高質(zhì)量發(fā)展背景下國家審計(jì)服務(wù)地方的創(chuàng)新路徑研究
——基于湛江副中心城市建設(shè)的定位

李國喜 施盛云李詩婷

（湛江科技學(xué)院 廣東湛江 524255）

一、引言

湛江市作為我國廣東省的重要港口城市，肩負(fù)著“加快建設(shè)省域副中心城市、打造現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶重要發(fā)展極”的歷史使命，是“粵港澳大灣區(qū)”重要成員，還是“海南自貿(mào)區(qū)”重要參與者，更是“環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”的主力軍。

國家審計(jì)本質(zhì)上是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)，是國家治理的重要組成部分。國家審計(jì)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。一方面，國家審計(jì)充分發(fā)揮優(yōu)勢對引領(lǐng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起牽頭作用，國家審計(jì)服務(wù)地方有利于地方經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展；另一方面，地方政府需要自覺地將自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展融于國家審計(jì)的大局，才能夠做好國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的探索者和先頭兵。目前對于國家審計(jì)服務(wù)地方的方式已經(jīng)有了一定研究，本文將結(jié)合湛江市作為省域副中心城市這一特殊地位以及湛江市的實(shí)際情況，研究和探討國家審計(jì)服務(wù)地方政府的技術(shù)路徑、質(zhì)量評價體系和審計(jì)創(chuàng)新三個主題，為提升城市的治理水平和能力提供理論依據(jù)和新的視角。

二、設(shè)計(jì)國家審計(jì)服務(wù)湛江發(fā)展的技術(shù)路徑

學(xué)術(shù)上，通常把省域副中心城市定義為：在一省范圍內(nèi)，綜合實(shí)力較周邊城市強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)輻射力超出了自身管轄的行政區(qū)范圍，擁有獨(dú)特的優(yōu)勢資源，且與主中心城市有一定距離、可以被賦予帶動周邊區(qū)域發(fā)展重任的大城市。在地理位置上，湛江市處于粵西，擁有海洋資源優(yōu)勢；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，湛江市具有后發(fā)優(yōu)勢；在交通上，湛江市海陸空交通發(fā)達(dá)，所以其被廣東省納入副省域中心城市之列，是省委、省政府作出的重要戰(zhàn)略決策。省域副中心城市的功能發(fā)揮需要從鞏固經(jīng)濟(jì)排頭兵地位、做強(qiáng)特色優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化服務(wù)周邊城市、完善交通設(shè)施四個方面整合資源，打通城市內(nèi)和周邊城市間的需求供給雙循環(huán)，走區(qū)域特色創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展之路。

踐行好市級國家治理主體能動性治理本區(qū)域是一項(xiàng)具有開拓性和挑戰(zhàn)性的任務(wù)。國家治理目標(biāo)就是建立激勵約束機(jī)制和信息傳遞機(jī)制來解決委托代理關(guān)系帶來的系列問題。而國家審計(jì)作為政府與社會公眾之間信號傳遞的重要橋梁，有利于提高審計(jì)信號傳遞的可靠性和公信力，提升國家審計(jì)參與國家治理的效率，促進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）以構(gòu)建經(jīng)濟(jì)排頭兵為審計(jì)源頭，保障副中心城市建設(shè)的公信力

成為經(jīng)濟(jì)排頭兵是建設(shè)省域副中心城市的責(zé)任和義務(wù)，對副中心城市是否實(shí)質(zhì)性建成有決定性作用。經(jīng)濟(jì)排頭兵傾注了副中心城市的形式存在性，也給予了副中心城市實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。為保障經(jīng)濟(jì)排頭兵的形式影響力和實(shí)質(zhì)運(yùn)行活力，湛江市委市政府需要充分運(yùn)用審計(jì)思維建設(shè)副中心城市，同時開展好對經(jīng)濟(jì)排頭兵的源頭進(jìn)行審計(jì)，保障湛江的經(jīng)濟(jì)建設(shè)圍繞國家政策和資源優(yōu)勢良性運(yùn)轉(zhuǎn)，保障副中心城市建設(shè)的公信力。

