政府推動型城鎮化對企業污染排放的影響研究

劉偉，周靜怡，楊霞

（1.華南師范大學國際商學院，廣東廣州 510631；2.廣東金融學院會計學院，廣東廣州 510521；3.廣東金融學院經濟貿易學院，廣東廣州 510521）

引言

中國正從高速增長階段邁向高質量發展階段，綠色城鎮化建設是中國“新常態”下促進經濟和社會可持續發展的必然選擇，而如何治理企業污染排放問題是實現可持續發展的關鍵。現階段，中國的能源、原材料消耗總量偏大，單位GDP 能源消耗偏高，資源過度消耗和環境污染使經濟發展與環境惡化的矛盾突出，資源環境問題成為中國經濟可持續發展的障礙[1]。黨的十九大報告強調，高質量發展要正確把握生態文明建設和經濟發展的關系。有效協調經濟增長與環境保護之間的兩難沖突，避免重走“先污染、后治理”的傳統增長模式的老路已然成為決策層和學術界的共識。

行政區劃調整是中國政府推動城鎮化的重要工具，主要包括撤縣設市改革和撤縣設區改革。由于撤縣設市改革并未實現推動中國的城鎮化和工業化進程的預期目標并造成了“假性城鎮化”問題[2]，因此，撤縣設市審批于1997 年基本被凍結。撤縣設區改革成為中國政府推動城鎮化進程的主要方式，而治理企業污染排放是綠色城鎮化發展的重要內容。從理論上來講，一方面，撤縣設區改革弱化了原縣級政府財政收入的經濟激勵[3]，同時將其財政支出目標從偏向基礎設施建設轉變為更加注重提供公共服務[4]，這有助于激發原縣級政府治理企業污染排放的動機；另一方面，撤縣設區改革促進了城鎮化[5]，而城鎮化帶來的聚集效應會促使企業擴大生產規模，由于企業自身缺乏區域協調發展的理念[6]，這可能會加劇企業污染排放。鑒于撤縣設區改革的政府推動型城鎮化對企業污染排放的影響在理論上存在兩種相反的預期，設計科學的實證研究策略明晰政府推動型城鎮化影響企業污染排放的機制具有重要的理論價值和政策啟示。基于此，本文利用“撤縣設區”改革的準自然實驗，考察政府推動型城鎮化對企業污染排放的影響。

本文的邊際貢獻主要體現在以下三個方面：①雖然現有研究從宏觀層面探究了政府推動型城鎮化的經濟效應，但忽略了其對微觀企業行為的影響。本文以企業污染排放為切入點，考察政府推動型城鎮化的微觀經濟效應，從而拓展了政府推動型城鎮化經濟后果的研究框架。②現有研究主要從公司治理環境、媒體關注、公眾呼吁等角度探究了企業污染排放行為的影響因素，卻忽略了其背后的制度因素。新制度經濟學認為，政治形態決定經濟規則，在所有的制度當中，政府行為至關重要。本文以撤縣設區為切入點，考察政府推動型城鎮化對微觀企業污染排放行為的影響及其作用機理，從而深化了企業污染排放行為的影響因素研究。③有關政府行為與微觀企業決策的研究，通常受到內生性問題的困擾。本文利用撤縣設區改革的準自然實驗，構建雙重差分模型，能夠有效地識別政府推動型城鎮化對企業污染排放的因果效應，從而有助于科學地揭示兩者之間的經濟規律，為決策層進一步推動綠色城鎮化建設提供了理論支撐與經驗證據。

1 文獻評述、理論分析與研究假設

1.1 文獻評述

撤縣設區改革作為政府推動城鎮化建設的主要方式，其經濟后果引起了學術界的廣泛討論。大部分文獻從宏觀層面探討了撤縣設區改革的經濟后果，但并未得出一致的結論。一部分文獻發現，撤縣設區改革對當地經濟發展產生了積極的影響，如促進了人口城鎮化[5]、降低了城市房價[7]、弱化了區縣“邊界效應”[8]、提高了地區人均GDP、促進了被撤并地區經濟增長[9]。另一部分文獻則發現，撤縣設區改革對當地經濟發展產生了消極的影響，如未能實現人口實質性城鎮化[10]，降低了城市生產效率[11]，減少了地級市稅收收入[12]。僅有少部分文獻探討了撤縣設區改革對微觀企業行為的影響，具體表現為撤縣設區改革惡化了出口績效[13]，加劇了融資約束程度[3]；提高了生產率[5]，降低了所得稅實際稅率[9]。

