村集體經濟組織參與土地流轉的交易費用降低機制研究
——以陜南4個煙區產業綜合體為例

易鐘婷，王平平，王永強

（1.西北農林科技大學經濟管理學院， 陜西 楊凌 712100；2.陜西省煙草公司煙草科學研究所，陜西 西安 710000）

1 引言

加快土地流轉、發展多種形式適度規模經營是鄉村振興的必備條件，也是實現農業農村現代化的重要基石。隨著“三權分置”改革不斷深入，新型農業經營主體的土地轉入需求不斷增加，然而，發育尚未健全的農村土地流轉市場依舊存在明顯的交易費用固定門檻[1-2]，過高的土地流轉交易費用已經對流轉主體福利效應和土地資源配置效率產生不利影響[3-4]。在這一背景下，探索如何降低土地交易費用實現低成本土地流轉，成為新型農業經營主體提高農地資源配置效率、推動農業生產規模化和增加農業經營效益迫切需要解決的現實問題。已有研究表明，不同的土地流轉模式會引致不同的土地流轉成本[5]。根據土地契約形成過程中委托代理關系的不同，可以將土地流轉模式劃分為直接式土地流轉模式和間接式土地流轉模式[6-7]。直接式土地流轉模式中，公司和農戶的合作是一種零和博弈，公司主導型土地流轉模式面臨高昂交易成本[8]。農戶自發型土地流轉模式雖然能依靠個人關系最小化土地租金，但為搜尋合適的轉出方，農戶依舊需要支付較高的交易費用。此外，差序格局社會關系顯著影響農戶的土地流轉契約選擇[9]，農戶之間普遍存在以口頭契約為主的小規模土地交換，難以形成土地規模化經營[10-11]。間接式土地流轉模式指政府或中介參與土地流轉交易的流轉模式。相較于政府參與式流轉模式，中介組織參與模式不僅能使土地轉入方獲得更多的獎勵與補貼[6]，還能減少交易費用，推動資源配置達到帕累托最優[12]。因此，探索發展中介型土地流轉模式是低成本實現農業適度規模經營的關鍵。

村集體經濟組織內生于鄉村社會，在整合農村土地資源、對接企業與農戶方面具有天然的優勢。以村集體經濟組織為中介的土地流轉模式在統一流轉意愿、組織農民、推動土地流轉市場發育等方面成效顯著[13-15]。對于村集體參與土地流轉比其他中介組織更有優勢的原因，有學者認為村社組織能夠充分利用農民組織基礎以及統籌能力整合土地資源[16]；還有學者認為村級組織作為農地信息的擁有者、集體行動的組織者和土地流轉的監督者，具有服務農地流轉的低成本優勢[17]，并且鄉村社區的社會資本，例如信任機制與聲譽機制，可以提高土地契約穩定性[18]。

在土地交易費用方面，社會資本的作用渠道可以從農戶視角進行總結：一是利用關系網絡幫助土地租入者獲取最新土地信息，節約土地均衡價格的搜尋成本[19]；二是利用土地交易雙方基于信任形成的內在約束力降低土地流轉隱性成本[20]；三是將互信產生的強關系作為在土地租賃過程中的無形資產和擔保品，能夠有效降低合約執行監督成本和土地使用協調成本[21]。

綜合來看，從經驗和理論層面對各種土地流轉模式進行對比的研究較為豐富，但是對村集體經濟組織中介型流轉模式的土地流轉研究仍然缺乏。此外，已有社會資本對土地流轉交易費用的研究大多集中于農戶角度，鮮有從村集體經濟組織角度探究社會資本對交易費用的影響。那么，在土地流轉過程中，村集體經濟組織利用社會關系網絡、互惠交換和社會規范等社會資本參與土地流轉是否對流轉交易費用產生影響？如果有影響，社會資本對土地流轉不同階段的交易費用作用機制是否存在差異？這些問題的回答對促進村集體經濟組織中介型土地流轉模式降低土地交易成本具有十分重要的意義。

