長三角生態綠色一體化的實踐探索及經驗啟示

李 寧

(常熟理工學院 馬克思主義學院，江蘇 常熟 215500；南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略以及《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》頒布實施，生態綠色一體化成為區域一體化高質量發展的重要維度。生態綠色一體化作為區域一體化發展中的核心內容，是以生態綠色為底色，以一體化發展為目標，在區域政府、市場和社會層面融合發展并建立一體化體制機制的過程。長三角生態綠色一體化不僅關乎區域經濟高質量發展，還能為長三角區域一體化的順利推進提供生態屏障。因此，從生態綠色一體化視角探尋長三角區域綠色發展何以必要、何以可能，成為推動區域經濟高質量發展和區域一體化發展的現實問題。

一、長三角生態綠色一體化推進的現實動因

生態環境的外部性、整體性、流動性特征使得某一地區的生態環境問題可以通過傳播介質擴散到其他地區，造成跨區域生態環境污染。跨區域生態環境污染作為爆發于兩個以上行政地域的環境問題，在呈現環境問題的突發性、人為制造性、高危性等共性特征的同時，具有獨特的個性特點。一方面，生態環境的流動性、外部性特征使得跨區域環境污染的治理超出了單一行政地域；另一方面，面對跨區域環境污染治理難題，區域各城市卻延續著地方政府主導的屬地管理模式，行政邊界的束縛和信息流通的邊界障礙降低了對環境問題的覺察程度，造成了爆發區域環境沖突的風險。因此，生態環境污染的流域化、城市間的利益競爭化、環境治理結構的碎片化決定了依靠傳統屬地管理模式難以有效化解跨區域環境問題，亟待區域內不同利益相關者凝聚合力來推進區域生態綠色一體化發展。

(一)生態環境污染的流域化

空氣、河流、土壤等生態環境資源因其流動性、整體性特征而呈現時空一體、休戚與共的關系。生態環境資源的流動性、跨界性使其產權難以界定。就環境污染而言，生態環境污染的流域化是分析生態綠色一體化發展的立足點。環境污染流域化是指環境污染的流動性、跨界性使其可以跨越地理界限和社群界限而向外擴散傳播，區域內不同行政地區會面臨共同的環境治理挑戰。生態環境污染的流域化使得區域內行政地區間形成相互聯系、命運與共的有機整體，這主要體現為時間上的連續性和空間上的關聯性，即特定歷史條件下發生的生態環境污染會對下一階段的環境產生深刻影響，某一行政地區的環境污染也必然會對其相鄰地區的生態環境構成損害。環境污染的流域化使得單體行政地區難以化解環境污染治理難題，這個難題需要區域內各行政地區攜手共同應對。因此，實現生態綠色一體化顯得尤為必要。

長三角地區山水相連、時空一體，太湖、新安江等河流湖泊將長三角區域塑造成生態命運共同體。滬蘇浙H7N9禽流感大爆發、太湖藍藻污染事件、上海黃浦江松江死豬事件等環境污染事件頻繁發生，其影響已超出單一行政區域范圍，長三角區域生態環境危機的跨界性特征日益凸顯。跨區域環境治理往往涉及兩個以上行政地域的價值偏好和利益沖突，而生態環境具有公共性、外部性和整體性，長三角跨區域環境治理中依靠屬地管理模式無疑將使區域內各行政地域的自身利益與協同共治形成內在張力。太湖流域分屬江蘇、浙江、上海，三地占比分別為53.0%、33.4%、13.5%，環太湖流域形成了以上海市為中心的長三角城市發展圈。環太湖流域跨區域環境協同治理與長三角地域間經濟競爭的矛盾極易使太湖周邊地區陷入環境治理的真空，引發某一地域犧牲自身生態環境而破壞長三角區域生態系統的“一損俱損”局面。因此，生態環境污染的流域化決定了區域綠色發展需要秉持一體化思維，以生態功能區為基本單位，通過共商共建共治共享的方式扭轉各自為戰的治理局面。

