國土空間規劃視角下大遺址保護區劃優化研究
——以釣魚城古戰場遺址為例

辜 元，錢紫華，陳 鏈

引言

大遺址保護區劃是為大遺址保護、管理而劃定的各類區域的統稱，是大遺址保護規劃的核心內容，也是國土空間規劃的強制性內容。根據《大遺址保護規劃規范》，其編制內容包括保護區劃定（保護范圍、建設控制地帶）、保護區劃分級分類、保護區劃管理規定3個方面。按照國土空間規劃改革要求，應在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理，但由于大遺址保護區劃與國土空間規劃銜接的規則尚未明確，與國土空間規劃“一張圖”、國土空間規劃分區統籌融合的方法尚未明晰，不但影響了大遺址保護與管理工作的開展，而且影響了國土空間開發保護新格局的構建。因此，如何做好大遺址保護區劃與國土空間規劃的協同，是當前大遺址保護規劃面臨的重要命題。

1 國土空間規劃視角下大遺址保護區劃的新目標、新要求

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）正式印發。《意見》指出國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。還提出要以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制，對文物等實行特殊保護制度。2021年3月，自然資源部、國家文物局印發《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，要求在市、縣、鄉鎮國土空間規劃中統籌劃定歷史文化保護線，并納入國土空間規劃“一張圖”，要明確區域整體保護和活化利用的空間管控要求。

以上文件對國土空間規劃背景下大遺址保護區劃提出了新目標、新要求：首先，保護區劃劃定要科學與精準，以融入“三調”數據為基底的國土空間規劃“一張圖”；其次，要與國土空間規劃分區相銜接，以應對區域內城鎮建設、鄉村發展及生態保護的需求；再者，要完善空間用途管制制度，以落實不同區域的管控要求和建設強度。

2 國土空間規劃視角下大遺址保護區劃存在的問題及原因剖析

梳理大遺址保護區劃現有研究成果發現：其一，保護區劃的劃定研究主要集中在劃定方法上，借助GIS技術，從遺址地物與地貌綜合分析、遺址安全格局構建、遺址景觀敏感度分析等角度，提出定量為主+定性為輔的大遺址保護區劃劃定方法；其二，當前關于保護區劃分級分類研究相對較少，主要是通過對大遺址區劃的影響因素等分析，確定保護區劃級別；其三，保護區劃管理規定的研究方面，學者提出了諸如建立遺址體系信息庫和管理平臺、提升遺產展示水平等措施，管控手段偏于原則性。總體而言，在保護區劃領域本身，其理論與實踐都得到了較大發展。但在國土空間規劃改革的背景下，盡管規劃學界一致認為保護區劃與國土空間規劃應協同，但對兩者之間協同什么、怎么協同仍缺乏深入研究。因此，需要深入剖析保護區劃與國土空間規劃在協同上存在的問題的原因。

2.1 保護區劃與各類空間要素有機關聯考慮不足，難以準確納入國土空間規劃“一張圖”

從遺址的構成要素上看，大遺址區包括遺址本體、周邊環境以及環境所包含的一切歷史、社會、精神、習俗、經濟和文化的活動。因此，大遺址保護區劃需要統籌劃定遺址本體及其高度依存的自然環境和歷史文化空間范圍。然而，現有的區劃方法忽略了與各類空間要素之間的有機關聯，多以某一特定要素分析評估為劃定標準，如景觀地形邊界控制法、視覺敏感度評價法等。這些劃定方法得出的范圍通常不夠準確，不可避免地造成保護區劃界線跨越地形、穿越道路與建筑等，使得保護區劃界線難以融入國土空間規劃“一張圖”。

2.2 保護區劃分級分類與國土空間規劃分區無法銜接，不能滿足遺址保護與發展的需求

從遺址的保護與發展來看，歷史文化遺產的保護已由傳統的單純保護轉向保護與合理利用的有機平衡。因此，為實現以“價值利用”為導向，兼顧“相容使用”的大遺址活化利用目標，需要對保護區劃進一步開展分級分類的劃定，協同好與生態保護空間、農田保護空間、城鎮發展空間等其他類型國土空間的關系。然而，現有保護區劃忽視了遺址區內不同區域對于文物保護、生態保護、環境保護和建設控制的不同需求，多采取“邊界外擴”“遵循土地利用規劃”等方式，在進行分級分類劃定時沒有與國土空間規劃的不同分區進行有效銜接，無法實現保護與發展統籌兼顧的目標。