鑒于此，以陜南4個煙區產業綜合體的村集體經濟組織中介型土地流轉模式為案例，將土地流轉交易費用細分為土地流轉前期的組織動員費用、信息搜集費用，土地流轉中期的土地集中費用和合同簽訂費用，土地流轉后期的合同履行費用與監督費用三個層面，深入探究村集體經濟組織利用社會關系網絡、互惠交換和社會規范降低土地流轉交易費用的機制。以期為新型農業經營主體如農業公司、農民合作社和家庭農場等降低土地流轉交易費用提供經驗參考，對促進農地有序流轉、推動農業生產經營規模化、加快鄉村振興和農業現代化進程，具有重要的理論和現實意義。

2 理論框架與研究假設

在帕特南的社會資本理論體系中，社會資本的構成基本要素包括信任、社會關系網絡、互惠交換和社會規范。信任是社會資本的核心組成部分，社會關系網絡、互惠交換和社會規范能夠促進公民信任，是解決集體行動困境的重要社會資本[22]。遵循帕特南提出的社會資本維度，構建如圖1所示的理論分析框架，從土地流轉前期、土地流轉中期和土地流轉后期三個階段剖析村集體經濟組織在農地流轉過程中的土地交易費用降低機制。

圖1 社會資本視角下的村集體經濟組織中介型土地流轉模式Fig.1 The mode of intermediary land transfer mode of village collective cooperation from the perspective of social capital

在村集體經濟組織社會資本框架中，社會關系網絡、互惠交換和社會規范產生社會信任并外化為集體行動力，從而降低交易費用，推動土地流轉。首先，村莊內部的社會關系網絡包括親屬關系、鄰里關系、鄉村組織內部聯系等，是社會信任產生的基礎。村集體經濟組織的社會關系網絡既包括管理層與農戶之間的內部人脈關系網絡，也包括不同村落之間的外部組織關系網絡。前者能促進不同價值觀和不同經濟基礎的村民互信交往，實現村民與村集體經濟組織管理層之間共同利益下的緊密合作；后者有利于村落之間各類信息的互聯互通，催生集體信任，從而提高不同村落村集體經濟組織之間的合作潛力。利用雙重社會關系網絡，村集體經濟組織在組織動員、搜集信息和集中資源方面具有得天獨厚的優勢。因此，提出理論假設1：村集體經濟組織利用社會關系網絡能降低土地流轉前期的組織動員和信息搜集費用。

其次，互惠交換指村落成員長期交往中形成的可以用來交換資源的特殊媒介，是傳遞社會信任的重要通道，可分為均等互惠和普遍互惠，前者指集體與村民同時進行的等價交換行為，后者指價值非均衡的持續交換關系[23]。村集體經濟組織利用密集的互惠交換網絡，一方面能通過增收承諾有效替換農地經營權收益，弱化土地轉出戶的承包權控制偏好[24]，促使農戶將短期利他行為和長期利己目的相結合，減少與農戶之間的談判和討價還價次數，從而降低土地集中費用；另一方面能在村民之間形成隱性契約，有效抑制土地流轉過程中可能出現的機會主義行為，實現以村為單位整合土地信息與資源，降低合同簽訂成本。因此，提出理論假設2：村集體經濟組織利用互惠交換能降低土地流轉中期的土地集中費用與合同簽訂費用。

最后，社會規范可以分為正式規范和非正式規范，前者指從外部導入的法律和規章制度，后者指社會基本結構中未被強制實施但具有強約束力的民約規則[25]。兩種規范內外兼顧，引起個體與集體間的良性互動，維系社會信任。村集體經濟組織具有制定土地流轉規則、規范契約條例、完善利益分配等功能，這些功能是村集體經濟組織正式規范的體現。其次，村集體經濟組織作為內嵌于村莊的經濟組織，以壯大集體資產為首要目標，這與村民“經濟理性人”的目標一致，農戶愿意接受村集體經濟組織指揮并付諸行動。基于農戶和農業公司共同接受的正式規范和非正式規范，村集體經濟組織在約束主體行為、協調經濟利益沖突、穩定土地生產關系等方面優勢明顯。因此，提出理論假設3：村集體經濟組織利用社會規范能降低土地流轉后期的合同履約及監管費用。