(二)城市間的利益競爭化

跨區域環境治理中的碎片化困境和“公地悲劇”，根源在于地方政府間圍繞環境利益展開的競爭和博弈。跨區域環境治理中城市間的利益競爭化主要表現為兩大張力：一是經濟利益與環境利益的內在張力。生態環境的外部性極易引發長三角地方政府間圍繞利益而展開的競爭和博弈，造成經濟利益與環境利益的內在張力。生態環境的負外部性意味著，部分地區為了促進本地經濟增長，往往以犧牲生態環境資源、破壞生態環境系統為代價而獲取經濟利益來滿足自身發展的需要，導致受體地區被動承受環境利益的損失；生態環境的正外部性則意味著，部分地區以犧牲自身經濟發展為代價來致力于區域環境治理和環境保護，使受體區域獲得了環境利益。新安江跨安徽、浙江兩省，上游黃山市與下游杭州市經濟發展水平懸殊。經濟發展階段的差異使得兩個地區的階段性發展目標迥然不同，處于工業化發展中期的黃山市主要依賴鋼鐵、發電、水泥等產業提速經濟發展，處于后工業化發展階段的杭州則更注重環境保護。要滿足生態環境質量提升的要求，必然抑制處于上游地區和工業化發展中期的黃山市的經濟發展，由此導致兩地間形成綠色發展與傳統經濟發展的矛盾沖突。二是整體利益與局部利益的內在張力。生態環境的整體性、關聯性、外部性要求各行政地區統一規劃環境資源的開發利用；政府主導的屬地管理模式卻使得各行政地區從本地利益出發，采取以鄰為壑、搭便車的策略，相互爭奪并過度消耗環境資源，逃避支付環境污染治理成本，釀成長三角區域生態環境系統退化的集體非理性后果。整體利益與局部利益之間的張力在跨區域水環境治理中尤為突出，上游地區的地方政府對水環境功能區及其相關標準的劃定比下游地區地方政府的劃定寬松。在此背景下，上游地區為了污水排放的便利，往往會選擇在跨界區域設置化工企業，因而造成水環境污染，此時下游地區如果設置水源取水口，便會對下游居民的飲水安全構成嚴重威脅。

(三)環境治理結構的碎片化

我國《環境保護法》第六條規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”這就決定了跨區域環境治理會采取地方政府主導的屬地管理模式，各行政轄區地方政府只對本轄區內的生態環境問題負責。政府主導下的屬地管理模式存在著難以克服的缺陷，具體而言，跨區域環境治理中，政府主導原則在加重政府環境治理負擔的同時，不斷擠壓和蠶食市場力量、社會力量的參與空間，使二者難以參與和融入。屬地管理原則造成區域間地方政府分割和政府職能分割等環境治理結構碎片化困境，束縛了地方政府和職能部門的治理功能的發揮。行政區劃的剛性壁壘給跨區域環境治理帶來剛性限制，畫地為牢式的治理體制致使地方政府在跨區域環境治理中采取搭便車、以鄰為壑、各自為政的環境治理策略。

長三角區域城市間經濟發展水平懸殊。處于經濟發展龍頭地位的蘇浙滬對本地環境治理和綠色發展的投入逐年提高。上海市先后啟動八輪“生態環境保護和建設三年行動計劃”，環境法律制度和相關準入標準日趨嚴格，著重淘汰整治高耗能和重污染的重工業企業，調整優化產業發展結構。2017—2019年上海市投入環境治理和保護的資金高達2 300億元，占GDP比重逾3%。2017年經濟發達的上海、江蘇、浙江工業污染治理投資額分別為448 240萬、447 999萬、369 011萬元，而欠發達的安徽僅為258 955萬元。長三角區域中，經濟發展相對滯后的二三線城市出于地方經濟發展的需要，不僅會接納經濟發達城市遷出的高污染企業，而且會對落戶本地的企業的環境污染行為采取包庇、縱容的態度。同時，長三角區域各城市在環境容量、功能區定位、自然資源稟賦方面不盡相同，因而在制定跨區域環境功能規劃和環境治理目標時追求個性化，致使毗鄰的城市之間難以有效銜接。在新安江流域、太湖流域的水環境治理中，相對于下游地區而言，上游地區制定的水環境功能區及其相關標準較為寬松。由此可知：一方面，屬地管理模式使得各地方政府針對環境治理標準和環境治理投入缺乏統一規定，難以形成共識，因而導致各地的環境治理各行其是；另一方面，屬地管理模式使得地方政府只能對本行政區域內的環境污染實現有效治理，而對其他行政區域的環境污染治理則是鞭長莫及，即使加大本行政區域的環境治理投入，也難以改善區域生態環境整體質量。

