撤縣設區提升城市土地利用效率了嗎？
——基于全國261個城市的實證研究

張嘉慶，戚 淵，朱道林，2，李瑤瑤，宋 洋

（1. 中國農業大學土地科學與技術學院， 北京 100193；2. 中國土地政策與法律研究中心， 北京100193；3. 北京大學城市與環境學院， 北京 100871；4. 北京大學—林肯研究院城市發展與土地政策研究中心， 北京 100871）

1 引言

自改革開放以來，行政區劃的調整貫穿于我國社會發展的各個階段，是我國城鎮化發展的一項重要推力。進入21世紀，我國的城鎮化率從2000年的26.23%增長到2020年的63.89%，年均增長1.88%，頻繁的行政區劃變更在其中發揮了重要作用[1]。快速城鎮化一方面推動了經濟高速增長，另一方面也帶來了城市空間的過度擴張，其中土地粗放使用和閑置浪費問題尤其突出[2]。2013年末，中央城鎮化工作會議提出將提高城鎮建設用地利用效率作為主要任務[3]，探索因地制宜的城鎮化發展模式，標志著新型城鎮化戰略正式拉開帷幕，而在地方實踐中，撤縣設區政策仍被作為新發展格局下促進城鎮化發展、優化空間布局的重要手段。因此，明晰撤縣設區政策與城鎮土地利用效率之間的關系，將為新型城鎮化戰略落地提供可行路徑。

當前學界對撤縣設區政策效應的評估主要涉及人口遷移[4]、城市經濟增長[5]、產業結構升級[6]、地價與房價[7-8]等方面。李郇等發現撤縣設區后可以破除行政體制障礙，整合縣市資源統一利用，從而形成市域內部的經濟一體化發展[5]；張清源等基于土地供給側角度發現撤縣設區對城市房價上漲具有抑制作用[8]。然而，作為城鎮化建設過程中的重要行政手段，撤縣設區最直觀的影響便是城區土地面積擴張，進而改變勞動力、資本等流動性要素的流動范圍，因此，撤縣設區與土地利用效率之間應當具有天然的聯系性。現階段關于城市土地利用效率的研究成果已十分豐富，學者從內涵設定、時空演變、測度方法、影響因素等多個方面展開了深入研究。城市土地利用效率作為經濟、社會、自然等多種因素共同作用的結果[9]，研究多選取“多投入+多產出”的DEA模型及其各類優化方法進行測算[10-11]；在時空演變方面，已有研究揭示了城市土地利用效率在時間[12]、空間維度[13]上均呈現出明顯的分異特征；在影響因素方面，學者們通過雙重差分模型（DID）、地理加權模型（GWR）、空間杜賓模型（SDM）多種方法來探究土地財政、經濟轉型、產業一體化等其他方面對于城市土地利用效率的影響機制[14-17]。但鮮有學者直接評估撤縣設區政策對城市土地利用效率的影響，在相近研究中，盧新海等發現區域一體化對城市土地利用效率的影響集中在要素規模變化、產業結構調整及空間集聚所產生的直接驅動和間接影響上[18]；李佳佳等基于2003—2012年城市面板數據發現人口城鎮化率與城市土地利用效率存在顯著負相關關系，且隨著城鎮化率的提高城市土地利用效率降低的幅度越來越大[19]；岳立等基于2006—2017年省級面板數據，發現新型城鎮化對于土地利用效率存在先降后升的“U”型曲線關系，于2014年“國家新型城鎮化戰略規劃”實施后到達曲線拐點[20]。結合現有研究來看，撤縣設區作為城鎮化進程中的一項強制性行政手段，其對社會經濟方面的影響究竟有多大？作用在土地利用狀況方面最終有何影響？不同城市之間是否存在差異或時間效應？這些問題都值得進一步分析探討。

基于此，本文先以數據包絡分析法測算2000—2018年全國261個地級以上城市的土地利用效率，再利用多時點雙重差分模型評估撤縣設區對城市土地利用效率的影響，并通過劃分城市等級來系統探究政策效應的異質性。通過深入分析和討論，對下一步撤縣設區調整找準有效空間、落實國家區域協調發展戰略并推動新型城鎮化進程具有重要意義。

