的有效開展。十堰市和北京市通過“對口合作”的方式，發揮各自的作用，形成有利于當地民眾、促進雙方合作發展的新格局。習近平在2016東西部貧困問題專題討論會上指出，東西部扶貧協作與對口合作對于促進地區發展具有重大意義，但必須強化地區間的合作；要想達到共同的繁榮和全面戰勝貧困，必須要優化工業結構，實施內外一體化的開放發展。2018年至2019年，國家進一步推進了“雙創”的方式，推行了“兩個人”的工作方式，并設立了“兩人一組”的制度；通過構建對口合作、相互幫助、以勞務合作為杠桿、構建高層次互訪等方式，實現東西部地區的貧困合作與對口支持工作。與此同時國家深化部門結對模式，鼓勵市民結對模式，建立工作專班機制，建立對口協作互助模式，勞務協作撬動，建立高層互訪機制等多方面來開展東西部的扶貧協作和對口支援工作，獲得了顯著的成就。2020年3月30日印發的《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的報告中提出了，要推動土地市場化配置，引導廣大勞動力合理有序的進行，同時也要注意推動資本市場化配置，加快對技術市場的發展，培育數據要素市場，加快對價格市場的改革創新，健全要素市場的運行機制。只有推動了土地、市場和資本主義的市場化配置，才能更好的促進對口協作的進一步發展與實施，因此在政府企業要落實體制機制。2021年，國家發展改革委水利部就推進丹江口庫區及上游地區對口協作的通知：延長協作期限、堅持規劃領導、創新協調機制、加強干部人才合作、優化協作資金安排和強化責任落實這六個方面展開統籌協調。2022會議審議并原則同意《2022年海曙區東西部協作工作計劃及任務分工》等相關文件，我們要肯定成績、總結經驗，保持對口工作好狀態。面對對口工作全新的形勢，各單位攻堅克難、接力奮進，搭建工作框架，深化協作交流，打造特色亮點，圓滿完成了年度各項目標任務。

近幾年，“對口”的做法已經在京、鄂、京、豫、津陜等多個區域展開，協同工作機制已經基本形成，協同工作已經基本形成，一些關鍵領域的戰略合作框架協定也已經簽署；一大批援外和合作方工程已經開始實施，取得了較好的開端。新一年要做好對口工作，精心謀劃、精細管理、精準發力，全面落實中央、省市的決策部署，助推鞏固擴大脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，堅持互利共贏，持續推動與對口地區全方位、寬領域、深層次交流合作，努力為實現區域協調發展、協同發展、共同發展貢獻更大力量，實現共同小康的美好愿景。同時，要加強京十堰各級黨政領導人的定期訪問與交換，加強合作，促進工作的順利進行。要加強交流與協作，推動理念、信息、資源共享，并鼓勵各單位參與彼此組織的重大展覽和經濟貿易。推動旅游、農業、文化等各方面的深入交流與發展，形成互惠互利、互惠雙贏的格局。

3 對口協作制度演變特征

3.1 由政策激勵到主動融合

我國對口協作制度的變遷過程是一個基于國內社會經濟發展變化和制度實施過程中不斷進行經驗總結調整的制度。減少了政治動員增加了有效的激勵機制。對口協作最初是由于“對口支援”政策的提出，之后不斷變遷發展，直到對口協作的提出，對口協作具有經濟意義和政治意義，主要以京堰對口協作為例，由于水源區的經濟社會發展現狀不足，產業等多方面發展受到一定地制約，受水區水源資源缺乏，但在經濟、技術、人才、市場等多個方面存在較大優勢。將政府、企業、社會各界的力量匯聚于一體，實現資源的優勢互補。國家相關政策和資金向水源區傾斜，創新協作資金使用方式，通過貸款貼息、以獎代補等方式，精準引導市場主體、社會力量廣泛深入參與水源區經濟社會發展。不過上級政府控制調配仍是實施對口協作的基本保證手段。