既有文獻主要從宏觀層面考察了城鎮化進程與地區環境污染的關系。部分文獻發現，城鎮化發展對當地產生了“環境污染效應”[14]；而另一部分文獻則發現，長三角的城鎮化進程、新型城鎮化試點均提升了當地城市的生態環境質量[15.16]。還有部分文獻考察了城鎮化類型的異質性對地區環境污染的影響，發現產業集中的園區更有利于實現清潔生產技術創新以及環境污染治理[17]；規模擴張型的城鎮化加劇了霧霾污染，而緊湊節約型的城鎮化進程能夠減少霧霾污染[18]。

綜上所述，現有研究為本文研究提供了較為扎實的理論基礎，但仍然存在以下不足：首先，現有研究主要從宏觀視角探究了政府推動型城鎮化的經濟后果，而忽略了政府推動型城鎮化對微觀企業污染排放行為的影響；其次，治理企業污染排放是政府推動綠色城鎮化建設、治理地區環境污染問題的重要方式，而現有研究僅僅考察了城鎮化進程對地區環境污染的影響，對政府推動型城鎮化這一項重要的宏觀政策的關注不足。因此，本文基于撤縣設區改革的準自然實驗，深入探討政府推動型城鎮化對微觀企業污染排放的影響及其作用機制。

1.2 理論分析與研究假設

學術界對于環境治理的分權模式和集權模式仍然存在爭議。財政聯邦主義認為，地方政府比中央政府更接近于本轄區內的居民、更了解居民對公共物品與服務的偏好，并且居民會“用腳投票”選擇移居到能夠滿足自身公共產品與服務偏好的社區，因而中央政府適當的分權能夠促進地方政府之間的競爭，進而提高地方政府提供公共物品和服務的效率。然而，作為一種特殊的公共服務，環境污染治理具有顯著的外部性，“搭便車”使得理性的地方政府消極地提供環境治理服務，最終環境污染問題成為“公地的悲劇”。此外，在中國的特殊制度背景下，由于戶籍制度的限制，“用腳投票”引致的地方政府競爭的機制失效。因此，分權模式對環境污染治理的效果可能適得其反。撤縣設區的政府推動型城鎮化在很大程度上集中和上收了原縣級政府的財政收入和經濟管理權限，其本質上是一種集權改革。綠色城鎮化建設是經濟與社會可持續發展的必然選擇，其關鍵在于如何治理企業污染排放問題。現階段，撤縣設區的集權改革究竟是有助于治理還是會進一步加劇企業污染排放尚有待考察。

一方面，撤縣設區改革可能會減少原縣轄區內企業的污染排放。首先，在中國的行政區劃管理體制中，市轄區隸屬于市級政府并由市級政府直接領導，不具有獨立性；而縣是中國三級行政區劃的一級政區，縣級政府在經濟事務審批、土地規劃、城鎮建設等方面具有較大的自主權。撤縣設區改革前，基于財政級次劃分制度的“一級政權，一級財權”的基本原則，縣級政府對財政收入支配具有相對獨立性且僅需向市級政府上繳當年財政收入的20%～30%。財政分權帶來的財政收入的經濟激勵成為縣級政府追求粗放式經濟增長的重要推動力量。縣級政府盲目聚焦于招商引資、擴大產能導致其公共服務職能扭曲，隨之而來的是觸發了“逐底競爭”，不合理的持續生產和引資結構致使環境污染愈演愈烈。然而，撤縣設區改革后，原縣級政府的部分經濟管理權限被上收，財政職權亦從一級財政主體降格為半級財政主體，財政收入分享比例顯著下降，需向市級政府上繳當年財政收入的50%。因此，撤縣設區改革顯著地弱化了原縣級政府財政收入的經濟激勵，從而原縣級政府通過盲目擴大企業生產規模、招商引資以刺激經濟增長的動機下降，減少了當地企業污染排放。其次，撤縣設區改革前，縣級政府基于經濟激勵的考慮，更傾向于發生短視行為，選擇投資“立竿見影”的基礎設施建設，而忽視公共服務。然而，撤縣設區改革后，原縣級政府的財政支出目標由偏向基礎設施建設轉變為更加注重提供公共服務[3]。例如，張莉等[4]以2000—2007 年的工業企業為研究樣本，發現撤縣設區改革平均降低了1.96%的基礎設施建設性財政支出，而增加了1.78%的民生性財政支出。環境污染治理作為公共服務的重要內容，理論上會受到撤縣設區改革的影響，因此，原縣級政府在撤縣設區改革后具有更強的動機監督轄區內企業減少污染排放。

