日本提高農民收入與促進城鄉共同致富探析

張鳳林

（黑龍江省社會科學院 東北亞所， 黑龍江 哈爾濱 150028）

一、日本提高農民收入與城鄉共同富裕的歷程

日本是城鄉共同富裕的發達國家之一，這與日本政府在經濟發展進程中始終秉承包括廣大農村在內的均衡性政策有關。

(一)“農地改革”使農民擁有土地，為農民提供了基礎性收入

二戰前，農民可耕地的土地有限，絕大部分土地屬地主所有。高額地租使農民和佃農解決溫飽都有問題，收入更無從談起，只能去當兵吃餉，所以農村成為產生軍國主義的溫床，束縛了農業的發展。二戰后的1946 年9 月，在美國占領軍監督之下，日本政府制定了《培育自耕農特別措施法》和《農地調整法改正法律案》，開始了徹底而又深入的第二次農地改革。此次農地改革極其成功，不但開啟了農村的復興，也推動了日本經濟的全面復興。一方面農地改革使廣大農民擁有了自己的土地，佃農變成了真正意義上的農民，農民對農業生產的積極性空前釋放，增加了對農業的投資，農業生產力快速提升,1950 年，自耕和以自耕農為主的農民占總數的87%。另一方面，農地改革使農民成為土地的所有者，意味著原來絕大部分農民和需要支付地租的佃農們因不用再交地租而使個人收入有所增加。

(二)“工業下村”戰略使農民的非農收入快速提高

進入二十世紀六十年代，雖然日本經濟已經進入高速增長模式，但農業產業依舊低迷，農民的收入并沒有與日本經濟同步增長，日本農民人均收入僅為城市居民人均收入的70%。在此背景下，1961 年，日本政府制定了《農業基本法》，倡導發展農村工業，標志著工業反哺農業已經開始。1967 年3 月開始，日本政府頒布實施了“經濟社會發展計劃”和一系列縮小城鄉差距的措施，旨在提高農業產業和農村發展的現代化水平，全面縮小城鄉差距，推動城鄉協調發展。如《農村地區引入工業促進法》、《新事業創新促進法》、《關于促進中心小城市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等法規，旨在吸引城市中的工業企業在農村建廠。工業企業在農村的興起，使農村非農產業有了跨越式發展。一方面帶動了大量的農村勞動力本地就業或兼業，減少了農業人口外遷，促進了本地農村區域的發展。1973-1975 年，本地兼業或就業的農村勞動力比重達到70.8%；另一方面，提高了農業農村現代化水平和農業生產力，農民的收入水平也大幅提高。日本的農業生產總值從1967 年的41661 億日元提高到1979 年的115640 億日元，共增加73979 億日元，增幅高達178%。日本農戶的年平均收入達到了533 萬日元，較城鎮普通家庭的年平均收入高出13%。

如下表所示，1960 年，日本農民年總收入僅為40.95萬日元，從1975 時開始農民收入已經超過城市居民，達到城市居民收入的103%，到2000 年，日本農民的年總收入已經增長至605.9 萬日元，增長了13.8 倍。同時日本農民的收入結構也發生了根本性變化，到2000 年，非農收入的占比已上升至82%，而農業收入的比重從1960 年的55%下降到2000 年的17.9%。非農收入已經成為農民的主要收入來源。

1960 年-2000 年日本農民總收入及其構成表單位：萬日元

(三)新農村建設縮小了城鄉差距實現了城鄉共同富裕

20 世紀50 年代左右，隨著日本經濟的快速增長和城鎮化的發展，農村生態環境日益惡化，農村的水質、土地和植被等不同程度受到污染，農村環境整治提升上政府議程。農民收入增長緩慢和城鄉居民收入差距問題等成為當時社會的主要矛盾。如果說1975 年日本農民與城市市民收入大體相當，還不能說真正達到了城鄉共同富裕，畢竟此時的農村與城市在生活條件、基礎設施等各方面相比還是有差別的。為此，日本政府在提高農民收入的過程中與振興農村并舉，互相促進。

1.第一階段新農村建設：以農業發展帶動農村發展(1955 年～1962 年)

1955 年12 月，時任內閣農林大臣的河野一郎針對當時農民收入低、生活水平差、農村基礎設施落后和農村青年對未來的農業和農村失去信心等諸多難題，提出了“新農村建設構想”。1956 年，政府在確定國家預算時，將新農村建設作為農林漁業的重要政策納入國家計劃，并開始了以加強農村基礎設施建設、改善鄉村生產生活條件為工作重點，以提高農民收入水平、縮小城鄉差距并激發農村發展內在動力的第一階段新農村建設。主要措施有確定推行區域、建立推進體制和加大資金扶持力度等。根據統計，自1956 年至1962 年的7 年間，日本政府用于水利等農田基本建設、農村通電、發展畜牧業、建立公共設施、農村廣播等新農村建設的補貼總額高達480 億日元。日本農業總產值由1955 年的16617 億日元提高到1962 年的24381 億日元，增幅高達46.7%，平均每個農戶的年純收入也增長了47%。

