互聯網金融風險監管與政府治理機制轉型

林彤彤

（中山大學新華學院經濟與貿易學院，廣州 510520）

一、互聯網金融現狀

通過對互聯網精神和技術進行金融模式創新，互聯網金融應運而生，成為新興的競爭型金融業態。隨著我國經濟社會和金融行業的持續發展，傳統金融制度帶來的金融供給已無法很好地應對當前社會的金融需求。因此，互聯網金融借助于新興互聯網技術及社會契機，擁有了更為廣闊的行為空間，豐富金融產品市場種類的同時，也為公眾提供了更多選擇。在廣泛意義上，學者們將這些基于新興互聯網技術發展起來的金融模式稱之為“互聯網金融”，其核心特征是基于互聯網精神，以互聯網為平臺，以云數據整合為基礎而構建的具有相應金融功能的金融業態。從社會風險視角來看，互聯網金融，不僅僅是一種創新的金融工具，其以互聯網信息社會為底層制度及基礎聯結的結構，背后所隱藏的金融風險及社會風險都顯著區別于傳統金融。互聯網金融借助于新技術應用，成為具備強創新性的金融產品，在我國金融市場扮演著重要角色，但不容忽視的是，互聯網金融也帶來了新的金融風險隱患，傳統金融基于柜臺人際互動的交易模式，或通過中介金融機構進行交易，其模式較為固定，當風險發生時，地方政府通過動員屬地化資源和力量，結合傳統治理手段，不難對此類風險進行化解。然而，互聯網金融具備的互聯網特征即復雜性（可分為涌現性、集成性和連通性），密集且急速擴大了金融交易的范圍和對象，金融交易不再拘泥于傳統模式，建立了線上交易世界。因此，互聯網金融潛藏著極大的外部性。對互聯網金融進行監管，對政府、市場、社會的運行都具有深遠的意義，是國家治理不得不面對的新課題。因此，理解互聯網金融這一新興態勢所帶來的社會治理挑戰，并推動政府機制轉型，具有重要意義。

二、互聯網金融風險監管的發展演變

2013 年是互聯網金融的發展元年，以天弘基金為首的高于傳統金融產品投資收益的互聯網金融產品開始受到追捧。隨著互聯網征信、移動支付、金融云等基礎設施建設的迅速鋪開，互聯網金融產品開始迅速低成本規模化地復制。但一系列快速發展帶來的是我國互聯網金融危機事件頻發，政府為應對互聯網金融風險，針對互聯網金融行業實施的不同監管可劃分為三個時期，即包容性監管時期、原則性監管時期以及運動性監管時期。

2013 年前對互聯網金融行業實施的監管時期屬于包容性監管時期，指政府通過營造適當寬松的行業環境，通過各項措施大力推進互聯網金融行業創新和新業態的形成。2008 年全球金融危機爆發后，中小微企業面臨融資難的困境，政府為扶持促進該群體，放寬了對民間借貸的標準及要求，互聯網金融作為一種普惠金融，在這一有利的政策背景下，有了更寬廣的發展前景。2015 年中國人民銀行等十部委聯合發布的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》，是原則性監管階段開始的重要特征，《意見》對互聯網支付、網絡借貸、股權眾籌融資等互聯網金融主要業態的監管職責分工進行明確，并進一步落實監管責任，明確業務邊界。運動性監管階段，指政府在2016—2017 年對互聯網金融行業展開的一系列專項治理，較為有代表意義的是2016 年國務院辦公廳印發的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，該時期的種種強力而快速的整頓措施，在短時間的成效明顯，但從長期來看，其著重強調事后懲罰的、通過監管部門的價值標準對監管對象的面貌予以定位、影響甚至改變的做法，讓政府治理面臨一定困境，面對這一挑戰，政府需進一步尋求監管新模式。