另一方面，撤縣設區改革可能會增加原縣轄區內企業的污染排放。首先，中國經濟正在從高速增長階段轉向高質量發展階段，在轉型期間仍然存在產業結構滯后以及環境治理效率低下的問題[19]。隨著城鎮化進程加速，可利用的土地、能源、森林資源日益減少[20]。例如，Burgess 等[21]發現隨著城市的擴張，省級行政區每增加一個轄區，森林砍伐數量提高3.85%。因此，撤縣設區改革可能會進一步加速粗放式城鎮化的發展，促使企業過度開采及消耗資源，從而加劇企業污染排放。其次，撤縣設區改革促進了城鎮化[5]，從而帶來產業“聚集效應”，這使得企業生產規模持續擴大，最終導致了一系列環境污染問題，如產業聚集造成了水污染[22]、大氣污染[23]、霧霾污染[18]。此外，中國環境產權市場尚處于起步階段，缺乏行之有效的環境管理手段[24]，因此，市場機制仍無法在城鎮化發展過程中保障環境質量。誠然，以營利為目的的企業自身亦缺乏協調發展的意識，在政府通過撤縣設區推動城鎮化的過程中，企業可能依然實行盲目擴大產能的發展方式，致使環境污染加劇。

綜上所述，撤縣設區改革對企業污染排放可能既具有“治理效應”又具有“加劇效應”，但本文認為其“治理效應”占主導地位。首先，撤縣設區改革削弱了原縣級政府以犧牲環境為代價來發展轄區經濟的動機和能力，有利于從制度層面上治理企業污染排放。雖然傳統的財政分權理論認為財政分權有利于環境治理，但隨著理論的發展，大量的研究發現財政分權會導致地方政府之間展開稅收競爭，從而引發地區間環境污染的“逐底競爭”、加劇企業污染排放[25-27]。撤縣設區的政府推動型城鎮化實質上是一種集權改革。通過改革，地級市政府集中和上收了原縣級政府的財政收入和經濟管理權限，同時將原縣級政府財政支出目標由偏向生產性支出轉向更加注重民生性支出，從而有利于城市環境治理、抑制原縣轄區企業的污染排放行為。其次，撤縣設區帶來的地級市政府轄區數量的增加以及產業的集聚，并不必然加劇企業污染排放。撤縣設區改革將原縣級政府納入地級市政府的轄區，從而擴大了城市規模。隨著城市規模的擴大，城市經濟發展水平提高，環境治理技術更加先進，從而有利于降低環境污染水平[28,29]。同時，大城市具有規模效應，能夠提高能源利用效率、減少企業污染排放量[30]。撤縣設區改革會促進產業集聚，但產業集聚與環境污染之間的關系并非簡單的線性關系。例如，楊仁發[31]、原毅軍和謝榮輝[32]發現，產業集聚與環境污染呈現倒“U”形關系，即在產業集聚水平高于門檻值階段，產業集聚將有利于治理企業污染排放。