2.3 保護區劃管理規定與國土空間規劃協調不夠，大遺址空間用途管制措施尚不完善

從遺址的區劃管理規定來看，為保障大遺址保護與利用的可操作性和可持續性，明確了重點保護區、一般保護區、各類控制地帶的空間管控要求與土地使用性質規定等內容。但現實中，保護區劃管理規定趨于套路化，多原則性地提出“重點保護區只能進行遺址保護、修復等工程”“一般保護區只允許進行與文物保護相關的文物展示博物館等建設工程”“建設控制地帶內建筑的選址、體量、高度和色彩等均應與保護區相協調”等要求，無法滿足國土空間開發與保護要求。

3 大遺址保護區劃優化思路與框架

基于以上分析，研究在現有大遺址保護區劃框架下，按照“劃什么、怎么劃、怎么管”的邏輯，從保護區劃定、區劃分級分類、區劃管理規定3個方面提出優化思路，實現大遺址的保護區劃與國土空間規劃相互協同（圖1）。

圖1 保護區劃優化技術框架

3.1 統籌各類空間要素，劃定保護范圍和建設控制地帶

研究對大遺址本體及其相關區域的文化、生態、社會等各類空間要素進行統籌，在“景觀地形邊界控制法”“視覺敏感度評價法”等基礎上，借助“國土空間規劃雙評價”技術方法，以整體保護為底線，通過遺址的整體性評價和遺址的安全性評價，確定大遺址的保護范圍和建設控制地帶。

遺址的整體性評價即基于真實性、完整性的原則，選取與遺址整體性最直接相關的遺址分布區、遺址原生環境、遺址潛在價值3項指標，地上文物、地下文物等8項評價因子作為整體性評價的基礎要素，借助于ArcGIS軟件，對要素進行單項評價，再集成綜合劃分指向遺址保護范圍和建設控制地帶的備選區域。沙漠、海洋等特殊區域可根據實際情況進行指標和評價因子的增減。

遺址的安全性評價重點關注遺址的文化安全，即遺址的內涵及相關的載體沒有受到外來破壞。研究從遺址的自然環境、人工環境安全角度，選取地形地貌、地物特征、土地權屬3項指標，高程、坡度等8項評價因子作為安全性評價的基礎要素，疊加“三調”數據，在遺址整體性評價確定的備選區域基礎上，明確遺址保護范圍和建設控制地帶的四界。同樣，特殊區域也可根據實際情況進行增減，如海底大遺址的“高程”應采用“深度”評價因子來衡量。

3.2 應對保護與發展需求，對大遺址保護區劃進行分級分類劃定

按照《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》《大遺址保護規劃規范》的規定，研究兼顧文物保護、文化傳承與地方經濟社會發展、民生改善的關系，對保護范圍和建設控制地帶進行分級分類劃定。

保護范圍的區劃等級劃分方法相對成熟，根據遺址點相對價值、遺址點留存現狀、遺址點分布密集度、地貌特征4項指標以及相對應的18項評價因子，進行綜合評價，劃定重點保護區和一般保護區。

建設控制地帶的區劃等級劃分應重點考慮區域內生態保護、鄉村發展、城鎮建設的需求。參考國土空間規劃分區，根據遺存保護、生態環境、用地用海類型、景觀協調等4項指標，文物保護單位、歷史建筑等30項評價因子，對建設控制地帶進行劃定分級（表1）。其中，生態環境指標相應的評價因子可根據大遺址環境的變化而變化，若是海底大遺址，則相應變更為生物學質量、海水水質、沉積物質量和生物體質量等。

表1 保護范圍和建設控制地帶分級分類劃定指標體系

3.3 實施用途管制手段，對不同保護區劃制定差異化管理規定

保護區劃管理規定是針對不同保護區劃制定的專項保護管理要求，其核心目標是應對遺址保護區劃內外復雜的空間環境與建設行為，提出差異化的控制要求與發展指引，可采用通則和細則方式。通則是依據法律法規制定的，適用于大遺址保護管理的一般性規定。細則是結合大遺址保存和保護面臨的主要影響因素，準確把握遺址保護與國土空間開發保護的關系，借鑒地塊（片區）用途管制的模式，對不同保護區劃內的土地用途、空間管制、建設強度等設置細化指標和要求，探索“約束指標+分區準入+地類管理+項目許可”的用途管制方式。具體而言，遵循“整體保護、活化利用”的原則，大遺址不同保護區劃的管理規定細則，可通過制定用途準入負面清單進行用途規劃，按照禁建區和限建區提出空間管制要求，采取視線走廊分析法確定建設強度要求。