2. 第二階段新農村建設：推進農業和農村現代化(1967 年～1974 年)

經過第一階段的新農村建設以后, 農村在出現可喜變化的同時，仍未解決城鄉差距繼續拉大的問題。日本政府在1967 年3 月制定的“經濟社會發展計劃”中，繼續將新農村建設置于推進農業及農村現代化的核心位置，加大基礎建設力度，提高農業和農村的現代化水平，提出了“把農村建成具有魅力的舒暢生活空間”的改善生活環境的目標，并對農民住宅、自來水及下水道、農村學校、醫療衛生、農村社會保障等實施了具體的支持措施。到1979年，日本農業和農村現代化進程顯著加快，農業生產能力和農民收入水平穩步上升。根據統計，日本在第二階段新農村建設的13 年間，其農業生產總值從1967 年的41661億日元提高到1979 年的115640 億日元，增幅高達177.6%。1979 年的農戶平均純收入已達533.3 萬日元，比城市工薪家庭高出12.7%，達到了第二階段新農村建設預期效果。

經過上述兩個階段的新農村建設，再加上后來的“鄉村合并”“一村一品”運動等，日本逐步縮小了城鄉差距，日本農民的生活條件、農村的基礎設施等逐步趕上城市居民條件，基本上達到了城鄉共同致富。

二、日本提高農民收入與實現城鄉共同富裕的主要保障因素

為了達到農民增收縮小城鄉差距，實現城鄉共同富裕的目的，日本政府在政策上給予了大力支持和傾斜，為縮小城鄉差距、實現共同富裕提供了保障。

(一) 政府對農業補貼及支持政策保障了農民收入穩定增長

20 世紀50 年代開始，日本政府針對城鄉間收入的不均衡及擴大趨勢的問題，首先，建立健全農業立法。1961年，日本政府制定了旨在提高農業生產積極性、縮小城鄉收入的差距的《農業基本法》，該法規定了農戶可以通過擴大經營規模，強化集團化耕作，改善農業結構，進一步培育自主經營的農戶。之后又頒布《農業現代化資金助成法》，加大對《農業協同組合》(農協)等農業領域提供資金利率補貼，鼓勵農戶對農養殖所用的機械及相關設備進行投資；針對地域間的收入不平衡，還陸續頒布了《農業振興法》《山區振興法》《過疏地域對策特別措施法》等法規。以上所有法律法規，對所有涉及農業產業結構、農村土地、農業組織、農業技術的問題均以法律形式被規定下來，為農村經濟持續向好發展提供法律保障。其次，保護農產品價格。早在1942 年，日本政府為了配合侵略戰爭的需要，就制定了《糧食管理法》，規定政府直接管理糧食的流通，目的是控制戰時大米等主糧價格的上漲。侵略戰爭結束后，政府繼續利用該法律和“生產者收入補償方式”來保護米價，保障農戶的收入。對大豆、油菜籽、馬鈴薯、甜菜、甘薯等其他產量較大的農產品保證最低價格，并穩定牛肉(牛奶)、豬肉、雞蛋等畜牧業農戶實行目標價格差額補貼等。這些農副產品的價格保護政策使生產成本得到充分補償，一定程度上平衡了農業和工業比較利益的差距。

(二)構建農村職教體系，提高農民非農就業素質

日本農民的非農就業或兼業與其高度重視農村勞動力的教育是分不開的。一是普及基礎教育。二戰前后，日本因為義務教育的普及，大部分農村勞動力具有初中以上文化水平，至1990 年代，包括農村的高中升學率基本達到100%。其中農村學生的40%能夠進入大學繼續深造。二是構建農村職教體系。日本政府構建了由國家統籌規劃、社會、企業、相關部門配合的、以農民教育培訓為主體的主要三類農業職教體系。文部科學省的農業教育體系是培育青年農民的主要渠道，包括自小學、初中、高中乃至大學的全過程；農林水產省的農業教育體系以普及、培訓和進修必要的農業技術和經營知識為主，補足農業學歷教育的不足；農協主導的農業教育體系以各地農協結合本地區農業生產、農村建設、農民的生活實際，開辦相關技術、政策、產業等短期培訓和研修，輔助務農人員及擬兼職農民了解相關政策和農業經營現狀等；此外，各類民間團體的農業教育，如“全國農村青少年教育振興會”、“農業青年俱樂部“等協會組織，主要目的地是指導務農青年進行農業學習和實踐。三是法律給予教育護航。日本政府先后頒布了《日本教育法》《學校教育法》《偏遠地區教育振興法》《孤島振興法》等，對農民職業化培育提供了相對較為完善的政策保障。到了1979 年，日本農村兒童就學率也接近了100%。此外，《食品、農業、農村基本法》、《新食品、農業、農村基本法》等法律法規，對農民職業化培育提供了相對較為完善的政策保障。

