從二元到統(tǒng)籌：城鄉(xiāng)基層治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇

魏征宇，周 通

（南通大學 經(jīng)濟與管理學院，江蘇 南通 226000）

一、問題的提出

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制造了城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展。確切地說，過去國家建設主要在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村汲取資源以促進工業(yè)和城市的發(fā)展。改革開放后，我國還通過征收農(nóng)業(yè)稅的方式來服務城市和工業(yè)發(fā)展。為了實現(xiàn)趕超發(fā)展，“三提五統(tǒng)”更是讓農(nóng)民負擔加重，“三農(nóng)”問題日益嚴重，直到2006 年才最終全面取消了農(nóng)業(yè)稅。同時，通過財政轉(zhuǎn)移支付等政策設計，我國進入了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的和諧發(fā)展階段，但是我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并未根本改變。

從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題到城鄉(xiāng)融合，都是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)產(chǎn)生的。直到改革開放以后，城市與農(nóng)村的二元體制才逐漸松動，人口流動障礙慢慢減少，沿海城市的產(chǎn)業(yè)工人主要來自農(nóng)民工。即便如此，農(nóng)民工的工資、福利待遇并未獲得相應保障，以至于其在城市的教育、就業(yè)仍然受到嚴格控制。因此，二元矛盾仍存在于城鄉(xiāng)之間。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下基層治理現(xiàn)代化的難點

（一）扁平與科層的矛盾

隨著經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)基層常住人口的激增，基礎設施、相關制度安排在第一時間無法完全適配，對于高效行政的要求又不斷攀升，削減組織層級、進行扁平化改革是大勢所趨。但扁平化改革的方向到底是另起爐灶作為新型組織加入原本的系統(tǒng)，還是對舊式科層體制進行權(quán)力劃分的重構(gòu)？日益高漲的基層扁平化需求與固化已久的科層化傳統(tǒng)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下不斷交疊發(fā)酵，如何取得二者平衡成了基層治理現(xiàn)代化的最大痛點。

（二）統(tǒng)籌與放權(quán)的矛盾

當前，基層治理的現(xiàn)狀仍然是以自上而下的單向線性統(tǒng)籌為主，改革過程中的權(quán)力配置、組織重構(gòu)、職責界定等重大決策都集中于上級政府。而在新一輪的試驗方案中，擴權(quán)賦能、重心下移成為新時代背景下實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的必然選擇。國家治理現(xiàn)代化意味著管理權(quán)力、審批權(quán)力、資源整合權(quán)力的大部分下放，在這個過程中，如何統(tǒng)籌好城市鄉(xiāng)村兩個基層，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進發(fā)展，又如何把握統(tǒng)籌與放權(quán)的合理配置，確實是值得深思的議題。

（三）一元與二元的矛盾

從宏觀上來看，當前構(gòu)建的基層治理布局具有城鄉(xiāng)分離性以及區(qū)域條塊性的特點。進入21 世紀，中央一號文件已經(jīng)連續(xù) 17 年將“農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村”作為焦點主題，意味著實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的艱巨性?；鶎又卫砜是蟪青l(xiāng)一元模式，現(xiàn)實卻是在不斷二元分割，基層治理現(xiàn)代化的相關舉措在實踐中可能因地方自主性的放大而被扭曲。

三、難點的化解

（一）反思：破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的根本著力點

改變城市與農(nóng)村之間客觀存在的二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是一個深化再造的過程，也是一種多方相對關系的協(xié)調(diào)過程。當前我國基層治理現(xiàn)代化之所以步履維艱，不僅涉及制度變遷的軌跡與路徑依賴，更是因為既得利益群體對改革的推進帶有天然抵觸，即便在創(chuàng)新范式中，治理效率得到極大提升，但在路徑依賴的影響下，治理內(nèi)卷陷阱仍是層出不窮。

（二）重構(gòu)：從二元走向統(tǒng)籌

1.深化戶籍制度改革。戶籍關系到公民個人的基本權(quán)利以及人力資源的有效調(diào)配，通過戶籍制度改革，逐步促進要素平等交換雙向流動，實現(xiàn)城市與農(nóng)村公共服務均等化：一是要使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的子女享受與市民子女均等的基礎教育權(quán)利，各級財政按實際情況撥付教育經(jīng)費；二是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，使得“看病變?nèi)菀祝尾∽兒唵巍保鸩綔p少因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象；三是建立覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障體系，為他們提供基本生活供應和養(yǎng)老保險；四是把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房保障體系，使他們“住有所居”。在提升城鄉(xiāng)供需型基本公共服務供給的同時，政府還應通過構(gòu)建多元化籌資機制，完善農(nóng)村公益事業(yè)。戶籍制度改革涉及城鄉(xiāng)之間和不同地方之間的利益沖突，如土地承包權(quán)和教育的轉(zhuǎn)移支付等，而地方政府之間往往由于利益沖突難以自行協(xié)調(diào)，故而要在全國宏觀布局，由中央政府主導全國戶籍相關制度機制的改革。因此，這項改革應該是國家層面的基本制度調(diào)整，應以法律的形式增強其穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