基于上述分析，本文提出如下假說：

H1：撤縣設區改革會減少原縣轄區內企業的污染排放量，即政府推動型城鎮化對企業污染排放具有“治理效應”。

2 研究設計

2.1 樣本選擇與數據來源

撤縣設區的數據來自中國行政區劃網，縣級層面的經濟和財政數據分別來自《中國區域經濟統計年鑒》和《全國地市縣財政統計資料》①本文縣級層面的收入指標經過通貨膨脹因素的調整。。本文參照已有研究的做法[3,4,33]，選擇1998—2007 年的中國工業企業數據庫以及中國工業企業污染排放數據庫中的工業企業為研究樣本②中國工業企業數據庫和中國工業企業污染排放數據庫自1998 年開始提供數據，但2008 年及以后中國工業企業數據庫的數據存在30%規模以上的企業樣本遺漏、數據質量較差以及縣級政府支出的統計口徑產生變動等問題[10,11,20]，因此，本文選取的樣本期間為1998—2007 年。。本文在剔除缺漏以及異常樣本的基礎上，依次進行了如下處理：①剔除在樣本期間內非持續經營的企業；②由于北京市、上海市、天津市以及西藏自治區所轄市（自治州）縣（市、區、自治縣）與其他地區的差異以及區劃調整的不可比性，剔除位于上述所轄縣區的企業；③剔除不存在縣級行政單位所在地的企業①不存在縣級行政單位的所在地包括甘肅省嘉峪關市、廣東省東莞市、廣東省中山市和海南省三沙市。；④考慮經營環境的差異，剔除樣本存續期間一直位于市區的企業；⑤剔除存在地址變化的企業。

2.2 模型設定

為了檢驗政府推動型城鎮化對企業污染排放的影響，本文構建如下雙重差分模型：

其中，Pollutionit表示企業i在第t年的工業污染物排放量，分別為企業i在第t年的二氧化硫排放量的自然對數以及工業廢水排放量的自然對數；Treatedi是虛擬變量，若企業i受撤縣設區改革的影響，則取值為1，否則為0；Postt為虛擬變量，若t大于或等于企業i受撤縣設區改革影響的時間，則取值為1，否則為0；Controlit表示一系列企業特征的控制變量；β0為截距（常數）項；γ表示處理效應；β為控制變量的回歸系數向量；εit為干擾項。綜合已有關于企業污染排放的影響因素文獻[34]，本文在模型中納入以下控制變量：企業年齡、企業規模、資產負債率、營業利潤率、所有制特征（包括國有資本、集體資本、個人資本、我國港澳臺資本、外商資本和混合資本）和行業特征（表1）。本文控制了企業固定效應（di）和時間固定效應（dt）。

表1 主要變量定義表

2.3 描述性統計

表2 列示了本文研究變量的描述性統計結果。二氧化硫排放量和工業廢水排放量的均值分別為10.3943和11.5540，最大值分別為15.3196 和16.1951，最小值分別為4.7707 和6.2146，說明企業污染排放量總體較大且不同企業間污染物排放量差異較大。撤縣設區的均值為0.0543，說明有5.43%的企業受到撤縣設區改革的影響。

表2 主要變量描述性統計

從控制變量的分布特征來看，企業年齡的均值為2.7715，表明企業總體存續時間較長；企業規模的均值為11.4259，最大值為15.4907，最小值為8.5160，標準差為1.4944，表明企業規模總體較大，且企業之間具有較大差異；在企業經營方面，資產負債率和營業利潤率的均值分別為0.6132 和0.0325，表明企業總體負債水平適中，經營業績良好；在企業類型方面，國有企業占26.15%，集體企業占10.64%，私營企業占23.32%，我國港澳臺企業占10.52%，外資企業占8.92%，而混合企業占20.95%。

3 實證結果與分析

3.1 基準回歸結果

表3 報告了基準回歸結果。其中，第（1）和（3）列結果顯示，撤縣設區的回歸系數均顯著為負，這表明撤縣設區改革后，相比于沒有位于原縣轄區內的企業，位于原縣轄區內的企業的污染排放量顯著地下降。在此基礎上，第（2）和（4）列進一步加入了控制變量，撤縣設區的回歸系數依然均顯著為負，說明撤縣設區改革對企業污染排放的影響結果是穩健的。表3 的回歸結果表明，撤縣設區改革前后，由于原縣級政府財政職權變動，財政收入的差異致使原縣級政府延續粗放式經濟增長模式的動機下降，而財政支出目標的轉向提高了縣級政府對公共服務的關注程度，從而有效地治理了企業污染排放。因此，撤縣設區的政府推動型城鎮化對企業污染排放具有“治理效應”，這與H1 的理論預期一致。