二、長三角生態綠色一體化的實踐探索及其成效

生態綠色一體化是指區域各城市基于區域生態環境復合系統的整體性與健康度，實行生態環境風險共擔、環境污染共治，共同提升環境治理能力，不斷增進區域生態環境公共利益，推動生態環境要素融合共生，行政地域間經濟發展與綠色發展良性互動，構建不同行政地域共生共榮的一體化空間發展格局。生態綠色一體化發展是以新型空間觀和新型發展觀為引領，促進區域城市群綠色協調發展，有效統籌區域社會經濟發展與生態環境系統承載能力。長三角生態綠色一體化通過對制度機制一體化、區域利益一體化、主體結構一體化的實踐探索，有效解決跨區域生態環境污染治理難題。這種實踐探索也為長三角區域一體化的順利推進提供了重要支撐。

(一)制度機制一體化對行政剛性壁壘的突破

跨區域環境治理中碎片化行政與生態綠色一體化發展需求之間的內在張力迫切需要依托制度機制一體化來化解。第一，長三角生態綠色一體化中的協調機制創新增進區域公共利益。2020年9月，蘇浙滬兩省一市的人大常委會通過《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，決定聯合設置長三角生態綠色一體化發展示范區理事會與示范區執行委員會，明確了示范區執委會在加強統籌協調和推進規劃設計、項目審批、投資建設、空間利用等方面的權限。制度機制一體化能夠突破行政剛性壁壘的關鍵在于各地通過讓渡一定權力而聯合構筑區域性協調機制，并在法律制度層面塑造區域層次的行政管轄權或管理權。示范區執委會作為不分地域差別、主次區域的跨區域協調機制，著重通過實施生態環境管理“三統一”(生態環境標準統一、環境監測統一、環境監管執法統一)制度建設來增進區域公共利益。第二，長三角生態綠色一體化中的制度創新凝聚主體協同合力。長三角生態綠色一體化制度創新的本質在于消除區域市場壁壘，降低城市間交易成本，構筑區域統一市場，促進資源要素在區域內的優化配置，實現經濟發展與綠色發展協同的區域一體化目標。根據世界各地區域協同治理機制的成功經驗，長三角生態綠色一體化協調機制創新的目標在于實現制度一體化。長三角通過《長三角生態綠色一體化發展示范區重點跨界水體聯保專項方案》《長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境管理“三統一”制度建設行動方案》《長三角跨省突發水污染事件聯防聯控合作協議》，著重在聯席會議機制、環境風險防控與應急聯動機制、聯合執法機制、信息共享機制、聯合巡查執法互認機制等方面探索一體化的制度安排，以跨區域環境治理統籌協調制度破除區域各城市間的行政剛性壁壘。通過塑造共防、共治、共保的互動合作治理格局，區域生態環境質量持續改善：2020年長三角地區41個城市PM2.5濃度為35微克/立方米，同比下降14.6%；333個地表水國考斷面水質優Ⅲ類及以上比例達91.3%，同比上升7.2個百分點。吳江、青浦、嘉善等地聯合制定實施《太浦河流域跨界斷面水質指標異常情況聯合應對工作方案》，建立生態環境共保聯治常態化機制，破除行政壁壘，保障下游地區飲水安全。長三角生態環境共保聯治使吳江區2021年PM2.5濃度降至27.1微克/立方米(比上年降低17.6%)，空氣優良天數比例高達83.8%，國、省考斷面水質優Ⅲ比例為81.8%，兩個集中式飲用水水源地水質達標率保持100%。