三、互聯網金融風險給政府治理帶來的挑戰

（一）競合格局復雜化，金融風險監管走向深水區

公共利益和社會福祉是政府進行風險監管的基石和出發點，政府有權力也有義務通過立法等手段對金融市場進行監管。2017 年，《中共中央國務院關于服務實體經濟防控金融風險深化金融改革的若干意見》（中發〔2017〕23 號）首次指出地方政府對“7+4”型金融機構（包括七類機構和四類場所）的監管事權，這不僅是對金融監管體制的細化，也確立了地方金融監管的地位。值得重視的是，當前經濟下行壓力逐漸增大，各經濟指標起伏不定，充滿了變數。而與此同時，基于復雜的競合格局，地方區域性金融風險面廣且交易風險多發，地方金融監管部門面臨的挑戰十分嚴峻。同時，互聯網金融突破地域的限制使得政府面臨新的監管權限、權責歸屬等機制問題，這是互聯網金融的本質屬性，也是政府無法忽視的問題。總體來說，隨著互聯網金融行業的不斷發展及壯大，各式金融產品層出不窮，構建了復雜的競合格局，各方面博弈激烈。微觀上，政府需對互聯網金融產品進行嚴格監管；宏觀上，政府也需整體把控整個互聯網金融行業風向，從而開展全面的監管活動。

（二）政府“求穩”與市場“求變”產生矛盾

互聯網金融交易的大眾性及傳播性比傳統金融服務更廣。對于社會投資者而言，首先，因為互聯網金融天然的不確定性，這類新金融產品由出現開始就帶著變化的色彩，具有變化性和不穩定性，這也是為何其能不斷創新的緣由。再者，互聯網金融的投資門檻較傳統金融產品低，易操作性、快捷性也來源其寬松的篩選標準，投資者形形色色、規模龐大，但由于不同投資者的金融知識儲備不同，也造成了參差不齊的風險識別能力，風險承受能力較差的投資者更容易遭受損失，這也是互聯網金融作為一種普惠金融無法回避的弊端。近年來，打贏防范化解重大風險攻堅戰，推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度優勢應對風險挑戰的沖擊，從而起到維穩的作用，是政府進行金融治理的核心內容。防范系統性以及區域性金融風險是政府治理中的核心任務。也可以說，金融維穩是目標。但互聯網金融的風險特征以及對社會的滲透性，是政府無法回避面對的難題。

（三）互聯網金融風險下的政府治理能力需要提升

金融治理的實際效果與中央和地方的權責配置、條塊部門間的協同關系密不可分。面對互聯網金融風險治理的內在張力，地方政府面臨權力與責任不對等的壓力。中央為主、地方為輔是金融治理體制的核心特征，但不得不注意的是，金融與技術的深度融合使得金融風險具備跨域性，主與輔難以被清晰界定，對政府間協同治理能力提出了更高要求。面對新型金融業態時，各級政府的治理權責需得到更為明確界定的制度。此外，受地方經濟發展水平、地方信息宣傳力度影響，各地區實際治理水平不盡相同，但這不是互聯網金融治理技術應用的唯一影響因素，也不存在完全正相關關系。互聯網金融為經濟社會帶來了紅利與契機的同時，也帶來了新的問題，需要增強中央與地方的協同治理能力，提高各部門協作水平。

（四）合作治理下的集體利益偏好博弈

“阿羅定理”指出，政府不可能從個人偏好順序推導出群體偏好的順序。一方面，通過公眾個人偏好或利益得出集體偏好利益是十分困難的，加之網絡環境因素干預，即使是政府與公眾一同進行的公共決策，也很難得到合理公正的結果；另一方面，由于互聯網金融政策效果的復雜性和社會信息的不對稱，部分公眾難以對金融政策有充分的了解，公眾往往從自身偏好及利益出發，著眼于眼前利益，難以預測其對整體社會的影響，這是集體利益下公眾與政府間的偏好博弈，這給政府在互聯網金融風險治理的政策制定、政策執行帶來效益風險，容易形成公眾的無效參與的局面。政府應發揮好“澄清謬誤、明辨是非”的作用，積極向公眾宣傳理性的理財觀念，對不實的具有煽動性的言論要依法作出處罰，及時向社會公眾公布。通過構建政務新媒體平臺，實現政務的公開透明，構建多元互動的新政務媒體，讓公眾發揮同步監管的作用。對惡意傳播虛假消息的新媒體，政府應聯合網管部門對該類賬號予以處罰和封號。對網上惡意詐騙信息，政府應用清晰的事實證據及時予以澄清和辟謠，引導公眾理性思考，提高是非辨別的能力。如何推動頂層設計和基層探索良性互動，實現公眾和政府合作治理效益的最大化，是亟待政府思考的問題。