表3 基準回歸結果

3.2 異質性分析

3.2.1 考慮撤縣設區類型的影響

根據改革的動因分類，撤縣設區改革可以劃分為主動推動型撤縣設區和被動實施型撤縣設區[35]。主動推動型撤縣設區是指地級市（直轄市）將原來隸屬于該地級市（直轄市）的縣（縣級市）調整為該地級市（直轄市）的市轄區；而被動實施型撤縣設區是指在撤銷地區設立地級市的過程中而進行的撤縣設區。從動機來看，主動推動型撤縣設區是地級市出于自身城市發展和整體規劃的迫切需要而進行的行政區劃調整；而被動實施型撤縣設區是地區出于行政區劃設置規范的考慮，將20 世紀特殊時代出現的地區這一行政單位變更為地級市，為了規避縣（縣級市）與新設立的地級市重名而就地撤縣設區①在本文的研究樣本期間，被動實施型撤縣設區占比約為40%。。由于主動推動型撤縣設區與被動實施型撤縣設區的動機與目標的不同，本文預期其對轄區的企業污染排放的影響具有異質性。表4 第（1）和（3）列的結果顯示，撤縣設區的系數顯著為負，表明主動推動型撤縣設區對企業污染排放具有“治理效應”。第（2）和（4）列的結果顯示，撤縣設區的系數顯著為正，表明被動實施型撤縣設區對企業污染排放具有“加劇效應”。這是因為，主動推動型撤縣設區是根據城市發展規劃而進行的由縣級政府向區政府的轉變，其具有財政收入的上收和集中以及由偏向基礎設施建設轉向注重公共服務供給的屬性，是實質性的市級與縣級之間的權責關系的變更；而被動實施型撤縣設區是為了避免縣（縣級市）與新設立的地級市重名而變更的區劃調整[6,34]，并未產生上述實質性的關系變更。因此，撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”源于主動推動型撤縣設區。

表4 異質性分析：撤縣設區類型的影響

3.2.2 考慮重污染行業的影響

改革開放以來，隨著中國經濟的迅猛發展，企業污染物排放與環境質量惡化的問題引起了全社會的關注。黨的十九大報告中強調“堅持人與自然和諧共生”“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策”。在這種背景下，強調生態文明、推進綠色城市建設是當前中國新型城鎮化建設的重要內容，這就要求治理城市環境污染問題，其中重污染行業便首當其沖。若政府推動型城鎮化確實能夠減少企業污染排放，我們應該能觀測到，相比于在非重污染行業，這種“治理效應”在重污染行業中更強。根據原環境保護部于2010 年9 月發布的《上市公司環境信息披露指南（征求意見稿）》要求，火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、化工、石化、建材、造紙、釀造、制藥、發酵、紡織、制革和采礦業為重污染行業。若企業所在行業為重污染行業，則重污染行業啞變量為1，否則為0。表5第（1）和（2）列引入了撤縣設區與重污染行業啞變量的交互項，檢驗撤縣設區改革的對企業污染排放的“治理效應”在重污染行業和非重污染行業之間的異質性。結果顯示，撤縣設區與重污染行業啞變量的交互項的回歸系數均在5%的水平上顯著為負，說明相比于在非重污染行業的企業中，撤縣設區改革對企業污染排放“治理效應”在重污染行業的企業中更強，這與本文的理論預期一致。

3.2.3 考慮企業隸屬關系的影響

前文的實證分析發現，政府推動型城鎮化能夠減少企業污染排放量，其理論邏輯在于，撤縣設區改革會降低原縣級政府財政收入的經濟激勵，弱化原縣級政府通過以犧牲環境為代價獲得經濟增長的動機，同時還使得原縣級政府的財政支出目標由偏向基礎設施建設轉變為更加注重提供公共服務。若這一影響機制確實成立，那么可以進一步推斷，撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”在隸屬于縣級以下的企業中更強。因此，本文參照已有研究的做法[3,13]，表5 第（3）和（4）列引入了撤縣設區與是否隸屬縣以下企業啞變量的交互項，檢驗撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”在隸屬于縣級以上與縣級以下的企業之間的異質性。回歸結果顯示，撤縣設區與是否隸屬縣以下企業啞變量的交互項的回歸系數分別在5%和1%的水平上顯著為負，說明相比于在隸屬于縣級以上的企業中，撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”在隸屬于縣級以下的企業中更強，這與本文的理論預期一致。

