以產城融合為路徑 促進經濟開發區高質量發展

曹曉虹 廣州龍數科技有限公司

一、經濟開發區發展歷程

（一）經濟開發區界定

經濟開發區（經開區），指由政府通過特定程序在特定區域內劃定的經濟功能區域，享有特殊的經濟政策、體制機制和管理權限，以實現一定的先行先試、產業集聚、對外開放或改革創新等目的。文章基于國家級經開區進行闡述，下文如無特殊說明，均指國家級經開區。

（二）經濟開發區發展回顧

1.起步探索階段（1984-1991年）：確立發展方向，成功引進首批外資工業項目。15家經開區陸續在東部沿海地區設立，1984年愛麗綠田、東興紡織、丹華自行車廠等外資企業先后在廣州、大連、天津經開區落戶，邁出了對外開放的第一步。1989年，經開區確立“三為主、一致力”的發展方針，即以“利用外資為主、發展工業為主、出口創匯為主、致力于發展高新技術”。1991年，經開區外商投資企業超1500家，實現工業總產值142億元、稅收7.9億元、實際利用外資3.6億美元、出口總額11.4億美元，完成了原始積累，具備了飛躍發展的物質基礎。

2.飛躍發展階段（1992-2004年）：引擎作用凸顯，經濟及對外開放貢獻度躍升。2004年，經開區設立外商投資企業超1.5萬家，實現GDP6601億元、稅收933億元、實際利用外資136億美元、出口總額803億美元，占同期全國的4%、4%、21%和14%。經開區的超常規發展驗證了“三為主、一致力”發展方針的正確性，掀起了產業集聚、引進外資和對外開放的新一輪高潮，實現了質的飛躍。

3.轉型升級階段（2005-2014年）：轉變發展定位，戰略性結構調整成主攻方向。面對轉型升級換檔期，經開區發展方針調整為“三為主、二致力、一促進”，即“以提高吸收外資質量為主，以發展現代制造業為主，以優化出口結構為主，致力于發展高新技術產業，致力于發展高附加值服務業，促進國家級經濟技術開發區向多功能綜合性產業園區轉變”。經過10年調整，轉型升級成效明顯，第三產業增加值占GDP的比重提升至27%；以先進制造業為主的現代產業體系基本確立，電子信息、汽車制造、精細化工、裝備制造四大主導產業產值均突破一萬億元；外向型經濟質量進一步提升，高新技術產品進出口總額占比達44%。

4.創新提升階段（2015年至今）：著力穩中提質，奮力邁出高質量發展新步伐。一是穩定發展的基礎夯實，經開區2020年實現GDP11.6萬億元、稅收1.9萬億元、實際利用外資611億美元、出口總額5653億美元，占同期全國的12%、12%、23%和22%，仍是帶動全國制造業、外向型經濟穩固發展的引擎。二是區域發展的協調性增強，中西部經開區GDP、稅收、實際利用外資、對外貿易增速均快于東部經開區，經濟規模相對差距縮小。三是可持續發展能力提升，截至2020年，經開區內高新技術企業超3萬家，約占全國的14%；上市企業近700家，約占全國的五分之一；單位工業增加值主要污染物排放顯著下降，51家經開區獲批國家生態工業示范園區，占全國試點總數的55%[1]。

二、經濟開發區發展困境

（一）產業結構單一，同質化競爭明顯

一是產業結構仍以工業為主，經開區第三產業增加值占同期GDP的比重雖比2010年提高18個百分點，但總體規模仍較小，僅15%的經開區主導產業中含有金融商務、電商物流、展覽展示等第三產業相關行業。二是同質化競爭較為明顯。產業結構的單一、同質化競爭造成各種資源的緊張和浪費，一定程度上也導致產業轉移、抵御經濟風險的能力不足[2]。

（二）絕對差距較大，區域發展不平衡

一是東中西部絕對差距仍較大，2020年東部經開區GDP、進出口總額分別比中西部地區高3.1萬億元、4.7萬億元，比2014年差距擴大0.7萬億元、0.9萬億元。二是個體發展水平差距大，經開區發展水平分化明顯，東部經開區GDP平均規模接近700億元，分別是中部、西部平均規模的1.6倍、2倍，2020年GDP排名首位的經開區突破3000億元，是最小的經開區30倍以上。

（三）發展空間不足，用地效率不理想

一是發展空間不足，據公開資料顯示，經開區四至范圍規劃面積12.7平方公里，截至2019年，68%的經開區土地開發率超90%，近四成超99%，22%的已無地可用，四至范圍內土地資源緊缺、發展空間不足已成為限制經開區快速發展的主要瓶頸。二是集約利用水平有待進一步提升，經開區中綜合容積率最高為2.3、最低僅0.23；工業用地綜合容積率最高達4.59、最低僅0.01；工業用地地均稅收收入577萬元/公頃，工業用地地均固定資產投資8308萬元/公頃，均低于同期國家級高新區和海關特殊監管區域，土地利用強度和投入產出效益有待進一步提升[3]。

（四）產業層次較低，創新驅動力不足

一是高新科技和高端制造業規模較小，經開區高新技術企業約占全國的14%，低于同期工業總產值占全國20%的比重，高新技術企業營業收入占比僅22%左右，產業層次和技術水平不高成為限制經開區工業由大變強的主要因素[4]。二是高層次人才短缺導致轉型升級動力不足，經開區在發揮工業經濟引擎作用的同時，由于遠離城區、重產業輕人文而造成城市配套功能缺失，尤其是入戶政策、子女教育、醫療服務、生活配套等公共資源跟不上中高層次人才的需求，每到晚上經開區就成為“空城”，無法支撐起對高層次人才的吸引力。