2 理論分析與研究假說

21世紀初期，隨著國內工業化和城鎮化水平不斷提高，經濟發達的東部沿海地區以及內地部分特大城市的社會經濟發展已達到較高水平，原有的行政區域難以滿足城市日益增長的發展需要[21]，通過撤縣設區促進城市化發展、優化城鎮體系結構的現象頻現。撤縣設區對遭受空間發展瓶頸的城市來說，可以有效打破內部的行政壁壘，促進資源和要素間自由流動[22]，減少城市內部利益競爭導致的資源消耗，從而實現土地利用效率的提高與經濟發展。不難發現，作為順應城鎮化推進過程中的具體發展階段而客觀提出的撤縣設區政策的確推動了城市的提速增質發展。

由此，本文提出假說一：撤縣設區對城市土地利用效率提升具有正向促進作用。

然而，現如今的撤縣設區政策已不僅僅發生在經濟發達地區或特大城市，甚至于一些規模較小的城市也希望通過撤縣設區來實現增加人口規模、提高城市等級的目的；但由于這部分城市經濟發展水平、管理能力和財政水平相對較低，此類基于行政目的的撤并反而可能會對城市發展產生不利影響。具體來看：一方面，體現在行政體制約束層面。對于特大、大型乃至中等規模等級的城市來說，這部分城市在市縣之間行政藩籬破除后可以突破各自的行政利益掣肘，政府決策成為建立在一體化協同發展基礎之上為實現最大化利益而做出的[23]，使得整體規劃布局更加合理有序，避免重復建設和環境污染，從而提高城市土地利用效率。而對于一些小城市來說，實際上在發展過程中主城區和縣的經濟差距較小，甚至縣域經濟發展水平已經在主城區之上，撤縣設區使原具有自主權的建制縣轉為市轄區管理，對市政府的領導能力、治理方式和發展模式提出了更高要求[24]，撤并后行政權力的高度集中與縣域行政體制運行的習慣路徑產生摩擦，短時間內難以建立起協調發展的有效機制，主城區和新城區的博弈最終影響城市土地的統一開發與高效利用。另一方面，體現在城市內部要素優化配置層面。撤縣設區后的行政整合直觀上提升了城市整體的要素配置效率，城市空間擴張帶來的土地財政也為政府加大資本要素投入提供條件；同時，中心城市的技術擴散對于新城區低效低質產業提出更高要求，迫使其轉變粗放的資源配置方式以求得生存，最終加速產業結構升級調整；最后，產業的多樣化、專業化發展提升了勞動力要素數量和技術要素質量，資本、勞動力和技術要素的高效配置最終以土地要素為載體釋放發展活力，不僅提升單位土地生產效率，并且對優化產業分布空間結構具有積極作用[25]。與此同時，一些經濟發展水平較低的小城市為追求財政收入最大化，實行“圈地生財”“以地引資”“以財養地”等城市發展策略[26]，人口規模和產業產值體現在數量上雖有所增加，但由于缺乏合理有效的規劃布局，該地區地域形態、人口屬性、發展模式并沒有發生實質性改變。“攤大餅”式的土地擴張使得基礎設施和公共服務滯后于土地城市化進程，造成“城不像城”“村不像村”的“虛假城市化”問題[27]。土地財政過度依賴下的土地要素粗放投入、土地資源數量和結構的錯配最終對土地利用效率的提升作用有限。

由此，本文提出假說二：撤縣設區對于不同規模等級城市作用具有異質性效果。

撤縣設區作為一項行政區劃調整政策，不屬于直接性的土地政策，因此對于整體土地利用效率變化并不能起到立竿見影的效果。現實情況下，設區后的發展戰略和綜合配套措施需要經歷實踐檢驗，市與新區、老區與新區之間也需要融合的過程，為了保障區劃調整后整體的平穩發展，撤縣設區后通常會保留一定的過渡期，保持原有體制、政策、權限基本不變。由此可見，發展戰略的落地、行政區劃間的融合、配套設施的建立、人員配置的完善、審批權限的銜接等各項事務并不是一蹴而就的，行政體制的變化最終作用于土地利用層面必然需要一定的時間。另一方面，不可忽略的是撤縣設區從體制上的確打破了諸多阻礙城市發展的限制條件，許多顯性和隱性的紅利在經歷更加全面、更加長期的推動催化后方可顯示其戰略價值。