構(gòu)建經(jīng)濟(jì)排頭兵主要需要做到以下四個方面：一是圍繞政府報告中的工作安排，把湛江市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)納入審計(jì)監(jiān)督范圍，把地區(qū)生產(chǎn)總值增長、規(guī)模以上工業(yè)增加值增長、固定資產(chǎn)投資增長、社會消費(fèi)品零售總額增長、外貿(mào)進(jìn)出口總額增長、實(shí)際利用外資增長、一般公共預(yù)算收入增長、港口貨物吞吐量增長、居民人均可支配收入增長、居民消費(fèi)價格指數(shù)漲幅、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率等預(yù)期與我國已經(jīng)建成的省域副中心城市進(jìn)行對標(biāo)定位，突出國家審計(jì)扮演的參謀角色；二是深度揭示湛江市經(jīng)濟(jì)排頭兵建設(shè)活動的真實(shí)性、合法性和效益性，辯證分析建設(shè)過程中存在的風(fēng)險和可能存在的違法違規(guī)行為；三是審查國家和廣東省政府支持湛江市副中心城市建設(shè)的相關(guān)政策的執(zhí)行情況，及時反饋建設(shè)過程中遇到的困難、存在的問題和解決的方法；四是構(gòu)建以“經(jīng)濟(jì)排頭兵”為核心的大審計(jì)格局，經(jīng)濟(jì)排頭兵的創(chuàng)建需要政治、文化和社會其他方面的合理配合與互補(bǔ)互濟(jì)。

（二）以發(fā)展特色優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)為審計(jì)主線，保障湛江副中心城市建設(shè)的可塑性

建設(shè)副中心城市需要發(fā)展自己的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。根據(jù)比較優(yōu)勢理論，特色優(yōu)勢資源是形成比較優(yōu)勢的最重要要素，它關(guān)系著本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)布局、人才集中和區(qū)域影響力的廣度和深度。通過新農(nóng)村建設(shè)、西部大開發(fā)、中部崛起和東部優(yōu)先發(fā)展的實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，各區(qū)域發(fā)展特色資源產(chǎn)業(yè)存在如下不足：一是特色資源產(chǎn)業(yè)選擇的隨意性大，地方政府只著力于上報項(xiàng)目，爭取相應(yīng)的項(xiàng)目資金，對相關(guān)項(xiàng)目是否屬于本區(qū)域的絕對比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或者相對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)關(guān)心程度不夠，導(dǎo)致后續(xù)建設(shè)效益差、發(fā)展慢、人民不滿意；二是特色資源產(chǎn)業(yè)選擇的雷同性大，同一產(chǎn)業(yè)遍地開花，附加值不高；三是主管體制近似性高，難以激發(fā)特色優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)形成積極性、主動性和創(chuàng)造性發(fā)展，更難把產(chǎn)業(yè)影響力擴(kuò)散到區(qū)域之外；四是特色優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)沒有龍頭企業(yè)，小企業(yè)多，粗放型運(yùn)作程度高，沒有形成顯著的特色優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)群。因此，要以特色優(yōu)勢資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展為審計(jì)主線，把前述的發(fā)展弊端作為審計(jì)的重要風(fēng)控點(diǎn)，保障湛江的副中心城市建設(shè)的可塑性。

（三）以輻射周邊城市為審計(jì)外延，保障湛江副中心城市建設(shè)的持續(xù)性

省域副中心城市不但要服務(wù)于本行政區(qū)域，也要通過副中心城市的輻射、杠桿作用，把自身優(yōu)勢和特色帶出本行政區(qū)域，服務(wù)更多的周邊區(qū)域，打造自身的知名度和美譽(yù)度。把周邊城市服務(wù)效益作為審計(jì)的補(bǔ)充和外延，對建設(shè)副中心城市有重要的戰(zhàn)略意義，有利于保障湛江副中心城市建設(shè)的持續(xù)性。湛江與茂名、陽江臨近，與海南隔海相望，與廣州南沙保稅港區(qū)、深圳前海保稅港區(qū)以及澳門自由貿(mào)易港海航線相連，與30多個城市建立了航線，與北部灣城市建立了合作平臺，這決定著湛江市作為副中心城市大有可為。可以例證的是，1978年宜昌GDP僅有8.81億元，1993年突破百億大關(guān)，2008年跨入1 000億元行列，而2014年GDP達(dá)2 508億元；宜昌作為湖北省域副中心城市的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了宜昌從大城市向特大城市的跨越。因此湛江需要把握好副中心城市建設(shè)的機(jī)遇，把與相聯(lián)系城市的優(yōu)勢互補(bǔ)情況、資源整合情況、對周邊城市的服務(wù)情況作為建設(shè)副中心城市的重要內(nèi)容。湛江市2020年政府工作報告提出“堅(jiān)持創(chuàng)新和改革開放雙輪驅(qū)動”，需要以周邊城市服務(wù)效益為審計(jì)外延，以保障湛江的副中心城市建設(shè)的持續(xù)性。