四、新的風險特征下政府治理機制轉型的思路

（一）推進地方金融監管立法

加強金融監管法規監管，是在新風險特征下政府應對風險的重要制度保障，有別于傳統立法的考慮角度，互聯網金融風險監管需站在跨域治理、綜合治理的角度，對互聯網金融風險的特性進行規范和制定。一方面，充分重視互聯網金融的特性，法規制定需與互聯網法規相結合，突破傳統金融監管的瓶頸。另一方面，除了受客戶投資行為、利率變動及金融市場的波動影響，政府政策與金融活動有著密切聯系，深刻影響著金融市場及風險的形成。因此，政府出臺相關金融政策時，應充分結合市場現狀，進行深度調研及試行，在實施過程中，要謹防政策的執行偏差造成的政府失靈，使得金融機構及各方力量可以各司其職、有法可循，形成長期、穩定的法規體系。另外，單憑借法律法規來滿足監管需求是不夠的，政府應加強網絡輿情監測和研判，實現“線上政務+線下政策”預警信息和現實施政行為的相互協調轉化，重視輿論的導向性；讓透明政務成為互聯網金融風險監管的重要保障，有利于維護社會穩定，降低風險。此外，基于進一步維護區域金融穩定的目標，政府應落實地方金融風險處置責任制度，對收集的數據進行研判和篩選。提升地方金融監管力量及專業水平，形成風險防范的長效管理機制。

（二）強化管理方式，規避網絡次生危機

面對互聯網金融帶來的不確定風險，政府應強化管理方式，實事求是，杜絕形式主義和弄虛作假。我國政府參與式治理的進一步深入，政府在面對互聯網金融風險時，需加強管理方式，不能采取溫吞回避的態度，加強現代治理思維以降低網絡次生危機。其次，運用科學的方法對不同風險進行度量，如內部評級法對信用風險的度量、VaR 度量法應對利率風險的管理等，有助于政府快速針對不同風險特征提出應對方案和相應的風險管理策略。另外，不容忽視的是，互聯網金融交易的實現主要有賴于網絡新技術，這也給互聯網金融交易活動帶來了操作性風險，由于內部程序的不完善和失靈，極易產生直接或間接的風險，而這一風險特性將被反應速度較快的互聯網進一步放大，便捷的互聯網環境為交易操作帶來了便利，也為風險的傳播創造了條件。除了運用各式指標法對操作風險進行度量，政府也應加強對操作風險的識別和評估，構建科學有效的風險管理系統。同時，政府還應及時采取透明的調查機制，及時公開信息，以足夠的措施阻止謠言傳播，做好危機恢復對象的排序工作，針對性地有所側重，提出對應的解決方案及執行必要的預案措施，最大程度減少損失、降低危害，避免衍生其他次生事件，將事態盡快恢復到應然狀態。

（三）實施“審慎監管”下的金融風險管理

2008 年金融危機爆發后，以Basel III 為核心主旨的宏觀審慎監管仍是主流治理理念。目前，金融風險監管的核心理念依舊是“審慎監管”，政府在進行互聯網金融風險監管中，應充分掌握風險管理中的分散、對沖、轉移、規避及補償這五種手段。宏觀上，考慮各互聯網金融產品組合的風險性及相關度，在微觀上對組合風險水平進行監控，是金融機構與政府需長期關注的要點，從而保證在金融資產的不停波動中，有一個比較穩定的收益水平，維持金融市場的穩定與發展。另一方面，當風險發生時，政府應該具備強烈的風險意識，增強各環節人員的自覺性。從管理角度的實際出發，與系統開發者、金融機構盡快協調形成一套通用的語言標準，對風險類型及產生原因進行分析得出判斷，監控各種交易活動背后的風險，透過現象看本質，根據已出現的互聯網金融風險進行有效的風險預判、評估和計量。克服管理滯后性，一旦風險得到了確認，政府應立即采取主動積極的風險控制手段，從而確保金融活動在有效的風險控制背景下展開，及時跟蹤和掌握最前沿的科技實踐，增強風險控制行為的針對性，引導和推進互聯網金融行業發展。