(三)構建完備的農村社會保障制度

日本的農村社會保障制度大致經歷了建立期和完善期兩個階段。

在建立期階段(1945 年至1955 年)，在美國占領軍授意下，日本依照美國占領軍司令部頒布的《關于發展救濟和福利的計劃》,制定了以全體國民為保護對象的社會扶助政策。日本戰后《憲法》第25 條規定：“所有的國民都有享受健康,具有文化性的最低限度的生活的權利。國家必須于生活各部門為提高和增進社會福利、社會保障、公眾衛生等方面做力”。以《生活保護法》、《兒童福利法》、《殘疾者福利法》等形成了“福利三法”為標志的公共救助制度。

在完善期(1955 年至1973 年)階段，主要建立了“國民皆年金、國民皆保險”體制，從“福利三法”向“福利六法”體制拓展。1959 年，日本通過了《國民年金法》，開始建立國民皆年金制度，由國民年金和厚生年金和共濟年金組成，由國家統一管理，全體國民必須加入其中一種,達到一定年齡后都能享受養老金。但隨著經濟的高速發展,人口向大城市集中明顯, 留在農村的老人和城市中的老人面臨一系列問題的出現，政府又陸續制定了《精神病患者福利法》(1960 年)、《老年福利法》(1963 年)、《母子福利法》(1964 年)，從初期的“福利三法”拓展為“福利六法”。1970 年后又相繼制定了《農民養老基金法》、《老年人保健法》、《高齡者保健福社推進戰略》等法令,把老人的醫療保健獨立出來,即使在農村也可安度晚年。進入80年代以后，針對日本社會出現的新問題，政府又相繼出臺了《老人保健法》(1982 年)、《護理保健法》(2000 年)等，同時也修訂了多部社會保障制度，對弱勢群體尤其是對于農村老年人以及農村兒童等具有保障意義。

(四) 農協為提高農民收入和農村振興提供了組織化保障

日本農協是在日本政府大力支持下建立起來的，界定于政府性公益事業法人和營利性法人之間的特殊法人，是日本在整個農村地域體現國家意志的、經濟社會政治等綜合性的壟斷組織，這種壟斷不是為了少數人的利益，而是為了更多弱勢小農戶的利益。早在20 世紀50 年代初期已經基本形成了遍布全國市町村的龐大的農業組織體，在國家層面，有全國的農協聯合會，在縣級(相當于中國的省級)及以下各層級有綜合農協和專業農協，超過90%的農戶加入了農協，成為農戶和大市場之間的紐帶，以強大的組織功能保障了小農戶的利益，為其減少流通成本，切實提高了農業勞動生產率，增加了農民的收入。農協不僅代表農民的利益訴求與政府溝通，向政府提出發展農業的意見，還可以作為政府與農民的紐帶，具體貫徹實施國家的農村各項政策的高效和強有力的執行主體，并能得到政府的資金補助和政策扶持。農協不僅能夠推動日本農村經濟發展，也可以促進日本整個社會的經濟與政治發展。

三、日本經驗對我國促進城鄉共同富裕的啟示

日本以增加農民收入為切入點，在縮小城鄉差距及實現共同富裕的實踐中證明，法律保障與政府得力的農政措施是保障農民收入穩定增長重要原因；完善的農村職教體系增加了非農就業機會，也是農民提高收入的有效手段；在農村振興中，“工業入村”增加了農民兼業，而兼業收入又是農民增收的根本原因；發揮農協組織作用是農民開源節流的組織化保障。

當前，我國正處于社會轉型期，推動經濟高質量發展，實現農民增收，縮小城鄉差別是適應我國經濟發展新變化的必然要求，也是當前和今后一個時期謀劃經濟工作的根本指針。城鄉收入差距過大已經成為影響我國經濟進一步健康發展和社會和諧的重大問題。從日本在提高農民收入，實現城鄉共同富裕的相對成功經驗來看，我國應在以下幾個方面需要加強。