2.聚焦城鄉(xiāng)發(fā)展差異。大數(shù)據(jù)時代的到來，在很大程度上變革了社會治理方式，種種實踐表明，信息化、智能化將成為社會治理的未來趨勢。目前，我國城市基層在這方面推進得較為先進，黨和國家提出的“市域社會治理現(xiàn)代化”新命題在城市區(qū)域取得了不錯的回響，但值得深思的是，即使是在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，關于現(xiàn)代化治理的執(zhí)行依然不是那么盡如人意，市場理念滯后、利益主體多元、智能化基礎設施建設不完善等等原因阻礙著農(nóng)村基層的發(fā)展。

第一，保護職業(yè)農(nóng)民的經(jīng)濟利益。職業(yè)農(nóng)民為全社會的糧食供給作出了杰出貢獻，但得到的實惠近乎沒有，不僅與城市居民的福利差距較大，而且自身的基本利益都無法得到保障，在農(nóng)民群體里，還存在著分配不公的現(xiàn)象，經(jīng)商務工的農(nóng)民除了自身收入外，還能得到相應的補貼，無形中壓縮了職業(yè)農(nóng)民的福利，強化了其弱勢地位。關于改善職業(yè)農(nóng)民的待遇主要有以下幾種解決方案：一是完善農(nóng)業(yè)的基礎設施，改善職業(yè)農(nóng)民的工作環(huán)境，提高生產(chǎn)效率，爭取在單位時間內(nèi)產(chǎn)出更大經(jīng)濟收益；二是加大農(nóng)業(yè)技術推廣、植保、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護等公共服務，從技術支撐的角度增強職業(yè)農(nóng)民的內(nèi)生力；三是擴大農(nóng)業(yè)財政補貼，激發(fā)職業(yè)農(nóng)民的工作積極性。

第二，保護農(nóng)民的政治權(quán)利和發(fā)展機會。黨和國家的大政方針一直強調(diào)尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，但現(xiàn)實中農(nóng)民作為弱勢群體被侵權(quán)的事件一再發(fā)生。在城鄉(xiāng)一體化高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，失地農(nóng)民和務工農(nóng)民的權(quán)益保護問題值得高度關注，尤其是這些問題帶來的社會流動性加大、社會風險集聚等矛盾不斷在市域社會治理中發(fā)酵。此時，保護農(nóng)民的政治權(quán)利并為其創(chuàng)造發(fā)展機會不失為一個建設性的路徑選擇。就農(nóng)民而言，平等受教育的機會極為重要，這是所有發(fā)展的前提和根本，農(nóng)民以及農(nóng)民工的子女受教育或是說受良好教育的機會較為缺乏，天然地輸在了起跑線上。長此以往，可能會造成社會的階級固化從而引起更大的社會治理風險。要從根本上堅守農(nóng)村的發(fā)展機會，關鍵還在于政府，要恰當使用轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮財政杠桿的作用，利用資本的流動性讓人力、物力、財力回流到農(nóng)村，通過長期的努力，改變農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，促進農(nóng)村現(xiàn)代化建設。

第三，保護農(nóng)區(qū)的基本利益。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌越深入，就越強調(diào)專業(yè)化分工基礎之上的區(qū)域化布局，在這其中，城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域的公平對待問題值得關注。如果不管不顧，任由城鄉(xiāng)統(tǒng)籌按照自然趨勢演變下去，那么一體化進程則會因為無差別對待既阻礙城市區(qū)域的縱深進步，又揠苗助長透支農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展?jié)摿?，使“二元結(jié)構(gòu)”更加突出。因此，必須通過建立地區(qū)間的利益補償平衡機制，尋求“特殊化”和“一體化”之間的平衡，讓兩個有著天壤之別的系統(tǒng)相互依存、互相借力，既保證不損害城鄉(xiāng)一體化進程，也爭取早日消除二元結(jié)構(gòu)。政府在這個過程中，則要擔任以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)進而實現(xiàn)“均等化”的主導者角色。

