美國“印太”海洋安全戰略的“陣營化”趨勢

吳士存

2022年2月12日，韓國外長鄭義溶、美國國務卿布林肯、日本外相林芳正在美國夏威夷檀香山舉行三邊會談。

近些年，美國政府發布多份高級別規劃文件，在新的全球和“印太”戰略框架下對地區海洋安全戰略進行了再設計。這些報告構成延續性，一再強調同盟和伙伴力量在美國“印太”海洋安全戰略中的不可替代作用，此后的實踐使得美國“印太”海洋安全戰略的“陣營化”趨勢逐漸清晰。

所謂“陣營化”，主要是指美國日益傾向于把聯合少數“志同道合”國家作為實現其在“印太”地區海洋安全事務中的預期利益訴求及目標。美國在“印太”地區的“志同道合”伙伴包括其條約盟友以及存在利益訴求和戰略契合點的其他國家。

美國按照“小多邊主義”或“雙邊+”的思路，精心設計了幾乎覆蓋整個“印太”地區的海洋安全“小集團”網絡。奧巴馬執政時期，美國的亞太海洋安全戰略主要以和盟友、伙伴的雙邊合作為主，美越、美印之間的海洋安全合作提升最為明顯。2017年以后，特朗普治下的美國在設計出臺“印太戰略”的同時，也加快推動其地區海洋安全戰略從“雙邊”向“多邊”升級。拜登上臺后，在總體繼承前兩任思路的基礎上，以提升聯盟和伙伴關系為基本路徑，出臺新的“印太海洋安全戰略”，修復美菲海洋領域合作，延續美越涉南海安全合作，推動美國—東盟海洋安全關系再升級，并提出涵蓋整個“印太”的海域態勢感知合作計劃。

從2017年底重啟美日印澳四國安全對話機制（QUAD），并把海洋安全作為主要議題，到2021年9月建立冷戰結束后全球首個條約軍事同盟，也即聯合英國、澳大利亞成立三方安全聯盟（AUKUS），再到2022年5月QUAD峰會推出“印太海域態勢感知伙伴關系計劃”（IPMDA），美國拼湊的“準海洋安全聯盟”網絡覆蓋了從東北亞、臺海、東南亞延伸至印度洋及南太平洋的全部“印太”區域。

這些“準海洋安全聯盟”在成員組成上相互重疊，功能上各有側重。其中，QUAD作為非條約多邊安全機制，在地理上將印度洋、南太平洋和東北亞三個地緣政治板塊串連在一起。AUKUS為美國將澳大利亞培植成其在南太平洋地區的真正“代理人”提供了抓手。“印太海域態勢感知伙伴關系計劃”將整個印度洋、東南亞和南太平洋地區的國家海上力量以打擊非法捕撈、不受管束、不報告漁業活動（IUU）等任務整合到一起。

美國構建的“印太”海洋安全“陣營”具有明顯的排他性特點。2022年版的美國《“印太戰略”報告》明確提出，美國在“印太”地區的目標是聯合盟友和伙伴，共同塑造“對美國最有利的影響力平衡”。除印度外，QUAD和AUKUS的成員國都是美國的軍事同盟國家。美印2015年簽署新版《防務關系框架協議》之后，先后達成《后勤交流協議備忘錄》《通信兼容性和安全協議》《地理空間合作基本交流與合作協定》等三個重要的軍事安全協議，建立起準盟友級軍事安全合作關系。美國的“印太海域態勢感知伙伴關系計劃”也只是以打擊非法漁業活動為特定共同目標，針對符合美國對共同利益和價值界定標準國家而設計的“海洋安全俱樂部”。

美國的“印太”海洋安全“陣營”設計以中國為“假想敵”。美國把中國定義為“目前世界上唯一有足夠軍事、經濟和外交能力來削弱或挑戰當前世界秩序的國家”。“印太”地區是美國與中國展開“戰略競爭”的主要地帶，海洋則被美國視為兩國影響力競爭的主要領域，覆蓋了從東海、臺海到南海及南太平洋地區的整個西太平洋和印度洋地區。QUAD及AUKUS重點關注的議題之一便是中國在南海、臺海及東海的政策和作為。今年5月23日，QUAD四國領導人宣布“印太海域態勢感知伙伴關系計劃”前夕，美國官方對外宣稱“中國應對印太地區95%的非法捕魚負責”，并表示將推出新的倡議，遏制“印太”地區的非法漁業活動。