(二)區域利益一體化對利益競爭困境的破解

區域利益一體化是綠色一體化的內在動力，利益共享是形塑綠色發展跨區域合作的紐帶。區域利益一體化在以效率優先、職能整合為導向協調利益訴求的同時，通過培育相互認同、平等尊重、互惠共贏的利益共享理念，借助生態利益補償機制和生態利益調節機制，在共生共融的氛圍中找尋行政轄區間的利益契合點，為實現利益共享創造有利契機。

1.生態利益補償機制保障環境正義的合理配置。基于區域環境正義的需要，新安江生態補償試點成為長三角區域推動利益一體化的重要探索。新安江流域覆蓋安徽、浙江，上游地區的黃山市在早期社會經濟發展中過度依賴機械、化工、鋼鐵、水泥等高污染產業，工業化發展產生的廢水破壞新安江水質，對下游地區的居民飲水安全和千島湖水體構成嚴重威脅。2012—2017年，為了緩解上下游利益沖突，財政部、環境保護部與浙江省、安徽省協同合作，在新安江連續實施了兩輪跨區域生態補償試點。新安江生態利益補償機制促使上游地區的黃山市實施高污染企業搬遷和支流水體治理工作，皖浙兩省斷面水質連續三年實現合格，逐步化解了浙江千島湖營養化問題。從新安江生態補償試點實踐分析，長三角區域利益一體化成功破解利益競爭化困境的關鍵在于構筑多方參與、風險共擔、利益共享、互惠共贏的機制。

2.生態利益調節機制保障主體激勵功能的實現。生態利益調節機制的核心在于通過權責的合理配置保障區域內城市間公平激勵功能的實現。生態保護者為了保護生態環境系統而限制了土地利用和生產方式，就需要獲得相應的利益補償，以激發其參與區域生態綠色發展的內在動力。生態利益調節機制保障主體激勵功能主要體現在兩方面：一方面是生態利益調節機制的能動激勵基本要求。生態利益調節機制改變了生態系統保護者在利益補償和利益融合中的被動地位，促使其從自身利益出發調整產業發展結構和自然資源利用方式，通過自我激勵、自我約束，在滿足區域生態服務供給的同時保障自身的合法權益。例如金華市，正是通過異地開發模式構建生態利益調節機制，將磐安縣水源區的引資項目引入金磐開發區，從而有效保護水源區的生態環境。水源區的磐安縣政府從金磐開發區的經濟發展中獲取稅收補貼，作為對其開發受限的經濟補償。生態利益調節機制使生態保護區和生態敏感脆弱區域獲得了異地發展的空間，為磐安承擔50%的工業經濟，分擔十多萬噸的工業消耗，使磐安生態保護獲得1億元的資金支持，激發了磐安參與生態保護和綠色發展的內在動力。另一方面是生態利益調節機制的互動激勵基本要求。生態利益調節機制中，生態保護者因保障相應的生態產品供給而擁有獲得補償利益的可能性，生態受益者因補償支付行為而可要求生態保護者滿足一定條件，雙方通過互動博弈，明確彼此的權利和責任。2018年，為了強化環境保護和綠色發展的屬地責任，《金華市流域水質生態補償實施辦法》構筑了流域水質雙向利益調節機制，融入了下游地區對上游地區的監督。該辦法規定：對于水質達到Ⅰ類、Ⅱ類的斷面，以及達到功能區要求且水質穩定或好轉的Ⅲ類斷面，下游地區給予上游地區經濟補償，水質越好補償金額越多；反之，則上游付給下游補償金。2018年婺城區向上游的金東區、金華開發區和下游的蘭溪市支付生態補償金58.4萬、101.8萬和193.6萬元，激勵了流域各方參與區域環境治理互動。