3 研究方法與案例選擇

為促進煙葉轉型升級，穩定核心煙區和煙農持續增收，按照《中國煙葉公司關于印發2020年煙區產業綜合體建設試點實施方案的通知》要求，以農村土地“三權分置”為契機，以“三變改革”為思路，陜西南部各煙區產業綜合體積極推進土地流轉工作。煙草公司和煙區基層政府引導農村集體經濟組織通過土地股份合作、返租倒包、聯合發展等多種方式取得基本煙田經營權，建立完善基本煙田集中長期流轉機制，推進土地集中流轉、統一規劃，為規模化、產業化、集約化發展創造了有利條件。

3.1 多案例研究方法與案例選擇

本文采用多案例研究方法對村集體經濟組織的土地流轉參與過程進行分析。原因如下：首先，為明晰村集體經濟組織利用社會資本降低土地流轉不同階段的土地交易費用機制，案例研究能夠清晰展現村集體經濟組織的土地流轉過程。其次，多案例研究遵從復制法則研究規范，能夠利用多個案例的研究結果驗證結論的真實性和可靠性[26]。

案例樣本的選擇主要遵循以下幾個標準：（1）煙區產業綜合體處于發展中期，土地整合成績顯著，并已開展正常的煙草種植活動；（2）雖然村集體經濟組織的產業發展類型和規模有差異，但是均將煙葉種植作為村集體主導產業；（3）煙區產業綜合體所在村域的自然和社會資源環境相近，從而排除因地理差異導致的村集體經濟組織社會資本差異；（4）煙區產業綜合體相關數據資料可得。依據這4個標準，調研團隊從陜西省5個國家級煙區產業綜合體中篩選出4個已經實施見效的樣本案例，包括安康市高躍村煙區產業綜合體、安康市臺子村煙區產業綜合體、商洛市光明村煙區產業綜合體和商洛市王灘村煙區產業綜合體。樣本案例基本信息如表1所示。

表1 樣本案例基本信息Tab.1 Basic information of the cases

3.2 案例調查方式與內容

本文采用座談會、一對一深度訪談、實地察看等形式，在各級煙草公司的協助下于2021年4月份對4個樣本煙區的村集體經濟組織負責人和煙農展開入戶訪談。此外，還從當地煙站和煙草公司獲得了煙區產業綜合體實施方案、煙區產業綜合體工作匯報、生產經營記錄、村集體經濟合作社章程等文本資料。入戶訪談基本情況如表2所示。

表2 入戶訪談的基本情況Tab.2 Basic information of fieldwork

4 案例分析

基于圖1的理論分析框架，從土地流轉的前期、中期和后期對樣本區域的煙區產業綜合體進行分析，凝練村集體經濟組織利用社會關系網絡、互惠交換和社會規范降低土地流轉不同階段土地交易費用的機制。

4.1 社會關系網絡與土地流轉前期交易費用

在土地流轉前期，為充分統一村民的土地流轉意愿，快速搜集非冗余信息，村集體經濟組織積極地利用內、外社會關系網絡互通信息，實現“里應外合”的最優狀態。

4.1.1 內關系網絡與土地流轉組織動員費用

對于處在組織管理者關系網絡邊緣圈層的農戶來說，由于與村集體經濟組織的聯系并不緊密，管理層的個人權威很難對這類農戶的行為決策產生約束，容易成為地塊“釘子戶”。但在“熟人信任”的封閉型圈層結構中，鄉村社會中的每個成員都能直接或間接同組織管理者搭上關系。基于掌握的村莊內部信息，村集體經濟組織管理層總能迅速匹配到一個能被雙方信任的“中間人”陪同上門進行游說。對于其中緣由，臺子村股份經濟合作社理事長表示：“邀請被流轉土地的親朋好友一起，會比較好說話一點。”通過“走關系”的方式，讓干部與地塊“釘子戶”之間的私人關系從無到有，由淺變深，讓組織干部在游說時“更好說話”“更好做工作”。受管理層自身對的個人權威和社會關系影響，村集體經濟組織與“中間人”之間形成“軟約束”，“中間人”也會盡力工作。