南海和東海因存在由來已久、錯綜復雜的領土海洋爭端，涉及海上航道控制權，又關乎美國對中國的“第一島鏈”圍堵及盟友伙伴體系穩定等關鍵利益，是美國“印太”海洋安全戰略的重點關注方向，也是其“陣營化”趨勢最明顯的區域。美國國會研究服務處自2018年以來不定期更新并發布《美中在南海和東海的戰略競爭》報告，2022年1月12日美國國務院下屬的海洋及國際環境與科學事務局發表關于中國南海權利主張的第150號“海洋界限”報告，都反映出美國南海和東海政策的顯著調整，表明其以壓制新興海洋力量為主要目標的海洋政策設計日漸成形。

美國已經完全放棄其在東亞海洋爭端中的“相對中立”立場。對比分析歷年《美中在南海和東海的戰略競爭》報告，可以看出美國的立場發生了根本性變化。2018年的報告提出，美國在南海和東海的立場包括：敦促和平方式解決海洋爭端，避免采取脅迫與恫嚇等手段，關注在專屬經濟區內的軍事活動等。今年1月發布的最新報告除了再次炒作所謂“南海仲裁案”裁決并重申特朗普政府國務卿蓬佩奧2020年7月13日發表的“南海政策聲明”主要內容，還誣稱中國在南海的“單邊行動”對沿海其他國家構成“威脅”，“增加了沖突風險”，強調美國將與東南亞盟友伙伴一道，“維護在南海的海洋資源開發主權權利”。美國有傾向性地公開支持日本在東海和越南、馬來西亞、菲律賓、印尼在南海的部分主張，表明其已經完全悖離原先對東亞海洋爭端“保持中立”的立場，也預示著美國寄希望于用“選邊站”來換取一些亞洲國家對其“陣營化”海洋安全戰略的呼應。

聯合少數國家以國際法之名掏空中國在南海的正當合法權利主張。1970年，美國首份“海洋界限報告”發布，此后歷年版本當中至少已有五份直接涉華，四份圍繞南海主題展開。今年初的“海洋界限報告”較為完整地對中國在西沙群島、南沙群島、中沙群島的主張進行了否定式的解讀，認為中國的主張嚴重削弱了“海洋法治”和《聯合國海洋法公約》所反映的公認國際法規定和準則。該報告與所謂“南海仲裁案”裁決遙相呼應，立場同東盟相關聲索國和部分域外國家高度一致，表明了試圖借國際法工具，以“國際規則捍衛者”的形象，以構建“基于規則的國際秩序”為名，吸引南海地區中國以外國家及一些域外力量加入其主導的“小集團”。

聯合軍事行動是“陣營化”的主要表現形式。美國每年在南海和東海地區開展數十場軍事演習，其中多數為多邊聯合軍演。日本、澳大利亞、菲律賓、英國等是美國在兩海域開展軍演的經常參與者。2021年10月，美國聯合日本、英國、新西蘭、荷蘭、加拿大等國共4艘航母、17艘軍艦，在我國臺灣西南方向的南海海域開展為期4天的多科目聯合軍演，規模空前。除聯合軍演外，日本、澳大利亞、印度、英國、德國等國還通過軍艦不定期巡航、穿越的方式，配合美國在南海構建針對中國的威懾體系。美國雖然沒有在南海和東海地區建立基于正式條約的軍事同盟集團，但其透過海上聯演、軍艦巡航和軍事安全戰略協調的方式，已開始有意識的朝著建立新的海上軍事陣營方向籌劃。

美國“印太”海洋安全戰略的底層邏輯是以“權力至上”和“利益至上”為導向，處理多邊海洋事務和構建海洋秩序。

所謂“航行自由行動”是維持美國海上霸權和軍事安全戰略的一部分。美國從20世紀70年代末開始實施所謂“航行自由計劃”，即要求美軍能夠不受限制地進入全球各水域。2015年以來美國累計在南海針對中國開展39次“航行自由行動”，平均每年5次，每2個多月1次，行動范圍覆蓋我國西沙群島、南沙群島和中沙群島的黃巖島。美國以挑戰“過度海洋主張”為由，頻繁進入中國西沙群島領海基線和南沙群島島礁附近12海里，甚至闖入我國西沙群島內水，時常在行動中伴有軍事演訓等其他動作，充分表明其“航行自由行動”實質上是以“航行自由”“海洋自由”為幌子，對中國實施軍事監視和情報探取，用軍事手段推進其單方面主張。