（三）執(zhí)行：構(gòu)建統(tǒng)籌高效的城鄉(xiāng)基層治理格局

1.構(gòu)建推進基層治理現(xiàn)代化的路線圖。第一，橫向簡政與縱向放權(quán)。“簡政”，即政府對職責相似、職能相連的部門進行資源統(tǒng)籌，通過合并、縮減甚至是取消的手段，最大程度實現(xiàn)理順權(quán)責關系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善運行機制的目的，即將部門進行合并，進行職能重組，打造“互聯(lián)網(wǎng)+”政府網(wǎng)上辦事服務平臺，適度強化平臺的公共服務職責，從而提高行政效率?！胺艡?quán)”，即上級政府在考慮到下級政府、市場、社會的承接力和資源分布的基礎之上進行有效放權(quán)：一是機構(gòu)和部門下沉，將與人民群眾生活利益相關的辦事部門下放至基層；二是執(zhí)法權(quán)下沉，在社會治理的“神經(jīng)末梢”加強綜合性執(zhí)法力量；三是審批權(quán)限下沉，上級政府應該將集中在上層的審批權(quán)限應放盡放，這樣既能激發(fā)基層政府的治理積極性，也能賦予市場更大的發(fā)展活力。第二，理順各治理主體間的合作關系：多元協(xié)同。在社會治理現(xiàn)代化進程中要重視多元主體的治理功能，明確各治理主體的職責權(quán)限，形成主體協(xié)同、功能融合、優(yōu)勢互補的扁平化社會治理行動網(wǎng)絡，最終實現(xiàn)治理效果的“乘數(shù)效應”。其一，政府協(xié)調(diào)全局。政府自覺協(xié)同治理行動并樹立政府治理權(quán)威，提升社會力量對市域社會治理現(xiàn)代化的認同和自信。其二，促進社會建設。政府通過合理有效的制度供給，營造適合社會組織發(fā)展的政策環(huán)境，提供必要的資金、技術支持，通過輸送專業(yè)人才幫助社會組織完善自身建設。此外，社會組織要加強行為規(guī)范，提高社會認可度，通過治理能力的提升增強其參與市域社會治理的話語權(quán)。其三，要鼓勵公眾參與。我國的社會主要矛盾發(fā)生變化，人民群眾對于美好生活的渴求促使其治理主體意識增強，政府要完善信息公開制度，尊重人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，讓公眾及時了解到市域社會治理的推進狀況。其四，釋放市場活力。隨著經(jīng)濟積累的日益龐大，市場主體在治理領域的話語權(quán)得到了加強，政府更加重視市場參與對傳統(tǒng)管理體制形成的挑戰(zhàn)和張力，進而從制度和職能調(diào)整上加強推進，完善市場主體以科技產(chǎn)品、資本優(yōu)勢、專業(yè)服務參與社會治理的制度體系建設。結(jié)合當下社會發(fā)展形勢，可將教育、就業(yè)、社保的部分治理事務轉(zhuǎn)移到市場，通過民辦學校、民營企業(yè)、保險公司等多重載體來分解部分社會治理職責，提供更優(yōu)質(zhì)、更全面、更多選擇的社會公共服務。這樣一來，既能緩解因城市規(guī)模擴張帶來的流動人口教育、醫(yī)療、社保壓力，更能從惠民角度促進社會公平。

2.制定推進基層治理現(xiàn)代化時間表。治理體系現(xiàn)代化除了需要路線圖的指引，也需要對其進程進行指導。因此，應盡快出臺全國改革時間表。

第一，分步實施，梯次推進。首先，依托“先行先試”的經(jīng)驗做法，確定試點地區(qū)名額，借助深化推進改革開放的戰(zhàn)略機遇，結(jié)合自身發(fā)展優(yōu)勢，形成地區(qū)特色，實現(xiàn)區(qū)域錯位發(fā)展。其次，在試點地區(qū)取得一定的先行經(jīng)驗后，結(jié)合成功經(jīng)驗進行區(qū)域范圍內(nèi)進行推廣，以范圍式執(zhí)行，從中觀層面繼續(xù)對試點經(jīng)驗進行總結(jié)和補充，并以區(qū)域權(quán)威影響力對具體執(zhí)行進行規(guī)范。最后，在全國范圍予以貫徹落實，形成階梯式的漸進路徑。同時，要注重機制協(xié)調(diào)和信息共享，統(tǒng)籌上下層級之間的執(zhí)行安排，做到環(huán)環(huán)相扣，相得益彰。建立明確的獎懲機制和鼓勵機制，加大問責力度，及時約束不良傾向。

第二，遠近結(jié)合，有序安排。結(jié)合基層實際發(fā)展需要和現(xiàn)實背景，制定短期、中期、長期規(guī)劃，循序漸進，不斷推進改革重點，形成銜接緊密的改革時間進度軸。在短期規(guī)劃中，從基礎性領域入手，發(fā)掘前置性條件，制定有較強可行性和現(xiàn)實性的近期目標，爭取保質(zhì)保量地完成短期任務，為后期深入調(diào)整奠定基礎。在中期規(guī)劃上，做好承上啟下的銜接工作，預測深入開展改革可能出現(xiàn)的瓶頸，提前布局，及早謀劃，對一些牽涉面較大、機制協(xié)同較為復雜的內(nèi)容進行調(diào)整，制定補足性保障政策，為下一步的長期規(guī)劃形成良好過渡。在長期規(guī)劃中，突出可持續(xù)性特征，集中力量啃硬骨頭，站在宏觀總體的大局上，制定改革的戰(zhàn)略性舉措，建立健全完整適配的基層府際協(xié)同機制，全面推進治理體系現(xiàn)代化。

第三，因地制宜，分類指導。地區(qū)差異大，發(fā)展水平不均是我國治理體系的明顯特征，因此，深化基層行政管理體制改革不能是“一蹴而就”或復制粘貼，而是在充分吸取成功地區(qū)經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合自身發(fā)展建設實際，進行綜合考量。對于體系建設基礎較好的地區(qū)，以降本增效為發(fā)展目標，對于體系不健全的地區(qū)，重點應放在系統(tǒng)性建設上來。