4 合川釣魚城古戰場遺址保護區劃規劃實踐

釣魚城古戰場遺址位于重慶市合川城區嘉陵江東側的釣魚城半島上，為南宋時期抗蒙遺址，是中國古代山城城池軍事防御形制的實證、世界軍事格局變動的見證地。結合現狀調研和已有資料，釣魚城古戰場遺址本體由城墻、九口鍋、水軍碼頭等構成，分布于釣魚山上。釣魚山及周邊區域還有相當規模的地下遺址，如近年來發現的重要遺址——范家堰遺址。釣魚山具有典型的臺地特征，最低點到最高點的高差兩百余米，山頂階地相對平緩，能夠滿足“耕戰結合”的基本需求，與釣魚城古戰場形成了完善的“山、水、地、城、軍、民”城防體系。釣魚城半島是釣魚城古戰場遺址的重要歷史環境，處于三面臨江的險要地勢，擁有八角亭、東渡老街等地方傳統遺存；因其位于合川城區城鄉結合部，釣魚城半島上居民生活區和農業生產區分布其間，釣魚城大道、X591自西向東貫通，可通過半島西側的嘉陵江南屏大橋、嘉陵江東渡大橋與城區相連（圖2）。

圖2 釣魚城古戰場遺址構成及釣魚城半島歷史文化資源分布

4.1 釣魚城古戰場遺址保護區劃現狀及存在的問題

根據《重慶市人民政府關于合川釣魚城遺址總體保護規劃的批復》（渝府〔2008〕31號），釣魚城古戰場遺址保護區劃包括保護范圍、建設控制地帶兩級。保護范圍分為重點保護區、一般保護區。重點保護區，面積約90 hm，范圍包括城墻內20 m及其以外20 m范圍和腦頂坪山頂平地區域等。一般保護區，面積約100 hm，其范圍包括釣魚山山腳下周邊的區域。建設控制地帶，面積約1 150 hm，范圍包括嘉陵江南岸向南外擴500 m，嘉陵江北岸向北外擴500 m等區域（圖3）。

圖3 現行釣魚城古戰場遺址保護區劃

現行保護區劃存在的主要問題為：一是現行的建設控制地帶是沿嘉陵江南岸、北岸和釣魚山突出部直接外擴一定范圍劃定，忽視了釣魚城遺址周邊的歷史環境和實際建設情況；二是現行的建設控制地帶沒有結合遺址周邊城鄉建設發展需求，開展分級分類的劃定，導致當地居民因“保護”而“發展滯后”；三是現行保護區劃管理規定缺乏針對不同地塊、不同建設項目、不同開發過程的細則指標，導致規劃無法落地。

4.2 釣魚城古戰場遺址保護區劃優化的探索

綜合釣魚城古戰場遺址的本體位置、考古資料、遙感影像、實地調查以及現行保護規劃劃定的區劃等要素，確定研究區域為釣魚城半島以及與之隔江相望的合陽、南屏、花灘、白塔坪的臨江第一層臺地圍合而成的區域。

4.2.1 釣魚城古戰場遺址保護區劃的優化

結合遺址的整體性與安全性評價，優化釣魚城古戰場遺址的保護區劃。在遺址的整體性評價方面，通過在GIS落點城墻、城門等遺址的空間位置，識別釣魚山、學士山等地形特征，劃定范家堰、北水軍碼頭等地下遺址埋藏區域范圍，采取單項因子評價及集成評價進行分析。結果顯示，保護范圍備選區域為釣魚山山體部分以及南北一字城墻與南北水軍碼頭區域；建設控制地帶備選區域為簸箕巖、馬鞍山以西的范圍。

在遺址的安全性評價方面，基于備選區域，疊加地形地貌、地物特征、土地權屬等分析因子，確定保護范圍西以釣魚山290 m等高線為邊界，南北兩側沿一字城墻和水軍碼頭外擴10 m，東側至千擔溝東側山腳262 m等高線。建設控制地帶范圍東以簸箕巖、馬鞍山東側250 m等高線為界，西以合陽、花灘、南屏現狀建成區濱江路為界，南以白塔坪臨江山體為界，北以花灘在建城市道路為界（圖4）。建議調出保護范圍內零星分布的永久基本農田，避免農業耕種對地下文物造成損壞。

圖4 釣魚城古戰場遺址保護區劃優化

對比現行保護區劃范圍，本研究重點調整優化的區域包括：（1）新增考古發掘的北水軍碼頭和北一字城墻遺址及外擴10 m的區域為保護范圍。（2）針對千擔溝區域作為釣魚城古戰場遺址具有重要價值的地形要素，新增該區域為保護范圍。（3）結合實際地形地貌、地物特征等，調整保護范圍和建設控制地帶范圍線，避免出現現狀道路、現狀建筑被區劃線切割的情況（圖5）。