村集體經濟組織管理層對內關系網絡的運用，極大的提高了信息獲取速度，減少了上門次數，降低了游說成本，從而降低了土地流轉組織動員費用。從農戶訪談的結果來看，流轉時間在1～2天的地塊占比約60%，60%的被訪農戶表示在土地流轉過程中的流轉程序“比較容易”，還有30%的被訪農戶表示“非常容易”。

4.1.2 外關系網絡與農地招租信息搜集費用

村集體經濟組織作為經濟主體，集中土地花費的成本基本等于農地轉入租金，可以理解為沉沒成本，邊際成本主要來源于農地招租過程中出現的信息搜集和談判成本。由于在鄉村社會，各類信息互聯互通，難以實行價格歧視，農地招租租金往往等同于邊際收益[27]。隨著連片地塊的增加和配套設施的完善，可租種農地面積不斷擴大。為實現邊際收益大于等于邊際成本的效果，村集體經濟組織必須進行大規模農地招租。此時，“誰來種地”變成了一個亟需解決的問題。

利用外關系網絡，村集體經濟組織能獲取更多有價值的非冗余資源，有效解決“誰來種煙”的問題。以高躍村為例，隨著可租種農地面積不斷擴大，高躍村煙區產業綜合體對煙農的需求不斷增加。高躍村書記便與鄰村書記聯系，請他幫忙介紹有種煙經驗、能吃苦耐勞的青壯勞動力。鄰村書記通過自己的社會關系網絡進行甄別，很快就能給高躍村介紹合適人選。高躍村書記正是利用兩村之間的社會關系網絡，才能以村的名義對煙農進行招租。利用組織間的社會關系網絡，節約了高躍村集體經濟組織的信息搜尋和甄別費用，此外，還帶動了周邊鄰村經濟繁榮。在“烤煙+”產業發展模式下，以高躍村為核心，已輻射帶動周邊左灣、高舉等村500余戶、3 000余畝“烤煙+”產業發展。

4.2 互惠交換與土地流轉中期交易費用

在土地整合中期，村集體經濟組織需要重點關照以下兩類農戶：第一類是僅靠經營自家土地增加家庭收入的農戶。多種原因限制了這類農戶外出務工，土地就是他們的“命根子”，很難通過支付租金使其放棄土地經營收入。第二類是可以免費或低價轉入親戚朋友閑置土地擴大經營面積的農戶。土地流轉市場的形成，意味著依靠個人關系存在的土地流轉秩序被打亂，提高了這類農戶的土地流轉費用，增加了村民的抵觸情緒。

對于第一類農戶，臺子村村書記表示：“在規劃煙田范圍內，為了從有耕種需求且有強烈耕種意愿的小農戶手中轉入土地，除了以最高標準200元給租金之外，還能利用集體土地置換村民手中地塊的使用權，并承諾讓他們去家庭農場優先務工。算上自身勞動成本，農戶種玉米或者小麥，一畝地也就掙個幾百塊錢。但是農戶把土地租給集體發展烤煙的話，煙葉種植有重活和輕活，不同年齡階段的勞動力都能參與勞務。一年干上一個多月一個人就能掙將近兩千元。”村集體經濟組織通過給農民算“經濟賬”，不僅允諾置換土地，還能優先務工，讓農民收獲了更為穩定的勞動收入。當村民確信其放棄土地上的農業生產經營收入會在將來得到更高的經濟回報時，村集體經濟組織與村民之間的交換關系便會產生。

對于第二類農戶，臺子村村集體經濟組織采取的做法是：“如果農戶選擇種煙，村集體經濟組織可以免費將土地提供給家庭農場主，由村集體給農戶（指被低價或免費流轉土地的農戶）付租金。”基于社會交換的強大功能，村集體經濟組織用集體土地和租金向煙農置換更多煙田，一方面極大地減少合同簽訂費用，擴大了煙田面積，另一方面提高了煙農的種煙積極性，助力了煙草產業的發展。

