面向可持續發展目標的中國生態環境領域指標評估研究

郝春旭，邵超峰，趙潤，董戰峰＊，周全

（1.生態環境部環境規劃院，北京 100012；2.南開大學環境科學與工程學院，天津 300071）

引言

《2021 年可持續發展報告》（以下簡稱《報告》）以2021 年2—4 月獲取的數據為基礎，計算全球165個國家SDGs 指數的排名和分數。2015 年聯合國通過《改變我們的世界——2030 年可持續發展議程》，形成了一整套旨在消除貧困、保護地球、確保所有人共享繁榮的可持續發展目標，建立涵蓋經濟、社會和資源環境三大領域的SDGs 指數評價方法體系，制定了一套用于國家層面上SDGs 的測量標準，旨在幫助各個國家找出需要優先解決的問題，理解實施過程中面臨的挑戰，明確現有的差距，以期在2030 年實現可持續發展目標[1]。SDGs 是全球可持續發展的普適性議程，呼吁所有國家采納兼顧“經濟發展、社會包容和環境可持續性”的整體性發展戰略，能夠長期監測可持續發展目標的最新進展，以評估實施進度、識別優先目標、發現實施過程中存在的問題，保證各國以可持續的方式使用自然資源和環境成本，推動2030 年可持續發展目標實現。本文通過分析《報告》評估結果，探討評估方法學及指標體系變化情況，分析中國生態環境領域SDGs 評估結果，發現在國際評估框架下中國生態環境領域的短板問題，并提出推進SDGs指標體系本土化、補齊SDGs 短板等針對性的對策建議。

1 評估方法學及指標體系變化

1.1 可持續發展目標指數計算

《報告》中指明，可持續發展指數的計算程序有三個步驟：①審查每個指標分布的極值；②重新調整數據比例，以確保各指標之間的可比性（標準化）；③匯總可持續發展目標內和跨可持續發展目標的指標。以此為基礎，采用確定閾值、標準化、加權和聚合、構建SDG 指示板、構建SDGs 趨勢五步，估算一個國家向可持續發展目標邁進的速度，并推斷該速度能否保證在2030 年前實現目標，為其他發展中國家構建生態環境領域SDG 指數提供借鑒和思考。

1.2 可持續發展目標指數和指示板的方法構建

可持續發展目標指示板采用以往文獻中的評估方法。分別用綠色、黃色、橙色、紅色，表示實現SDGs 目標的距離，綠色代表距離最近，持續發展目標實現存在挑戰較少，紅色反之（圖1）。

圖1 指標或目標狀態說明

為了在指標層面估計SDGs 趨勢，報告計算了到2030 年（2015—2030 年）實現目標所需的線性年增長率（年度改善百分比），并將其與最近一段時間（通常是2015—2019 年）的平均年增長率進行比較。在實現某一特定指標方面取得的進展使用“四箭頭系統”進行描述（圖2）。圖3 以圖形方式說明了該方法。

圖2 描述可持續發展目標實現趨勢的“四箭頭系統”

圖3 可持續發展目標趨勢方法的圖示

1.3 2021 年可持續發展目標和指示板所做出的修改

根據聯合國SDGs 跨機構專家組（IAEG-SDGs）關于指標和數據的動態調整結果，基于聯合國發布的17 項目標、169項子目標和231 個指標組成的SDGs，2021 年SDG 指數覆蓋165 個國家。《報告》的數據是在2021 年2—4 月獲取的，采用了2020 年報告的基本評價方法，在針對全球整體評估中，參與評價的指標由115 個增加為121 個。同時修改了高等教育中STEM 領域的女性畢業生比例（%）、帕爾馬比值、化石燃料燃燒和水泥生產的CO2排放（噸/人）、碳定價得分為60 歐元/tCO2（%，最差0～100 最佳）、拖網或疏浚捕撈的魚（%）5 個指標，原有110 個指標的部分指標存在閾值（如陸地生物多樣性關鍵區受保護面積百分比）和指標數據來源發生改變的現象，其中報告對63 個指標的評價數據年份進行了更新。中國參與了17 項目標、85 項指標的評價，參與評價的指標較2020 年（參與了79 項指標的評價）增加了危險農藥出口（每百萬人口噸數）、基本勞工權利得到有效保障（最差0～1最佳）、帕爾馬比值、居住在貧民窟的城市人口比例（%）、被捕獲后丟棄的魚（%）、司法的可及性和可承受性（最差0～1 最好）、政府在衛生和教育方面的支出［占國內生產總值（GDP）的百分比］、統計性能指標（最差0～100 最好）7 項指標，刪減了在居住的城市或地區感到夜間獨自行走安全的人口百分比1項指標。