3.2 由政策主導到市場主導

我國對口協作制度的實施，經歷了由建國初期的以實現政治穩定的政策主導方式到改革開放時期的以經濟體制改革調動多方要素方式，再到現今的市場主導、合作共贏的全過程。

建國初期，我國大部分產業基礎相對薄弱，生產率較低，區域發展不平衡，再加上國際形勢的不利影響，自身發展面臨嚴峻挑戰。為鞏固新生政權，黨中央實施了大規模的不斷深入的對口支援政策和行動。

這些行動一定程度上改變了新中國的落后面貌,但也帶來了一些不利的影響。改革開放后,以經濟建設為中心，是中國共產黨在社會主義初級階段基本路線的中心。類似于像“支援西藏邊疆”“扶貧”“對口幫扶”“災后重建”等這類詞語成為這一時期的關鍵詞。再到京堰對口協作制度的實施與發展，對口協作模式逐步從省級層面落實到縣級層面，甚至是鄉鎮層面，有財政協作、產業協作、民生協作、水源協作、經濟協作和人才協作等。達到長期合作雙贏、區域協調可持續發展。

3.3 由單一群體主導到多方協同參與

我國對口協作制度經歷了從政府主導的單一群體參與方式再到政府“搭臺唱戲”，多方協同參與的新局面。隨著不斷發展，經歷了從對口支援，到對口幫扶，再到現在的對口協作。區域之間的發展已經不單單是一方對另一方的幫扶，而是救濟減少合作增加。進入新發展時期，黨和政府已經逐漸鼓勵和引導以市場為主體，其他多種社會力量積極參與到對口協作工作之中，極大地調動各主體的積極性，形成最大效應。黨的十八大以來，多個對口協作實踐案例表明，我國正在構建形成政府引導、市場主導、以社會組織和企業為參與主體的對口協作新格局。參與主體的不斷豐富不僅表明我國對口協作制度是符合經濟社會發展的普遍規律，也符合現今國家對于治理體系和治理能力現代化的建設要求。

4 京堰對口協作發展對策

我國的對口協作制度經過了漫長的更新與發展并也將在未來持續地發揮作用。作為一項仍在實踐中的治理制度來說，仍需要進一步發展與完善。而對于京堰對口協作制度而言，雖然初步實現了水源區水質水量持續穩定達標、經濟社會快速發展、脫貧攻堅全面勝利，構建了京堰兩地各領域全面交流互動、資源共享、攜手共贏的良好格局，為繼續開展兩地協作打下了良好基礎，后續仍然需要通過以下幾個方面繼續努力。

4.1 做好長遠規劃

延長對口協作期限，目前對口協作工作已經取得一定的成績，各地、各部門更要認真貫徹習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上的重要講話精神，強抓國家啟動新一輪對口協作工作機遇。立足水源區的現實需要，積極開展與受水區的全方位、多層次工作對接，爭取好地促進經濟建設和社會發展，持續鞏固和深化對口協作成果，助力經濟社會和諧發展。

4.2 強化政策法律

政府等部門應該進一步強化以“水質協作”為核心的相關配套政策與法規的頒布與實施，保證“一庫清水永續北送”。在新一輪對口協作的實施過程中，國家要加強配套政策法規，讓投資者在水質保護，民生發展，產業改革，文旅創意等多方面，深層次，寬領域的相互協作，獲得相應的回報，持續鞏固和深化對口協作成果，促進經濟穩步發展。上一輪的對口協作中遇到的某些問題責任界限不明，法律依據不明，一旦出現水質污染，環境污染等問題難以進行追責，因此，要盡快制定相關的法律法規。也要注重監督主體的層次性,建立一個以政府機構、社會媒體、民眾監督為支撐的多元監督體系。

4.3 拓展協作廣度與深度

進一步拓展對口協作參與形勢，積極引導實力雄厚的投資者到水源區投資興業，通過進一步加強干部人才交流互動，加強經貿交流，加強平臺載體的共用共享，加強培訓技術技能提升，助力共同發展、合作共贏。