三、產城融合發展思路的提出及現實意義

（一）產城融合提出的背景

當前階段，一部分經開區仍停留在產業園區的初期發展階段，尚未形成以戰略性新興產業為主導、先進服務業為輔助的現代產業體系，產業結構的初級化、單一化、高耗能、低效益問題突出；一部分日漸成熟完善，但遭遇土地、人才、融資等瓶頸制約，忽視了城市內涵的提升和功能的完善，出現產業和城市互相脫節的“孤島經濟”現象，制約了產業轉型升級和經濟可持續發展，與當前高質量發展要求仍有較大差距[5]。

（二）產城融合的內涵

一方面圍繞產業發展需求同步提升城市功能，確保產業發展所需要的各類要素不斷集聚；另一方面城市的發展也需要產業功能的支撐，避免出現生產、生活的錯位發展，從而獲得可持續發展的動力。產城融合的核心是以人為本，實現多元要素均衡協調發展，“引人”“強產”“造城”缺一不可，從而實現產中有城、城中有產、產城一體、聯動發展。

（三）產城融合的現實意義

廣州經開區是首批設立的國家級經開區，也是首批國家級產城融合示范區，自1995年規劃建設科學城邁出產城融合發展第一步以來，始終按照產城融合發展理念，統籌生產、生活、生態布局，在構建開放式創新體系、推動產業轉型升級、建設宜業宜居新城市等方面進行了成功實踐，努力建成創新驅動發展示范區、國際創新資源集聚區、產業轉型升級樣板區、產城融合發展示范區。從產城融合實踐前、中、后三個時期的經濟規模、產業結構、創新要素、質量效益等對比可以看出，廣州經開區從“產城割裂”走向“產城融合”，在產、城、人相融發展的過程中，實現了產業迭代的更新、發展空間的拓展、創新要素的集聚和質量效益的提升。如表1所示。

表1 廣州經開區產城融合發展對照

四、廣州經開區產城融合的實踐經驗

（一）招才引智，搭建多層次人才政策體系

大力實施人才金字塔計劃，著重做好高端人才引進、高技能人才培養和人才服務三篇文章，針對頂尖的領軍人才、中高層的高技能人才、創新創業的青年人才提供不同的扶持與服務，搭建起“1+N”人才政策體系，人才10條、國際人才自由港10條、創新創業領軍人才、港澳青創10條、高技能人才36條、人才住房28條等政策陸續出臺。截至2020年，廣州經開區各類高層次人才超1000人，碩士及以上學歷人才數量占比、高技能人才占比分別達10%、40%，為產業提質升級提供強有力的智力支撐。

（二）以人強產，建設經濟轉型示范樣板區

廣州經開區一是著力提升產業發展能級，堅持新興產業培育和傳統產業提升并重，重點打造生命健康、智能裝備和現代服務業三大戰略性產業集群，提升發展電子信息制造、化工、汽車等六大千億級優勢產業集群，構建“1+2+4”的萬億級現代產業體系。二是持續優化產業結構，謀劃建設區域性特色金融功能區、高端專業服務業集聚區、中央活動區、游憩商業區、地標性夜間經濟集聚區，以聚集創新生產性服務業、豐富優化生活性服務業為抓手加快推動產業結構升級發展[6]。

（三）以產興城，構建產城融合發展新格局

一是進一步優化城市空間布局，按照“北拓、中聚、南優”總體思路向缺乏人氣的北部知識城疏導人口，向南部臨港經濟區域輸送創新資源，提升中心區科學城的中介服務、商業金融、技術信息資源等創新創業服務，形成北部以中新廣州知識城為核心、中部以廣州科學城為核心、南部以黃埔臨港經濟區為核心的三足鼎立板塊，構建復合多元的產城功能區。二是完善城鄉統籌發展機制，通過完善涉農政策體系、扶持農村集體經濟發展、推進農民創業就業、提高農村地區民生保障等舉措，建立經開區輻射帶動周邊地區新農村建設的長效機制。三是堅持經濟發展與生態保護相向而行，全面建設國家生態文明建設示范區，以碳排放碳達峰為核心統籌生產生活布局，提升生態系統容量和質量，強化環境保護和精準治污，推動綠色低碳循環發展。

（四）以城聚人，持續提升新城市內涵品質

一是構建便捷交通網絡，6條軌道交通線和有軌電車1號線建成通車，“八縱八橫”主干路網基本成型，充實區內各功能組團之間的銜接，以及對外交通的聯系。二是快速提升城市品質，科學大道—開創大道城市客廳和總部經濟形態崛起，高端綜合體和休閑商圈加快建設，城區發展格局全面提升。三是大力促進職住平衡，以普通商品房和研發兼容型社區為主，配套建設中高檔居住小區。四是城市數字化建設提速，知識城三大電信運營商、互聯網國際出入口、工業互聯網標識解析國家頂級節點落地，全國首個5G自動駕駛應用示范島落戶生物島，全省首個面向5G技術的物聯網與智慧城市示范區加速建設。

五、結語

產城融合是經開區發展到一定階段的產物，也是推進經開區產業迭代升級、匯聚創新發展動力、提升城市發展水平、改善居民生活品質的內在要求。廣州經開區產城融合發展路徑的實踐，驗證了其所構建的發展路徑與規劃方法的合理性。希望通過文章的論述，為經開區解決產城融合發展中的問題提供實踐經驗和良好做法，助力各區加快推進產城融合，實現高質量發展。