由此，本文提出假說三：撤縣設區對于城市土地利用效率的影響具有時間滯后性和長期影響性。

3 模型、變量與數據

3.1 模型設計

3.1.1 數據包絡分析法（DEA）

數據包絡分析方法（Data Envelopment Analysis,DEA）是一種根據多項投入和多項產出指標，利用線性規劃方法來對不同決策單元DMU間的相對有效性進行評價，目前被廣泛應用于效率研究分析領域[28]。由于本文的研究對象城市發展水平一直處于動態變化的過程中，因此采用規模效率可變的產出導向（Variable Return to Scale）BCC模型對城市土地利用效率進行測算。假設在j個地區中存在n個決策單元，每個城市都視為一個決策單元（j= 1，2，…，n），同時各個決策單元j存在投入變量x和產出變量y，θ代表各決策單元相對效率值。當加入約束條件λj= 1時，規模效率不變的CCR模型即轉化為規模效率可變的BCC模型，用于比較在相同的投入水準下產出資源的達成情況，即“純技術收益”，公式表達如下：

式（1）中：θ值作為相對效率衡量指標，當θ=1時，表明此時決策單元DMU達到相對有效；λj表示權重變量；s+為松弛變量，s-為剩余變量，用來表示達到最優資源配置需要調整的投入產出值；xj0和yj0分別表示各決策單元原始投入產出。

3.1.2 多時點雙重差分法（Time-varying DID）

為探究撤縣設區對城市土地利用效率的影響，采用雙重差分法（Difference-in-Difference, DID）從時間和地區兩個維度綜合評估政策效應，從而克服以往政策評估中普遍出現的一系列內生性問題[29]。將發生政策的縣（市）所在地級市作為實驗組，將保持內部縣（市）建制不變的地級市的作為對照組，通過“雙重差分”來有效檢驗政策發生對城市土地利用效率的“凈”效應[30]，由于各城市撤縣設區政策發生時點不一致，因此，采用多時點雙重差分法（Time-varying DID）[31]來估計撤縣設區對于城市土地利用效率變化的政策效果。設定基礎計量模型為：

式（2）中：ULUEit為被解釋變量城市土地利用效率值；下標i為城市，t為時間；Policy表示為撤縣設區政策發生的虛擬變量；X為影響因變量的系列控制變量；β為本文重點關注參數，其反映了撤縣設區政策的凈效應；year和city代表時間固定效應和地區固定效應，分別控制隨時間變化和城市個體差異的影響；系數α為常數項；γ為一系列控制變量系數；εit為殘差項，表示其他可能會對土地利用產生影響的因素。

3.2 變量選擇

被解釋變量：城市土地利用效率（ULUE）。由于研究的城市對象內部行政體制設置原因，市轄區與下轄縣、縣級市存在一層天然行政壁壘，而本文重點評估的是撤縣設區政策對于市轄區整體這一層面的影響，且市轄區口徑數據具有全面、連續、詳細的優勢，因此本文將研究所選的城市數據具體到各城市市轄區。本文將城市土地利用效率通過土地、資本、勞動力三項投入指標所能產生的經濟、社會、和生態環境效益之和來表示。在指標選取上，使用城市建設用地面積（km2）、城鎮固定資產投資額（萬元）以及城鎮單位從業人員數量（萬人）來代表土地投入、資本投入和勞動力投入；產出指標使用二、三產業產值（萬元）、政府公共預算財政收入（萬元）、園林綠地面積（hm2）分別反映經濟效益、社會效益和生態環境效益[32]。運用MaxDEA軟件對相關投入產出變量進行測算分析，得出效率值介于0～1之間，數值越大表示城市土地利用效率越高。

核心解釋變量：撤縣設區政策。本文政策研究對象包括研究期內發生撤縣設區、撤縣并區和撤市（縣級市）設區的城市。由于各城市政策發生時點不一致，對于將所有對照組和政策發生時點前的實驗組城市，變量取值為0；政策發生當年及之后的實驗組城市，變量取值為1。