新冠肺炎疫情對可持續發展目標的影響由于數據報告的時間滯后，沒有完全體現在2021 年可持續發展目標指數和指示板中，研究只使用了來自國際可比來源的數據，為了確保最大限度的數據可比性，對一些國家的數據進行了調整。因此，提出的有些數據點可能不同于國家統計局或其他國家來源提供的數據。此外，國際組織遵循的驗證過程的持續時間可能會導致發布某些數據時出現延誤。

2 我國生態環境領域SDGs 評估結果分析

2021 年中國SDGs 目標72.1 分，全球排名第57位，與2020 年得分73.89分、排名48 位相比，經歷了全球評分和排名首次雙下降，在全球SDG 得分下降最快的前20 個國家中居第18 位。為衡量和評估可持續發展目標執行情況，通過現有的最新數據和評估，對照聯合國SDGs 目標指標體系，與生態環境相關的目標主要為SDG6、SDG11、SDG12、SDG13、SDG14、SDG15，報告對相關目標和指標評價結果進行了匯總分析（表4），用指標數據反映可持續發展目標落實進展以及存在的問題，揭示出新冠肺炎疫情對可持續發展目標產生災難性影響，甚至在某些領域抹去了數十年的發展成果，調動各方共同推動議程執行。

表4 2016—2021年中國的生態環境領域SDGs指數及指示板表現

2.1 水和環境衛生的可持續管理（SDG6）

我國參與評價的指標由2016 年3 個逐漸增加為2021 年5 個，總體評價結果一直為“橙色”或“黃色”，近5 年在全球的排名總體呈下降態勢，2021 年與2020 年得分及排名基本持平，目標實現趨勢判定為“↗”。在SDG6 中，統計表現較差的指標為“公共衛生服務設施覆蓋率”和“廢水處理率”，分別為橙色、紅色指標。如表5 所示。

表5 中國在2016年與2021年指數報告SDG6中指標及得分變化情況

我國水資源分布與人口、經濟、耕地、能源等經濟社會要素布局不相匹配，長江流域以北的廣大地區，國土面積占全國的64%，人口占46%，耕地面積占60%，GDP 總量占44%，但水資源量僅占全國的19%。近年來，由于部分地區供水能力不足，區域差距較大，我國自來水普及率略有下降，中部和西部地區城鎮供水普及率分別為85.0%和87.4%，低于全國平均水平，縣城和建制鎮的供水普及率分別為85.1%和79.6%，低于城市水平；淡水占可再生水源的比例由2016 年的19.51%上升至2021 年的43.2%。我國醫療機構數量不斷增加，但質量尚不能同向發展。基層醫療機構的服務供給有限，鄉鎮衛生院、村衛生室數量呈負增長。基層醫療衛生機構的服務能力較低，衛生人員、醫療設備不齊全，醫療機構執業（助理）醫師占比及床位數增長速度遠不及醫院，基層獲得基本衛生服務的需求難以滿足。農村生活污水治理領域面臨挑戰，農村污水處理覆蓋率較低，其中對污水進行處理的鄉數量占全國鄉數量的比例不到一半。

2.2 可持續城市建設（SDG11）

我國參與評價的指標由2016 年2 個逐漸增加為2021 年4 個，2021 年新增指標“居住在貧民窟的城市人口比例”，SDG11 總體評價結果由紅色轉為橙色，排名穩步提升，得分也由2016 年43.2 提升至2021 年77.98，判定趨勢為“↗”。如表6 所示。

表6 中國在2016年與2021年指數報告SDG11中指標及得分變化情況

SDG11 中，中國PM2.5濃度這一指標表現較差，評級為“紅色”，主要是因為我國在污染物高排放量的情況下來改善環境，改善效果顯著，但仍未達到世界衛生組織（WHO）①世衛組織的PM2.5 的指導值是年平均濃度10 μg/m3，并設立3 個階段的過渡期目標，第一階段為年均濃度35 μg/m3，第二階段為年均濃度25 μg/m3，第三階段為年均濃度15 μg/m3。提供的指導值。而這并不能否定我國在大氣污染治理方面做出的艱辛努力和取得的積極成效，實踐證明，我國大氣污染防治工作走出了高質量、高效率的“中國道路”，2021 年，全國339 個地級及以上城市PM2.5平均濃度為30 μg/m3，比2015年下降35%，全國優良水質斷面比例上升到84.9%，比2015 年增加18.9 個百分點，碳排放強度持續下降。我國生態環境質量持續改善，但改善程度距離民眾對美好生活的期盼、距離建設美麗中國的目標還有較大的差距，生態環境保護仍然面臨著嚴峻的形勢。