表5 異質性分析：重污染行業、企業隸屬關系的影響

3.3 穩健性檢驗

3.3.1 平行趨勢與動態效應檢驗

本文采用雙重差分模型的假設前提是處理組和控制組間的變化在撤縣設區改革前存在共同趨勢。此外，考慮撤縣設區改革的效果發揮存在時滯，本文參考范子英和趙仁杰[36]的做法，檢驗了撤縣設區改革的動態效應。圖1 報告了平行趨勢與動態效應檢驗的結果。結果顯示，在撤縣設區改革前，處理組與控制組的企業二氧化硫排放量以及工業廢水排放量不存在顯著差異，從而滿足了本文使用雙重差分模型的前提條件。在撤縣設區改革當年及其后三年，撤縣設區改革降低了處理組企業的污染排放量。

圖1 平行趨勢與動態效應檢驗

3.3.2 安慰劑檢驗

企業污染排放量的下降可能是由其他隨機因素所致，因此，本文參照已有研究的做法[9,10]，將改革時間提前至改革年份前的第二年進行安慰劑檢驗①安慰劑檢驗是指將政策實施的時點隨機化，即將（虛構的）政策實施的時點前置或后置。若該政策的實施是一個外生沖擊，則虛構的雙重差分模型的處理效應不顯著。然而，平行趨勢假設是指，處理組在未受到政策干預的情況下，其變化趨勢與控制組相同。為了檢驗雙重差分模型的平行趨勢假設，研究者需要構建一個多元線性回歸模型，該模型包含各期數與處理組虛擬變量的交互項。若這些交互項的回歸系數在政策實施前不顯著，則平行趨勢假設成立。因此，安慰劑檢驗與平行趨勢檢驗的政策發生前的處理并不相同。。選擇改革年份前的第二年是因為部分撤縣設區改革實際發生時間為改革年份前一年中期，為謹慎起見，選擇改革年份前的第二年更為合適[3]。表6 報告了安慰劑檢驗的結果。第（1）和第（2）列的回歸結果顯示，反事實改革的回歸系數均不顯著，說明企業污染排放量的下降并非由隨機因素所致，而是撤縣設區改革的成效。

表6 安慰劑檢驗

3.3.3 考慮省級直管縣改革的影響

在實施撤縣設區改革的同時，中國也在開展省級直管縣改革。這兩項改革同樣會影響中國的行政管理格局。因此，本文在控制省級直管縣改革的影響的基礎上重新進行估計，以排除省級直管縣改革對本文結論的影響。表7 報告了控制省級直管縣改革后的結果。第（1）和（2）列的回歸結果顯示，撤縣設區的回歸系數均在1%的水平上顯著為負，與前文的分析結果一致，說明撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”不會受到同時進行的省級直管縣改革的影響。

表7 考慮省級直管縣改革的影響

3.3.4 考慮市縣關系的影響

撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”可能會受到市縣關系的影響。中心城市管轄的縣可能會更傾向于依賴中心城市[10]，接受中心城市的統籌協調，提升自身提供公共服務的能力。普通地市管轄的經濟實力較強的縣可能更傾向于開展基礎設施建設，以自身經濟發展為首要目標。基于此，本文參照已有研究的做法[3,13]，以副省級城市以及省會城市（自治區首府）的縣改區作為強地市下的縣改區，以非副省級城市以及非省會城市（自治區首府）的縣改區作為普通地市下的縣改區，分別研究強地市下的縣改區以及普通地市下的縣改區的情況下，撤縣設區改革對企業污染排放的影響。表8 報告了檢驗結果。第（1）至（4）列的回歸結果顯示，撤縣設區的回歸系數均在1%的水平上顯著為負，說明不管是在強地市下的縣改區還是普通地市下的縣改區，撤縣設區改革均減少了企業污染排放量。

表8 考慮市縣關系的影響

3.3.5 考慮宏觀因素系統性變化的影響

撤縣設區改革可能會引起一系列宏觀因素系統性變化，導致企業改變其污染排放行為。因此，本文引入地市效應以及省份與年份的交互效應分別控制不可觀測的宏觀因素系統性變化以及動態調整的宏觀因素系統性變化。表9 報告了估計結果，第（1）和（3）列的結果顯示，撤縣設區的回歸系數依然在1%的水平上顯著為負，說明在控制地市效應后，撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”依然存在，與前文結果一致。第（2）和（4）列的結果顯示，撤縣設區的回歸系數仍在1%的水平上顯著為負，說明在控制省份與年份的交互效應后，本文的研究結論依然穩健。