(三)主體結構一體化對區域治理結構的重組

確定主體結構，即確定生態綠色一體化發展的推動主體是誰、誰承擔生態綠色一體化發展職能，關系到生態綠色一體化發展功能和任務的分配落實。主體結構一體化主要是主體力量的層級制整合，包括不同職能部門基于職能優化的跨部門整合和不同行政轄區基于任務優化的府際行政力量整合。它建立在現有行政壁壘基礎上，而非去除行政壁壘本身。它是不同主體在生態綠色一體化發展目標引領下基于自愿和協商而結成的主體結構關系，而非命令服從關系、無序博弈關系。它立足于組織和功能比較優勢的發揮，遵循自愿、互利、平等原則，引導不同治理功能、不同組織力量展開互動合作。它通過區域性管理權的塑造和水平式整合，推動主體結構的整體優化，促進部門職能互嵌和政府職能互嵌。第一，多區域主體生態共建，優化生態綠色一體化主體架構。由于歷史原因，崇明島被江蘇南通、上海崇明兩個行政主體分治，且島上的啟隆鎮、海永鎮分屬南通的啟東、海門，建設崇明世界級生態島需要相關行政主體共同參與，實現主體結構一體化無疑是其重要前提。2016年，《崇明世界級生態島發展“十三五”規劃》強調在環境共治、生態建設中鼓勵和引導多元主體積極參與。崇明世界級生態島制度建設中強調制度政策的聯動性，通過生態綠色制度的一體化將不同行政主體制定的原有零散政策囊括其中。上述規劃以上海崇明為主體，將海門市、啟東市納入生態島建設主體架構，以東平-海永-啟隆城鎮圈協同規劃為基礎，促進行政主體協同合作、互動發展。崇明世界級生態島建設在強調以上海崇明為主體的同時，通過調研、座談和協商對話，充分吸納江蘇啟隆鎮、海永鎮的利益訴求和發展意愿，形成生態島建設共識。崇明世界級生態島建設打破行政區域規劃壁壘，協同推進區域主體結構一體化，為長三角區域一體化的順利推進奠定了重要基礎。第二，縱向管控與橫向協同兼顧的一體化治理結構強化區域整體合力。隨著長三角區域一體化上升為國家戰略，長三角生態環境高質量發展需要依托區域一體化治理結構來實現。作為區域協調機構，長三角生態綠色一體化示范區執委會和理事會能夠完成生態環境部和相關省份都難以完成的任務，成為地方決策層、協調層、執行層之上的協同治理主體。長三角基于強縱向、強橫向的雙重協同關系，構筑縱向管控與橫向協同兼顧的一體化治理結構，突破傳統橫向協同難以塑造約束性和管控性的局限，強化長三角城市群在推進區域生態綠色一體化發展中的整體合力。在縱向管控層面，長三角通過構建生態環境標準統一、環境監測統一、環境監管執法統一的“三統一”制度體系，不斷破解區域環境治理結構碎片化困境。同時，長三角在橫向協同層面構筑“壺源江論壇”區域共建機制和區域水環境聯動監督工作機制，圍繞藍藻防控、水質監測、河道保潔等內容促進聯保共治，塑造長三角生態環境協同共治網絡。縱向管控與橫向協同兼顧的一體化治理結構凝聚了區域環境治理整體合力，有效促進了生態環境質量的改善。

三、長三角生態綠色一體化的關鍵因素

生態綠色一體化的實現需要基于一定條件，同時會受到諸多變量的影響和制約。區域城市群的環境公域將制度共建、利益共享、協同共治、責任共擔預設為生態綠色一體化的實現路徑。實現生態綠色一體化需要城市群具備共同行動的制度框架、長期存在的利益共享、多元共建的主體結構，這種制度、利益、主體是影響區域生態綠色一體化實現的關鍵因素。