控制變量：根據現有研究成果，城市土地利用效率的演變與城市經濟發展水平、道路交通發展、政府財政支持力度、居民物質生活水平、產業結構調整以及城市人口規模等因素存在密切聯系。因此，本文選取人均GDP（lnGDPpc）、城市道路密度（lnRoad）、每萬人擁有公共汽車數量（lnBus）、人均財政公共預算支出（lnExpendpc）、人均社會消費品零售總額（lnSalepc）、第三產業產值與第二產業產值之比（Indus）以及城市人口密度（lnPD）共7項指標作為控制變量。

3.3 數據說明

鑒于數據的可獲得性和真實性，本文將研究期設為2000—2018年，研究對象為全國261個地級以上城市（4個直轄市和257個地級市）。研究所需的社會經濟數據來源于2000—2019年的《中國城市統計年鑒》、《中國城市建設統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》以及相關城市統計年鑒和統計公報。為消除價格因素影響及保持統計口徑一致，對相關社會經濟數據進行平減處理；針對個別城市出現的數據缺失問題，采用均值法或線性趨勢法進行插補獲得。撤縣設區政策數據通過對中華人民共和國民政部官網（http://xzqh.mca.gov.cn）發布的縣級以上行政區劃變更情況收集整理得到，據統計，本文研究對象在研究期內先后有105個地級以上城市內部發生撤縣設區政策，為本文開展實證研究提供了“準自然實驗”條件。因此，本文將這105個發生政策沖擊的城市視為實驗組，其余城市作為對照組（圖1）。表1為本文主要變量的描述性統計。

圖1 撤縣設區的樣本分布情況（2000—2018年）Fig.1 Sample distribution of transforming counties into districts from 2000 to 2018

表1 主要變量的描述性統計分析Tab.1 Descriptive statistical analysis of major variables

4 結果分析

4.1 全樣本結果分析

為考察撤縣設區政策對于城市土地利用效率的影響，首先進行全樣本估計，回歸結果見表2。在控制時間和地區雙向固定效應的前提下，4個模型的policy估計系數均為正，逐步加入控制變量后的模型通過1%以上顯著性檢驗。列（1）未加入任何控制變量，結果顯示為正，列（2）、列（3）表示逐步加入人均GDP、道路密度、萬人擁有公共汽車數以及財政支出、人均社會消費品零售總額、人均財政支出等控制變量，結果顯示核心解釋變量的系數不斷增加。列（4）為加入所有控制變量的結果，policy系數最終為0.031，且在1%的水平上顯著，表明實驗組城市在撤縣設區后，相比于對照組城市土地利用效率顯著提升0.031。在控制變量中，城市產業結構（Indus）、政府財政支持力度（lnExpendpc）與經濟發展水平（lnGDPpc）對城市土地利用效率均呈現顯著正向影響，表明產業結構優化升級、政府公共財政支持力度大、經濟發展水平較高的城市，對土地利用效率的提升效果也相對明顯。

4.2 城市異質性分析

為考察撤縣設區政策對城市土地利用效率的影響是否存在城市規模差異性，本文將全部樣本以城區常住人口為統計口徑分為特大城市（500萬人以上）、大城市（100萬～500萬人）、中等城市（50萬～100萬人）和小城市（50萬人以下）4組，以分樣本回歸的方式對比分析不同規模的城市政策效應的分異特征。

回歸結果如表3所示，特大城市、大城市和中等城市的Policy回歸系數均顯著為正，其中，特大城市系數是基準回歸系數的三倍以上，中等城市和大城市系數與基準回歸系數差異較小。這意味著撤縣設區政策對于特大城市的土地利用效率提升作用更明顯，表明行政區劃已不能完全適應特大城市的經濟社會發展要求，這部分城市的城鎮化已進入到需要擴大要素流動范圍以促進發展階段，通過適度擴展城區規模可以優化空間布局，利于社會基建設施和公共服務設施的共建共享，縣改區后的城市規劃、建設標準等也將受到中心城區帶動影響，從而促進城市整體的土地利用效率提升；對于大城市和中等城市來說，撤縣設區政策對于城市土地利用效率同樣發揮出正向提升作用，但提升作用明顯低于特大城市的可能是由于這部分城市數量較多、情況較為復雜，分布在東、中、西各區域的城市由于其經濟發展水平不一、人口密度不同，處在同一人口規模等級下的城市也可能出現差異較大甚至完全相反的政策效應，因而導致政策對于這部分城市的提升效果相對有限。