（四）以交通和通信等新基建為審計(jì)要點(diǎn)，保障湛江副中心城市建設(shè)的生命力

交通與通信便利是省域副中心城市的關(guān)鍵考量指標(biāo)，是拉近副中心城市與中心城市和其他城市的重要基礎(chǔ)保障。因此，要把交通和通信等新基建項(xiàng)目作為重要抓點(diǎn)，以交通和通信設(shè)施建設(shè)為審計(jì)要點(diǎn)，保障湛江副中心城市建設(shè)的生命力。湛江市2020年加快全國性綜合交通樞紐建設(shè)，計(jì)劃安排基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)項(xiàng)目74個，年度投資244億元，讓湛江在海陸空和信息建設(shè)邁上了一個新臺階。項(xiàng)目多、金額大、工期長，決定了交通和通信設(shè)施建設(shè)審計(jì)的風(fēng)險點(diǎn)多，難度大，政府審計(jì)需要從以下幾個方面做好風(fēng)險防范：一是技術(shù)評審審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)交通和通信設(shè)施建設(shè)的未來需求量和需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，防范未來使用擁擠或者冷清和技術(shù)生命周期短暫的突出問題；二是開展項(xiàng)目必要性審計(jì)，74個項(xiàng)目都是大項(xiàng)目，涉及資金大，建設(shè)周期長，影響面廣，同時屬于重大的民生工程，審計(jì)項(xiàng)目的必要性，保障項(xiàng)目建設(shè)的使用價值和價值，避免形象工程和重復(fù)建設(shè)，減少浪費(fèi)；三是與自然資源審計(jì)配合進(jìn)行，項(xiàng)目建設(shè)勢必影響資源和環(huán)境，在項(xiàng)目建設(shè)中需要認(rèn)真履行國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和自然資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)與自然資源協(xié)調(diào)發(fā)展，相得益彰，互成風(fēng)景；四是大力展開責(zé)任審計(jì)，把反腐敗進(jìn)行到底，項(xiàng)目是腐敗的孳生地，對腐敗具有強(qiáng)大的誘惑力，在項(xiàng)目建設(shè)中積極開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，預(yù)防腐敗，是項(xiàng)目按質(zhì)按量按期完成的基本保障。

三、構(gòu)建國家審計(jì)服務(wù)湛江發(fā)展的“質(zhì)量”評價體系

建設(shè)省域副中心城市需要依靠扎實(shí)工作的推動，依托優(yōu)秀業(yè)績論證，國家審計(jì)扮演“免疫系統(tǒng)”“參謀系統(tǒng)”和“論證系統(tǒng)”的角色，必須有一套科學(xué)有效的“質(zhì)量”評價體系，才可以對湛江市副中心城市建設(shè)作出客觀的評價，以更好地服務(wù)于副中心城市建設(shè)。

（一）精準(zhǔn)界定審計(jì)質(zhì)量的內(nèi)容

審計(jì)質(zhì)量的內(nèi)容不是一成不變的，而是隨著環(huán)境的改變而呈現(xiàn)不同的表現(xiàn)形式。目前湛江面臨復(fù)雜多變的外部環(huán)境、“三期疊加”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、多重困難疊加的復(fù)雜局面，決定了審計(jì)質(zhì)量的內(nèi)容不僅是發(fā)現(xiàn)揭示問題，更多的是針對這些問題提出可行的決策建議，提高城市建設(shè)過程中的風(fēng)險防控能力、復(fù)雜環(huán)境的決策能力、突發(fā)事件的處理能力和集中力量辦大事的調(diào)度能力。

（二）科學(xué)界定審計(jì)質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)決定了審計(jì)的認(rèn)可度，國家審計(jì)是國家決策部署貫徹執(zhí)行的監(jiān)視器和催化劑，應(yīng)當(dāng)結(jié)合湛江的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和遇到的困難，科學(xué)地界定評價標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)地需要合理界定靜態(tài)評價與動態(tài)評價兩個基本維度的評價標(biāo)準(zhǔn)，賦予標(biāo)準(zhǔn)以生命力，在客觀評價建設(shè)實(shí)際的同時，激發(fā)本市建設(shè)的內(nèi)在推動力和本能創(chuàng)造力，在發(fā)現(xiàn)問題的同時激發(fā)信心。

（三）層次化審計(jì)質(zhì)量控制重點(diǎn)

湛江市的副中心城市建設(shè)涉及的項(xiàng)目多、金額巨大、周期長、風(fēng)險大，國家審計(jì)人員受專業(yè)知識、工作經(jīng)驗(yàn)和人員容量的限制，又受到責(zé)任追究和目標(biāo)控制的雙重壓力，決定著國家審計(jì)項(xiàng)目需要突出重點(diǎn)、突出難點(diǎn)、突出時點(diǎn)和突出熱點(diǎn)，需要做好審計(jì)項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃、決策計(jì)劃、執(zhí)行計(jì)劃、報告計(jì)劃與合作計(jì)劃，需要鍛煉出會審計(jì)、能審計(jì)、優(yōu)審計(jì)和強(qiáng)審計(jì)的高質(zhì)量審計(jì)隊(duì)伍，服務(wù)副中心城市的建設(shè)。