利用互惠交換，村集體經濟組織在整合土地的過程中可以按照農戶需求給開出不同“藥方”，減少了土地談判成本，降低了土地集中費用，提高了土地流轉合約的簽訂效率，壯大了集體經濟規模。在互惠交換的過程中，集體與村民之間形成隱性契約，長期且穩定的互惠預期在兩個主體之間建立信任關系[28]。一旦行動雙方的承諾成為現實，信任便會從互惠交換中實現“再生產”，進一步緊密組織與村民之間的關系，進而增加村集體經濟組織的社會資本總量。

4.3 社會規范與土地流轉后交易費用

4.3.1 社會規范與合同執行費用

一方面，正式社會規范能統一合同內容，提高合同認可度。臺子村和高躍村的村集體股份經濟合作社與王灘村的村集體股份經濟聯合社由村委會牽頭成立，光明村股份經濟合作社則是由村黨支部牽頭成立。雖然合作社理事會成員與村委會內部班子或村黨支部成員并未完全重合，但4個樣本煙區中的村集體經濟組織都能充分享有由村委會或村黨支部帶來的政治資源。基于正式社會規范，土地流轉規則的制定由村集體經濟組織主持。經過大會表決后的土地流轉規則，在協議方式、租金標準、流轉期限、支付方式等內容上完成了統一（表3），提高了合同在農戶群體之中的認可度和理解程度，在一定程度上減弱了合同履行難度，從而節約合同履行費用。

表3 樣本案例農地流轉基本情況Tab.3 Basic information of land transfer in the cases

另一方面，非正式規范能有效調節利益沖突，確保合同順利執行。比如，當村民發現同樣是流轉土地用于種煙，鄰村的土地流轉價格卻高于本村時，臺子村理事長能通過勸服和比價的方式，消除農戶疑問：“物以稀為貴，他們村勞動力比較充裕，土地使用率比較高，人家的土地就是價高。你這再好的地，放著沒人要，那不還是掙不到一分錢。”再比如，光明村煙區產業綜合體的煙農表示：“流轉種樹的土地容易產生矛盾，不砍樹會影響煙草種植，砍樹的話別人認為租地時間過短會對他產生經濟損失”。對于這種情況，在光明村集體經濟組織的協商下，土地流轉雙方就土地流轉年限達成一致協議，最終化解了可能出現的糾紛或沖突。除此之外，王灘村還成立了以“村委會+合作社+村民小組組長+村民代表”為模式的糾紛調解委員會，保證合同簽訂后的土地流轉工作順利進行。煙農訪談結果顯示，土地流轉過程后，被訪煙農與村集體經濟組織或失地農戶發生糾紛的概率為0%。村集體經濟組織利用廣泛認可和接受的正式規范和非正式規范能強化村民的制度信任感，并對生產關系起到強大的維系作用，有利于降低土地流轉后期的合同履約費用。

4.3.2 社會規范與土地使用監管費用

利用社會規范提高種植主體的現代化生產意識，能夠降低農地流轉后的土地使用監管費用。一方面，利用正式規范建立種植主體評價機制，有利于明確現代化煙農標準。例如，王灘村村集體經濟組織建立了一套較為完善的種植主體評價機制，從合同履約率、標準化生產到位率、煙葉等級合格率等方面對煙農進行綜合評價，評價結果作為種植主體合同簽訂、投入補貼、技術服務等方面的依據，從而實現引導煙農提高技術水平、現代煙葉生產意識和組織管理能力的目的。

另一方面，利用非正式規范強化現代化種植意識，有利于規范農業生產行為。4個樣本煙區理事長均表示：不管是股東大會還是煙農培訓大會，會不斷向煙農強調農藥和化肥使用標準對煙葉質量和土壤地力的重要性，強調多收上等煙葉才是提高種煙收入的關鍵。基于村民心中的非正式規范——尊重權威，這種勸導性的話語更容易使煙農受到內在約束，有助于規范煙農的綠色生產行為，從而降低土地使用監管費用。