表3 撤縣設區的城市規模異質性回歸結果Tab.3 Regression results of city size differences of transforming counties into districts

對于小城市來說，其回歸結果并不顯著，說明撤縣設區政策作用于小城市實質上是無效的，可能是因為城市在發展過程中并未進入到通過撤并來擴大區域面積、打破行政壁壘以促進要素自由流動的階段，這種更多程度上基于行政意義的撤并并不會對城市經濟社會的發展產生顯著性的影響。

政策效應的異質性說明撤縣設區政策能否發揮積極作用對于不同城市所處的發展階段具有客觀要求，在不同等級城市將會呈現不同的政策效應，相對于特大城市，小城市甚至大、中等級內的部分城市單純以擴大土地面積來謀求發展的方式并不可取，下一步也應該考慮充分利用存量土地，向“土地存量”要“發展增量”，避免盲目撤并帶來重復建設、生態破壞、通勤距離增加等土地低效利用問題。

4.3 穩健性檢驗

4.3.1 平衡趨勢及動態效應檢驗

雙重差分法（DID）的使用前提是必須要滿足平行趨勢檢驗，即處理組和控制組在政策干預前在時間趨勢上沒有顯著差別。本文借鑒BECK等[33]的做法，通過事件研究法（Event Study Approach, ESA）進行平行趨勢和動態效應檢驗。模型設定如下：

式（3）中：policyi,t-j為虛擬變量，如果城市i在t-j時期實行撤縣設區政策，那么變量取值為1，否則為0；M、N分別代表政策實施前和實施后的期數，為便于觀察，本文將政策時點前期數設為5（M=5），政策時點后期數也設為5（N=5）。例如：當j=3時，虛擬變量policyi,t-3表示地區i在t-3時期實行撤縣設區政策，表示政策實施后第三年的效應。因此，δ-5—δ-1表示政策實施前的政策效應，δ0—δ5表示政策實施當期以及實施后的政策動態效應。如果δ-5—δ-1的回歸系數不顯著，說明政策沖擊前實驗組和對照組之間不存在顯著差異，樣本滿足平行趨勢檢驗。

以政策發生的前一年作為基期，運用式（3）得到的回歸結果如圖2所示：政策發生前的回歸系數均不顯著，因此，說明在此期間實驗組和對照組城市之間并不存在明顯差別，平行趨勢假設成立。動態效應的檢驗表明：一方面，撤縣設區政策對于土地利用效率的影響具有短期滯后性，體現為政策效應當期及之后的第一年內不存在顯著影響，從第二年開始，表現出顯著的正向影響效應；另一方面，政策影響具有長期性，從回歸系數來看，自第2～4年保持增長態勢，且在1%水平下顯著，表明政策效應的正向影響效應隨著時間推移不斷提升，第5年開始出現下降趨勢。這可能是因為在撤并初期雖然用地面積、固定資產投資和人員投入都有不同程度的增加，但在短期內難以體現到基礎設施的建設、整體就業人口數量和產業產值等產出方面，因而具有一定的時滯性。伴隨著城市內部統籌兼顧和融合發展的不斷完善，更加全面、更加長期的隱性紅利開始持續推動催化土地的高效利用，進而體現出長期影響效應。

圖2 撤縣設區對城市土地利用效率的動態效果Fig.2 Dynamic effect of transforming counties into districts on ULUE

4.3.2 PSM-DID檢驗

為避免樣本選擇偏誤以更好的選取對照組來驗證結果的穩健性，本節選擇使用HECKMAN等提出的傾向得分匹配—雙重差分模型（Propensity Score Matching-Difference-in-Difference, PSM-DID）[34]來分析撤縣設區政策對于土地利用效率的影響，由于本文研究政策實行時點不一致，因此在運用不同的匹配方法過程中采取逐年匹配的方式來更精確的估計樣本。表4依次列出了使用1∶1最近鄰匹配法、半徑匹配法和核匹配法三種匹配方式所得到的政策效應。結果顯示，不同的匹配方法得出的估計系數雖存在小幅差異，但結果符號與顯著性水平與基準回歸估計基本一致，證明了撤縣設區政策對于城市土地利用效率提升具有一定促進作用。

表4 選擇性偏誤的糾正：不同傾向得分匹配的結果Tab.4 Correction of selective bias:results of different propensity score matching