圖5 釣魚城古戰場遺址保護區劃對比

4.2.2 釣魚城古戰場遺址保護區劃分級分類的優化

釣魚城古戰場遺址保護范圍根據分級分類劃定指標體系，確定遺址點相對價值評估一般及以上、遺址點留存現狀評估有少量破壞及以下、遺址點分布密度相對集中、地形地貌相對獨立的區域為釣魚城遺址重點保護區，具體包括南北一字城墻、南北水軍碼頭和外城墻外擴10 m圍合形成的區域，以及蒙哥瞭望臺遺址區（腦頂坪海拔高度330 m以上區域）；保護范圍的其他區域為一般保護區，主要為千擔溝。

建設控制地帶方面，疊加遺存分布、生態環境、用地類型、景觀協調的指標因子，結合在編的合川區國土空間分區規劃，確定五類不同的控制地帶。一類控制地帶為嘉陵江水體，屬于生態保護紅線區域。二類控制地帶為學士山海拔高度250 m以上區域，簸箕巖、馬鞍山和白塔坪山體區域，是釣魚城半島重要的自然環境要素，也是景觀敏感度高及較高區域。三類控制地帶為永久基本農田區域。四類控制地帶為釣魚城保護范圍以西的向家院子等景觀敏感度較低及低區域，現狀以農村居民點和農田為主。五類控制地帶為嘉陵江南屏大橋和東渡大橋引橋兩側以及花灘、合陽、南屏區域，為景觀敏感度較低及低區域，也是國土空間分區規劃確定的城鎮規劃建設區（圖6）。

圖6 釣魚城古戰場遺址保護區劃的分級分類劃定優化

對比現行保護區劃分級分類，本研究重點調整優化的區域包括：（1）結合范家堰等考古發掘，新增外城墻與內城墻之間的二級臺地為核心保護區。（2）新增千擔溝區域為一般保護區。（3）根據建設控制地帶的保護與發展需求，結合國土空間分區規劃，細化建設控制地帶為五類。

4.2.3 釣魚城古戰場遺址保護區劃管理規定的優化

根據用途準入負面清單、空間管制要求、建設高度的研究分析，確定釣魚城古戰場遺址保護區劃管理規定細則。以釣魚城古戰場遺址五類控制地帶為例，按照大遺址“價值利用”“相容使用”的推薦功能，對應《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，確定工礦用地、倉儲用地、特殊用地為禁止類功能，居住用地、公用設施用地、留白用地為限制類功能；空間管控要求為限建區的，可適度選擇進行城鎮建設活動，但開發與保護應并舉；結合飛檐洞遺址、九口鍋遺址、插旗山遺址、學士山的八角亭4處眺望點的視角、視域范圍、視廊寬度等分析建設強度，明確釣魚城半島的東渡老街、佛耳村區域建筑高度不宜超過12 m，釣魚城半島的糧站區域建筑高度不宜超過6 m，嘉陵江北岸的花灘區域新建建筑高度不得超過20 m，臨江第一排新建建筑高度不得超過12 m，嘉陵江西岸、南岸的合陽、南屏區域臨江第一排新建建筑的高度不得超過12 m（圖7-圖8）。

圖7 釣魚城半島主要眺望點

圖8 飛檐洞遺址和插旗山遺址眺望點視線控制區域

對比現行保護區劃管理規定要求，本研究重點調整優化的內容包括：（1）協同國土空間分區規劃，細化了核心保護范圍、一般保護范圍和五類不同的控制地帶的用途準入負面清單，作為用途管制的依據與參考。（2）針對不同空間明確管制級別，制定了禁建區、限建區的管制規則，實行分級分類管理。（3）采取視線廊道的分析方法，明確不同保護區劃的建筑限高。

5 結語

大遺址保護區劃是國土空間規劃強制性內容，做好兩者協同，探索相互銜接規則，是當前大遺址保護區劃編制的重點問題。基于對保護區劃與國土空間規劃協同核心問題的探析，研究以釣魚城古戰場遺址為例，從保護區劃劃定、區劃分級分類、區劃管理規定3個方面，總結了保護區劃優化的思路與一般技術方法，期望能為大遺址保護區劃與國土空間規劃的編制實施提供一定借鑒。在國土空間規劃的背景下和大遺址整體保護和活化利用的原則下，大遺址保護區劃的優化既要有保護思維，又要有空間規劃的思維，實現從保護為導向的單一行動擴展為融合地方文化保護與培育、地方經濟社會發展等多種目標的可持續發展。