4.4 對交易費用降低機制的進一步思考

村集體經濟組織降低土地流轉交易費用的效果與該村的內部治理水平、村干部的內生動力以及組織運行經濟保障水平密切相關。一方面，如果村集體經濟組織與村委會之間組織關系松散，村莊治理效率低下，村民和村委會無法對村集體經濟組織的行為進行有效監督，則可能出現村集體經濟組織管理班子過度追求經濟收益而侵占農戶利益的現象。另一方面，村集體經濟組織內生動力不足也可能降低土地流轉效率。稅費改革后，農村干部工資普遍不高，大規模土地流轉不僅意味著增加干部工作量，面對土地流轉過程中產生的組織成本，往往還需要自己墊付，容易被干部當成“吃力不討好”的活，哪怕被行政力量推動，村干部的內在積極性也難以被調動。從臺子村看，如果村干部比較賣力，經過股東大會同意，會對村干部的電話費和餐旅費進行報銷或進行獎勵，這種做法極大地調動了村干部的工作積極性。再者，經濟保障不足也能限制村集體經濟組織的統籌能力。在土地流轉前期，絕大部分村集體經濟組織沒有集體收入，土地流轉過程中產生的經濟成本使得村集體經濟組織的正常運營雪上加霜。煙草公司的租地補貼是對村集體經濟組織資源統籌的有效激勵，在臺子村，煙草公司支付給村集體股份合作社新流轉煙田每畝200元的補貼資金，維持了組織運轉，提高了村集體經濟資源統籌能力。

5 總結與討論

上述案例分析表明，村集體經濟組織能夠充分利用社會關系網絡、互惠和社會規范降低不同階段土地流轉費用。在土地流轉初期，村集體經濟組織利用管理層與農戶之間的內部人脈關系網絡和不同村落之間的外部組織關系網絡，以“走關系”的方式減少了組織動員費用和信息搜集費用。在土地流轉中期，面對難以流轉的零散土地，村集體經濟組織通過互惠交換顯化土地整合經濟收益，連片置換土地，能夠有效降低土地集中費用與合同簽訂費用。在土地流轉后期，此時土地流轉任務已趨于完成，村集體經濟組織利用廣泛認可和接受的正式規范與非正式規范強化種植主體的制度信任感和現代化種植意識，可以降低土地合同履約費用及監管費用。

在村集體經濟組織中介型土地流轉模式中，村集體經濟組織可以通過調動已有社會資本存量，發揮社會資本的各自功能和整體效應，低成本推動農地經營權有序流轉，提高農地資源配置效率，實現村集體經濟、新型農業經營主體及農戶三者共贏的產業發展格局，最終加快鄉村振興和農業現代化進程。村集體經濟組織利用社會資本參與土地流轉的經驗和模式可以被推廣到其他地區的農業規模化和農業現代化實踐中，為新型農業經營主體降低土地流轉交易成本提供參考。基于此，提出以下建議：

第一，積極擴寬村集體經濟組織的社會關系網絡。村集體經濟組織可以在本村開展多種方式的宣傳工作，突出土地流轉對增強集體經濟發展后勁和改善村民生產生活條件的積極作用，鼓勵鄉村能人、家庭農場主等不同主體通過村集體經濟組織進行土地流轉。

第二，村集體經濟組織需要強化自身主觀能動性，力爭成為退地農戶、種植主體與新型農業經營主體之間對接的橋梁。在具體實踐中，村集體經濟組織一方面要作為退地農戶的代言人，努力提高土地租金或分紅，完善村級社會保障制度，確保退地農戶基本權益；另一方面要成為新型農業經營主體的代言人，依托緊密聯系農戶的優勢全面落實配套設施建設，提升種植效率，確保農作物質量水平。

第三，充分發揮村集體經濟組織規范資本使用的協同效應。正式規范方面，在土地承包穩定的基礎上，按照“協商、自愿、有償”的原則，由村集體經濟組織負責制定產業發展區內土地流轉方案、盈余分配制度和監測獎勵機制并在社員代表大會上討論通過。對于財務收支狀況、盈余分配結果、各項獎勵情況要以張榜公式的方式接受村民監督與質疑。在非正式規范方面，村集體經濟組織可以通過積極處理鄉村公共事務，調節村里矛盾糾紛，提升村民的安全感。非正式規范與正式規范的協同治理下強化村民的制度信任觀，提升村民的幸福感，有助于村集體經濟組織社會資本的深度積累。