（四）強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量問責(zé)機(jī)制

審計(jì)不是過程，而是責(zé)任與承諾，更是信任與托付。因此，國家審計(jì)必須強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，在責(zé)任的壓力下交出滿意的審計(jì)答卷。一是完善審計(jì)制度建設(shè)，在頂層設(shè)計(jì)上下足功夫，把制度建設(shè)與審計(jì)“執(zhí)行力、推動力、責(zé)任力”聯(lián)系起來，把審計(jì)制度變成一套“會激勵、會約束、會模仿、會創(chuàng)新”的國家審計(jì)生態(tài)系統(tǒng)，為提升審計(jì)質(zhì)量提供地方性法規(guī)支撐和動力源泉。二是健全審計(jì)過程管理系統(tǒng)，涵蓋審計(jì)立項(xiàng)、審計(jì)方案編制、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報告、審計(jì)整改跟蹤和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用全部內(nèi)容，做到業(yè)績量化考核、事后現(xiàn)場檢查回顧，有效解決立項(xiàng)不準(zhǔn)確、方案不科學(xué)、執(zhí)行不嚴(yán)格、責(zé)任不明確和業(yè)績考核難的問題。三是完善審計(jì)評價互聯(lián)系統(tǒng)，把審計(jì)放到陽光下，自覺接受人大、政協(xié)、人民和網(wǎng)友的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)審計(jì)執(zhí)行中存在的問題，規(guī)避事后風(fēng)險。四是完善審計(jì)容錯機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，科學(xué)區(qū)分探索錯誤和有意錯誤，對違反法定審計(jì)程序、因故意出現(xiàn)認(rèn)定事實(shí)錯誤或重大問題遺漏、超越或者濫用審計(jì)職權(quán)等行為嚴(yán)格問責(zé)。

四、探索國家審計(jì)服務(wù)湛江發(fā)展的審計(jì)創(chuàng)新

對標(biāo)省域副中心城市和現(xiàn)代化沿海經(jīng)濟(jì)帶“重要發(fā)展極”的過程中會發(fā)現(xiàn)很多問題和存在很多不足，為國家審計(jì)服務(wù)湛江發(fā)展的審計(jì)創(chuàng)新提供了理論的可行性和現(xiàn)實(shí)的必要性。國家審計(jì)需要當(dāng)好參謀和智庫，幫助湛江副中心建設(shè)中存在的“管理方法、管理制度、經(jīng)濟(jì)政策”等方面的問題出謀劃策，并做出審計(jì)創(chuàng)新。

（一）研究新常態(tài)，立足實(shí)際，創(chuàng)新審計(jì)方法。

轉(zhuǎn)變問題導(dǎo)向和風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲?jì)方法，集問題導(dǎo)向、風(fēng)險導(dǎo)向和探索導(dǎo)向于一體，做到問題、風(fēng)險、探索前后聯(lián)動，迭代推動，做到事前審計(jì)的科學(xué)、事中審計(jì)的辯證和事后審計(jì)的精準(zhǔn)；轉(zhuǎn)變抽樣審計(jì)與全面審計(jì)觀念，形成大審計(jì)觀念，做到全戰(zhàn)場參與、多兵團(tuán)作戰(zhàn)、全省融合和多領(lǐng)域互濟(jì)的大審計(jì)實(shí)踐；轉(zhuǎn)變觀察、檢查、詢問、函證、分析復(fù)核等審計(jì)方法固有缺陷認(rèn)識，發(fā)揮“大智移云”工具的作用，增加原有方法的時效性和同步性，同項(xiàng)目多方法論證，提高審計(jì)的威信力。

（二）對標(biāo)省域副中心城市極，融合工作目標(biāo)，優(yōu)化審計(jì)管理制度

湛江地處粵西地區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)艱巨、工業(yè)增長處低位運(yùn)行、污染治理任務(wù)艱巨繁重、區(qū)域發(fā)展差距大，需要從審計(jì)管理制度上進(jìn)行創(chuàng)新，激發(fā)制度活力。從政治生態(tài)環(huán)境、干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境、法治環(huán)境、自然生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境等方面研究管理制度，強(qiáng)化制度審計(jì)，突出審計(jì)重點(diǎn)，釋放制度紅利，緩解甚至消除湛江對標(biāo)省域副中心城市易出現(xiàn)的突出問題。

（三）釋放經(jīng)濟(jì)政策審計(jì)紅利

通過國家審計(jì)，幫助地方政府研究國家政策，轉(zhuǎn)變固定發(fā)展機(jī)遇期為永續(xù)發(fā)展期，完整享受經(jīng)濟(jì)政策紅利，科學(xué)落實(shí)和創(chuàng)新發(fā)展國家的重要經(jīng)濟(jì)政策，做到湛江副中心城市建設(shè)有特色、有活力、有彈性、有韌性。