(一)建立健全農民社會保障制度

日本在支持農民增收的諸多政策中，頒布實施了若干法律法規，從而保障了相關政策全國上下一盤棋，有利于各級政府在保障農民增收上有法可依。而我國在這方面還有所欠缺。隨著我國進入老齡化社會，加上農村年輕勞動力的進城務工，農村老齡化程度愈發嚴重，我國廣大農民亟待解決社會保障問題。借鑒日本經驗無疑是一種捷徑。第一，建設全方位、多層次的農村養老保險體系。目前我國農村養老保險制度主要以政府出資為主，保障范圍僅在最低社會保障層面，農民參保意愿不強且不能滿足所有農民需要。因此，政府應積極宣傳、引導農民參加養老保險，構建面向全體農民的、能夠滿足不同層次需要的養老保險體系。第二，政府利用收入再分配的調節功能，適當提高農村居民的最低生活保障水平和基本醫療保險額度。目前，政府對農民的最低生活保障水平和范圍比較有限，基本醫療保險額度與城鎮比還有較大差距，隨著我國經濟發展和國力增強，再加上再分配的調節功能，政府已經有能力加大對農村地區社會保障的投入。

(二)注重培養農民職業教育

日本經驗證明，兼業收入是增加農民收入的主要渠道。而農民從事農業產業以外的工作需要更多的技能作為保障。因此，提升農民就業素質是農業職業教育的重中之重。然而我國在提高農民增加收入的環節中，農村職業教育始終處于被動位置，大多數農民不能適應生產現代化的需求，多以經驗從事農業產業，更不能以高收入待遇從事兼業工作。借鑒日本經驗，首先，應制定并完善農村教育相關法律法規，從小學到高中的義務教育納入法治框架。其次，各級政府應安排專項資金用于加強對專職農民、兼職農民、進城農民工的職業培訓，分門別類進行指導，使廣大農村勞動者在所從事的工作中實現高收入目標。最后，著力解決農民職業教育“指導員(教師)”問題。如日本農協的營農指導員一樣，在各級政府內選拔、增設各類“營農指導員(教師)職位，給予公務員或職稱。

(三)高質量推進新農村建設

第一，政府的法律保障職能。推進新農村建設，縮小城鄉收入差距必須做到統一規劃,有序推進，這些工作只能在政府的主導下基于國情，通盤考慮，因地制宜制定振興新農村的步驟、舉措才能得以推進，政府必須在法律法規制度保障上給予支持。從日本情況看，政府就先后頒布了《農業基本法》、《農振法》和《農協法》《農村地區引入工業促進法》《孤島振興法》、《山區振興法》、《過疏地域對策特別措施法》等。第二，以優美生活環境吸引人。目前，我國在新農村建設中，環境整治、配套各種設施等農村生活方面雖然已經取得了一系列成果，但農村的生活條件、醫療條件等與城市相比還有較大差距。因此，農村應在自然環境、原生態、“一村一品”等悠長項目上保持和發揮傳統優勢，吸引和留住人才。第三，以優厚的兼業收入留住人。借鑒日本“工業入村”的成功經驗，政府應積極鼓勵和引導工業企業在農村投資辦廠，向農村地區引入新技術。“一方企業帶動一方水土”，優化農村產業結構，并為農村勞動力就地在非農部門就業或兼職創造更多機會，提高收入水平。

(四)發展農民合作組織

日本在發展農村經濟、提高農民收入和縮小城鄉差別的進程中，農協的作用可以說舉足輕重。目前，我國還沒有類似日本農協的組織。我國建立農業合作組織剛起步，都是農民自發的，最多是為了抱團“統購統銷”。借鑒日本農協經驗，應大力發展壯大農業合作組織。一是政府應在建立農業組織上給予幫助與支持。政府應大力發展省、市、縣、鄉、村等各層級農業組織，農民問題交給農民，交給市場，在稅收優惠、財政資金等給予支持，減少政府壓力。二是建立健全農業組織相關法律法規。目前，我國有關農業組織的相關法律、法規還不健全，農民即使想成立農業組織還缺乏具體的國家指導意見。因此，有必要從國家層面出臺類似日本《農業協同組合法》的文件，并逐漸完善配套相關政策。從專業農業合作組織到綜合農業組織，循序漸進。三是試點供銷社系統承擔農業組織責任。我國供銷社系統經過幾十年的發展，在農村經濟領域起到了重要的角色，發展到今天已經具有相當的實力，但供銷合作社原來作為農業服務的群眾性組織，需要進行重新定位，應增加新的職能，賦予更多責任。