4.3.3 安慰劑檢驗

本文使用安慰劑檢驗來進一步驗證撤縣設區對于城市土地利用效率的影響是否來源于其他不可觀測因素，具體操作是在樣本中隨機抽取與原實驗組數量一致的“偽實驗組”，假設這些城市為撤縣設區政策發生城市，其他城市作為對照組。重復抽樣500次后對樣本進行反復估計，最終得到500次“偽政策虛擬變量”的回歸結果，將隨機抽取的樣本回歸系數與基準回歸估計系數進行比較，如果存在顯著差異，便認為本文所研究的政策效應并非來源于其他不可觀測因素。從圖3展示的結果來看，回歸系數集中分布在系數0值左右，顯著異于基準回歸的系數0.031，表明隨機設定撤縣設區處理組對象并沒有對城市土地利用效率產生影響，由此可推得撤縣設區政策效應是真實存在的。

圖3 隨機處理組的安慰劑檢驗Fig.3 Placebo test in randomized treatment groups

5 結論及建議

5.1 結論

本文以2000—2018年261個地級以上城市作為研究對象，對撤縣設區政策對土地利用的影響效應展開研究。得出以下結論：（1）撤縣設區政策對于城市土地利用效率的提升具有促進作用。當撤縣設區政策發生時，城市土地利用效率顯著提升0.031。（2）撤縣設區政策對于城市土地利用效率的影響具有城市異質性特點。對于特大、大型和中等城市的土地利用效率具有顯著的提升作用，而對于小城市并未表現出顯著影響，說明政策實質上無效。（3）撤縣設區政策對于城市土地利用效率提升的提升作用具有短期滯后性和長期影響性，表現在政策發生后第二年對城市土地利用效率的提升效應開始顯現并逐年提升，第五年開始政策效應呈減弱態勢。

5.2 討論與建議

撤縣設區政策作為城市區劃調整的一項主要手段，對城市高質量發展具有不言而喻的作用。隨著新型城鎮化和區域協調發展戰略的不斷推進落實，針對不同類型城市需要進一步完善撤縣設區的政策要求，切忌盲目跟風攀比現象。因此，提出以下建議：

一是因地制宜，高質發展。本文研究顯示在不同城市其政策效應具有顯著差異，因此，政策的實施需要具體分析，實事求是。下一步，對于特大城市、大型和中等城市等級中的一些經濟發展水平較快、滿足政策發生各項要求的城市應繼續積極響應通過撤縣設區進行優化調整；而對于小城市來說，不能一味貪大求快，這部分城市未來的著力點應當是從外延式擴張轉向內涵式發展轉變、由粗放式開發向高質量發展轉變，兼顧經濟發展和環境保護，合理控制開發強度和規模，規劃城市建設發展。

二是嚴格設置標準，提高準入要求。在準入條件方面，現行的《市轄區設置標準》和《行政區劃管理條例實施辦法》對包括撤縣設區在內的行政區劃變更在人口規模、產業結構、經濟發展水平以及空間結構等方面提出了明確的標準要求；在準入程序方面，撤縣設區的審批必須經過市政府、省政府、民政部和國務院逐級同意，最終經過實地考察才能通過，不可謂不嚴格。然而現行的程序和標準也存在過于原則化問題，有學者提出應盡快出臺相關的撤縣設區辦法，在程序審批過程中必須向社會公開撤縣設區的緣由，在征求社會各界廣泛代表性意見之后確定審核通過與否，最大程度上科學、依規、依法的設立撤縣設區政策的標準和程序，切實避免由過度運用導致的低效利用問題。

三是建立多元化政績考核體系。長期以往的政績考核過度關注經濟增長，政府陷入了以GDP為核心導向的逆向激勵陷阱，而撤縣設區政策可以在短期內帶來大量土地財政收入，促使其越來越成為政治晉升博弈的一種工具考量。鑒于此，下一步政績考核體系設置中社會服務指標、環境保護指標應當與經濟增長指標并重，對社會服務和環境保護指標中的居民收入、教育質量、治安管理、污染排放、植被覆蓋等方面明確具體的考核標準，迫使部分政府官員摒棄以撤縣設區作為政治晉升的路徑依賴，轉而追求城市發展的質量和內涵，而非數量和速度。