表9 考慮宏觀因素系統性變化的影響

4 影響機制分析

前文的實證結果為撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”提供了初步的證據，但關于撤縣設區改革對企業污染排放的影響機制僅僅停留在理論分析的層面。本部分進一步探討了撤縣設區改革對企業污染排放的影響機制。

根據前文的理論分析，首先，撤縣設區改革弱化了原縣級政府財政收入的經濟激勵，抑制了其盲目擴大產能、招商引資以促進經濟增長的動機，從而減少了企業的污染排放。其次，撤縣設區改革改變了原縣級政府財政支出目標，將其由偏向基礎設施建設轉變為注重提供公共服務。環境污染治理作為公共服務的重要內容，原縣級政府財政支出目標偏向的調整使得原縣級政府具有更強的動機去監督轄區內企業減少污染排放。因此，本部分進一步考察撤縣設區改革對原縣級政府財政收入以及對原縣級政府財政支出目標的影響。表10 第（1）列的結果表明，撤縣設區改革后，由于財政收入分享比例的下降，原縣級政府財政收入顯著減少①控制變量包括第一產業占比、第二產業占比以及人均GDP。。第（2）列的結果表明，撤縣設區改革顯著減少了原縣級政府的基礎建設性財政支出②基礎設施建設支出數據僅公布到2006 年，故表10 第（2）列的觀測值有所減少。。第（3）列的結果表明，撤縣設區改革顯著增加了原縣級政府的民生性財政支出③自2005 年起，民生性支出的統計口徑改變，本文使用2004 年及以前的數據，故表10 第（3）列的觀測值有所減少。。上述結果說明，撤縣設區改革后，原縣級政府的經濟激勵的確弱化，原縣級政府的財政支出目標從基礎設施建設轉變為提供公共服務，從而有助于治理企業污染排放問題。

表10 影響機制分析

5 研究結論與政策啟示

5.1 研究結論

城鎮化發展與生態文明建設是中國實現高質量發展的重要內容；而綠色城鎮化建設更是中國當前綠色發展的主戰場。本文利用撤縣設區改革的準自然實驗，實證檢驗了政府推動型城鎮化對企業污染排放的影響。結果顯示，政府推動型城鎮化對企業污染排放具有“治理效應”。異質性分析發現，撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”是由主動推動型撤縣設區所致；相比于在非重污染行業的企業以及隸屬于縣級以上的企業中，撤縣設區改革對企業污染排放的“治理效應”在重污染行業的企業以及隸屬于縣級以下的企業中更強。機制檢驗發現，撤縣設區改革后，原縣級政府財政收入的經濟激勵弱化，財政支出目標亦從基礎設施建設轉變為提供公共服務。

5.2 政策啟示

本文研究結論對如何治理企業污染排放、加快推進城市環境綜合治理具有重要的政策啟示。首先，具有集權特征的撤縣設區改革有助于推進城市環境綜合治理。本文研究發現撤縣設區改革通過弱化原縣級政府財政收入的經濟激勵、轉變原縣級政府的財政支出偏向而抑制了企業的污染排放。城市環境綜合治理需要各轄區政府、生態環境部門、其他部門的協調、分工與合作，因此，通過撤縣設區進行適當的集權是推進城市環境綜合治理的有效方式。

其次，因地制宜的撤縣設區改革有助于發揮政府推動型城鎮化對企業污染排放的“治理效應”。本文研究表明，撤縣設區的政府推動型城鎮化在一般意義上有效地發揮了對企業污染排放的治理作用，但這種“治理效應”是源于主動推動型撤縣設區，而非被動實施型撤縣設區。因此，決策層需要因地制宜、穩妥地開展撤縣設區改革。撤縣設區改革需要削弱原縣級政府以犧牲環境為代價來獲得經濟增長的經濟激勵，同時將原縣級政府的財政支出目標由偏向基礎設施建設轉變為注重民生性支出，這種模式的撤縣設區改革才能實現治理企業污染排放的目標。

最后，企業需要提高協調發展意識，融入綠色城鎮化進程中，肩負起環境保護責任，減少污染物排放量。在城鎮化發展的過程中，企業應當充分利用經濟聚集產生正外部性，提高要素利用率，以謀求自身的可持續發展。