“尼加拉瓜案”構成美國對國際法“合則用不合則棄”的先例。1983年底至1984年初，美國在尼加拉瓜的科林托、桑提諾等海港附近布放水雷，造成多起海上船舶安全事故。1984年4月9日，尼加拉瓜政府向國際法院起訴美國政府在其港口布雷、出動飛機襲擊尼加拉瓜石油設施和港口以及進行其他軍事和準軍事活動，請求國際法院宣布美國的行為構成非法使用武力和以武力相威脅、干涉其內政和侵犯其主權，請求國際法院責令美國立即停止有關行為并予以賠償和指示臨時保全措施。本案是國際法院第一次對一個大國進行缺席審判。法院最后判決要求美國停止侵害尼加拉瓜主權，并向尼賠償10億美元。美國在提出管轄權抗辯未果后不再參與實體問題的庭審，拒絕履行判決，并退出國際法院。尼加拉瓜政府連續五年向聯合國安理會申請強制執行國際法院判決，但均遭美國否決。

菲律賓“南海仲裁案”是美國利用國際爭端解決機制打壓中國海上力量崛起的真實寫照。2012年11月中國提出“海洋強國”戰略，2013年1月美國與菲律賓阿基諾三世政府串通一氣，上演了“南海仲裁案”的鬧劇。在美國的授意下，仲裁庭在管轄權和實體問題的裁決上做出了“全盤否定中國的南海權利和主張、對菲律賓的片面主張和訴求照單全收”的“一邊倒裁決”。從國際政治的視角看，“南海仲裁案”實質上就是以“雙重標準”和霸權邏輯，把國際法規則作為自身謀取權力優勢和通過增加成本牽制中國的工具。

2022年3月31日，菲律賓與美國2022年度“肩并肩”聯合軍事演習在菲開幕。

遲遲不批準《聯合國海洋法公約》是美國奉行“霸權和國家利益優先”的生動注腳。《公約》自1982年通過并開放簽署以來，已有167個國家及歐盟批準加入。被視為“海洋憲章”的《公約》是目前國際海洋規則秩序最重要的法律文件。但美國作為全球第一大經濟體和第一海洋強國，至今都未批準加入《公約》。同時，美國選擇性地要求享受《公約》帶來的“制度紅利”，通過刻意曲解的方式把《公約》作為維持海洋霸權的抓手，體現了“強權即公理”的霸權邏輯。

美國“印太”海洋安全戰略的“陣營化”深陷“零和博弈”和“冷戰思維”怪圈，既是對多邊主義合作機制與共識的悖離，也給域內國家造成選邊站隊的困境，日益顯露出美國以實力而非互信和多邊共識塑造地區海洋秩序的企圖。美國的這一戰略及其背后邏輯不僅無助于亞太地區海洋傳統和非傳統領域的治理，還將使本地區海洋安全秩序的“碎片化”趨勢愈演愈烈。

當前，南海和東海地區面臨著前所未有的治理形勢。生物多樣性退化、漁業資源衰竭、海洋微塑料垃圾污染，以及區域海上人道搜救機制供應不足等區域性挑戰日益掣肘周邊國家的海洋可持續發展，也呼喚基于多邊主義的地區海洋治理體系。以小多邊、排他性為特點的美主導的海洋安全“陣營化”態勢嚴重沖擊地區國家間政治互信和多邊合作共識，以及攜手治理海洋生態等問題的信念和努力。

面對地區海洋治理領域新挑戰，如何壓制、消解海洋博弈“陣營化”的負面影響，是當前中國涉海外交面臨的重大課題。在南海地區，中國一方面推動“南海行為準則”磋商，構建域內國家主導的海洋規則，倡導建立多邊主義合作平臺，努力對沖海洋安全“陣營化”的消極影響；另一方面堅定推進《南海各方行為宣言》框架下的海上務實合作，避免跌入“集團化、陣營對立導致全盤皆輸”的陷阱，走的是正道、陽關道，代表著地區和國際海洋秩序構建的正確方向。