2.3 消費和生產模式（SDG12）

我國參與評價的指標由2016 年2 個增加為2021年6 個，總體評價結果一直為橙色或黃色，在全球的排名有大幅增加，2021年略有回落。在SDG12中，“活性氮生產足跡”“電子垃圾”“以生產為基礎的二氧化硫排放量”這3 項指標表現相對較差，標記為黃色；城市固廢產生量、外來輸入源產生的二氧化硫及活性氮管控較好，3 項指標一直被標記為綠色。具體見表7。我國電子設施和設備的使用增加，帶來了電子垃圾的急劇增長。早在2015 年，我國每年主要電器電子產品報廢量已超過兩億臺，重量超過500 萬t，已成為世界第一大廢棄電器電子產品產生國。我國是全球最大的煤炭消費國，煤炭消費量占能源消費總量的比例已經由2005 年的72.4%下降到2020 年的56.8%，但仍遠高于30%的世界平均煤炭消費水平。發電和供暖燃煤所排放的二氧化硫，是我國二氧化硫排放量的主要貢獻者。雖然中國曾經是世界上最大的二氧化硫排放國，但自2011 年排放達到峰值以來，中國二氧化硫排放量已經下降了87%，主要是由于排放標準的提高以及發電廠洗滌器使用的增加。

表7 中國在2016與2021年指數報告SDG12中指標及得分變化情況

2.4 應對氣候變化（SDG13）

我國參與評價的指標由2016年的2 個增加為2021 年的3 個，將“與能源消費有關的CO2排放量”指標調整為“化石燃料燃燒和水泥生產產生的CO2排放”，SDG13 總體評價結果由紅色變為黃色，排名有所上升，判定趨勢為“↗”。具體見表8。

表8 中國在2016與2021年指數報告SDG13中指標及得分變化情況

受資源稟賦影響，我國能源消費結構中煤炭消費占比較大，所占比例近六成，遠高于發達國家的14%和世界平均水平的27%。由于煤炭單位熱值的含碳量是原油的1.3 倍、是天然氣的近2 倍，我國碳排放量居高不下。同時，我國巨大的人口基數、較低的城市化水平、人民生活的改善所產生的巨大能源需求也給短期內控碳、脫碳帶來了巨大的挑戰。目前，我國正處于從工業化中期向后期的過渡階段，2021 年，制造業增加值占GDP 比重達到27.4%，總量達到31.4 萬億元，連續12 年位居世界首位，全國單位GDP 二氧化碳排放同比下降3.8%，比2005 年下降50.3%。當前我國距離實現碳達峰目標已不足10 年，從碳達峰到實現碳中和目標僅有30 年左右，與發達國家相比，我們實現碳達峰、碳中和愿景目標，時間更緊、幅度更大、困難更多，任務異常艱巨。

2.5 保護海洋生態（SDG14）

我國參與評價的指標總數到2021 年增加為6個，總體評價結果一直為紅色，且一直處于參與該項目標評分的全部國家中的前20%序列，判定趨勢為“”。2021 年該目標下新增“捕撈后丟棄的魚”，并將“拖網捕魚”調整為“拖網或疏浚捕魚”，見表9。

表9 中國在2016年與2021年指數報告SDG14中指標及得分變化情況

我國海洋捕撈結構不合理，亟待優化。“海洋自然保護區面積”指標值為8.3%，已經超過《全國海洋主體功能區規劃》中明確要求的“海洋保護區占管轄海域面積比重增加到5%”的指導值。依據農業農村部相關統計公報，我國管轄海域的漁業資源可捕撈量大約是800 萬t 到900萬t，而實際的年捕撈量在1300萬t 左右，仍然存在過度捕撈現象。近年來，我國采取多種形式的補貼政策來鼓勵遠洋漁業的發展，其中最重要且金額最大的是油價補貼，除此之外還有包括船舶建設、免除稅費等多種支持途徑。“進口所體現的海洋生物多樣性威脅”表現為“綠色”，這說明我國在控制外來海洋物種入侵取得了長足的進步。中國作為漁業產量（捕撈野生水產和水產養殖）最大的國家，“捕撈后丟棄的魚”指標表現較好，而全球35%捕撈的水產品被丟棄——從生產到消費者端供應鏈的每一環都有報廢。

2.6 保護陸地生態（SDG15）

我國參與評價的指標由2016年的3 個增加為2021 年的5 個，總體評價結果一直為紅色或者橙色，在全球的排名有所下降，尤其是2021 年，得分及排名出現明顯下滑，判定趨勢為“”，是我國在17 項SDG 目標中表現最差的目標。見表10。

表10 中國在2016年與2021年指數報告SDG15中指標及得分變化情況

我國建立了2750 個自然保護區，自然保護區總面積達到147 萬km2，占陸域國土面積15%。各類自然保護地11 029 處，總面積占陸域國土面積的18%，我國已提前實現聯合國《生物多樣性公約》提出的到2020 年保護地面積達到17%的目標。根據第二次全國濕地資源調查結果，全國濕地總面積5360.26萬hm2。2018 年，濕地保護率提高到49.03%，但目前40%左右的重要濕地面臨退化威脅。“瀕危物種紅色名錄指數”處于停滯狀態，全國10.9%高等植物和21.2%脊椎動物受到威脅，部分珍稀瀕危物種還未得到保護，遺傳資源流失現象依然存在。第九次全國森林資源清查期間（2014—2018 年），全國森林面積、森林蓄積量雙增長，森林覆蓋率從21.63%提高到22.96%。天然林資源逐步恢復，人工林資產快速增長，“綠水青山就是金山銀山”理念轉化的根基更加穩固。外來物種入侵的形勢依然嚴峻，目前我國已發現660 多種外來入侵物種，外來物種入侵嚴重威脅公眾生命健康安全，帶來巨大的經濟社會風險。

3 中國生態環境領域SDGs 優化政策建議

中國在生態環境領域涉及的六項SDGs 中，總體表現相對較為滯后，SDG6、SDG11 和SDG14 三項目標進展順利，SDG12 和SDG13 略有下降，SDG15 下降較為明顯，生態環境領域仍是影響中國實現可持續發展2030 戰略目標的短板，建議從以下幾個方面加以強化。

推進SDGs 指標體系本土化，補齊SDGs短板。SDGs 評價主體是全球和區域可持續發展進展，并不適用于對可持續發展程度各異的國家進行統一評價[2]。加快建立我國本土化、可量化、可監測的可持續發展指標體系，建立年度報告制，為我國生態環境領域管理提供科學有效的政策指導。加快推進SDGs 短板指標建設，鼓勵地方拓寬資金來源和市場多方參與生態環境建設，提高自然資源使用效率，保護和恢復淡水生態系統，遏制生物棲息地和生物多樣性的減少，實施以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的制度，支持有條件的地方和重點行業、重點企業率先達峰。優化捕撈結構，減少和改良對漁業資源破壞較大的底拖網等作業形式，引導捕撈企業和捕撈漁民向遠洋漁業、深遠海養殖業以及休閑漁業等方向發展。

建立數據收集系統，創新動態評估方式。數據系統是構建可持續發展社會的重要基石，加強數據管理，構建智慧平臺，解決數據建設上相對滯后、監測手段缺失等問題，邀請民間社會團體、科學家和個人等利益相關方參與數據收集等相關工作，鼓勵個人、國家機構和跨國公司之間開展合作[4]。量化實現可持續發展目標的進展情況，對跟蹤全球可持續發展進程并指導相關政策的制定和實施至關重要，重視跟蹤實現可持續發展目標進展的時空動態，開發適合我國的系統方法來量化我國在中央和地方層面上17 個可持續發展目標的進展情況[5]。

加強多邊合作，補強社會基礎保障措施。新冠肺炎疫情對于可持續發展所產生的嚴重影響充分說明各國在應對重大突發性事件上的脆弱性、在全球治理體系的不適應性，各國在面對疫情危機時所展現出來的抵御力、適應能力和創新合作精神明顯不足，包括中國、印度在內的發展中國家可持續發展指數得分普遍下降，更好的復蘇需要全球團結和采用多邊方法，包括通過加強國際合作來支持各國的復蘇努力[6]。政府、城市、企業和行業充分利用疫情后復蘇的契機，加強社會基本醫療、教育等基礎設施保障，走上低碳、包容和具有抵御力的發展之路。