第一，制度體系是實現區域生態綠色一體化的重要保障。區域城市群環境公域需要跨區域環境治理制度體系，基于激勵約束的制度體系能夠有效調整城市行為體的行為規則、成本預期和利益配置，從而有效塑造城市群公域的環境秩序。制度體系能夠清晰界定生態綠色一體化中城市間的權責和利益分配，優化區域環境治理結構，規避機會主義風險，降低區域合作交易成本，促使地方政府間構筑正式、穩定、可持續的合作共治關系。一方面，制度體系保障區域生態綠色一體化中多元共建力量實現有效組織。區域生態綠色一體化需要各城市協同推進，而各城市的共建力量要在組織化、體系化的情況下才能有效發揮，多元共建需要制度體系的保障才能實現有效組織，否則極易陷入集體行動困境。制度體系注重區域生態綠色一體化，維護區域統一公正的競爭環境，以明確主體功能和權責共擔為基本原則，在區域城市間進行點對點的協調和利益調整。生態綠色一體化堅持誰污染誰治理、誰受益誰付費的基本準則，構建區域生態綠色一體化責任清單制度，確定有區分的責任承擔方式，公正合理地劃分治理權責。同時，制度體系對區域內的行政區域和主體功能區域進行統籌協調，進一步明確區域主體功能角色定位，從而在行政區域間構筑差別化的生態責任清單。另一方面，制度體系促進區域生態綠色一體化中環境利益的協調和共享。區域城市對利益的向往、追求以及共享是塑造區域生態綠色一體化的紐帶，制度體系能夠通過利益調節和利益共融來協調區域生態利益，實現利益共享的目標。區域生態利益立法保障和制度體系建設能夠促使區域各城市嚴格遵循區域生態利益共享管理流程，以相互認同、彼此尊重、合作共贏為價值引領，不斷推進區域生態利益博弈。在制度體系的約束規范下，區域城市間通過尋求利益契合點來為實現利益共享創造有利契機。只有通過制度化、法治化路徑促進區域生態綠色一體化，才能實現利益共享。

第二，利益共享是實現區域生態綠色一體化的價值和動力。區域城市群環境公域為城市間對話協商、互動合作、利益共享提供了橋梁和紐帶。各城市利益訴求的趨同和共同的命運處境是推動生態綠色一體化的現實動機。區域城市群的共同利益是各城市共有的、共受影響的利益，主要體現為生產發展、生活富裕，以及生態良好的可持續發展。熱島效應和環境污染都是區域城市群共同面臨的環境難題，如果缺乏長期的共同利益，這些難題必將難以化解。同時，如果具有共同利益的城市都從自身利益最大化的角度進行考量，則以生態綠色一體化為目標的共同利益組織將無法構建，集體行動自然也將難以達成。因此，實現利益共享是引領城市行為體超越局部利益而將分散的個體行動匯集成集體行動并致力于區域公域利益的關鍵所在。一方面，利益共享規定了區域生態綠色一體化中制度建設的價值追求。區域生態綠色一體化的本質就是以制度體系保障城市間通過協同合作來共享生態綠色發展成果，正是利益共享，才使得區域生態綠色一體化具有重要的現實意義。無論是建立責任清單機制，還是強化跨區域環境治理協同立法，其核心內涵都是生態民主、責任共擔、利益共享。制度體系建設的核心就是促使區域各城市在利益調節制度機制和利益共享制度機制的調控制約下維護彼此合法正當權益，提升利益共享的可預期性和可獲得性。另一方面，利益共享對區域生態綠色一體化中的多元共建發揮著激勵驅動作用。多元主體之所以參與區域生態綠色一體化，并非無緣無故；它們只有受到利益共享的內在激勵，才會持續投入區域生態綠色一體化建設。通過制度建設保障了利益的充分共享，多元主體才能夠認同和參與區域生態綠色一體化，多元共建才有可能實現。由此可知，以環境利益的規范轉移實現區域城市間的利益共享和環境正義，才能有效激活各方的合作動力，最終促進區域經濟發展與綠色發展互惠雙贏的目標。

第三，多元共建是實現區域生態綠色一體化的力量源泉。多元共建可以理解為區域城市群共同參與推進區域生態綠色一體化建設，增進參與主體的多元化。治理結構是實現生態綠色一體化的有效載體。任何城市都無法單獨化解跨區域環境治理難題，依托多元共建的治理結構來予以化解才是有效策略。生態綠色一體化如果缺乏不同城市的參與和共建，則合作共治無從談起，利益共享也自然缺乏現實基礎。一方面，多元共建是區域生態綠色一體化制度體系的實施載體。區域生態綠色一體化中的治理結構是在共同出力、共同主事等方面形成互動合作的結構形態，其核心是構建制度化、規范化的合作網絡體系，包括完善參與主體、實現目標、合作內容等方面的制度安排。制度體系在具體化、載體化的多元共建中構筑科學民主的決策協同機制、開放包容的參與執行機制、公平公正的利益補償機制、立體有效的協調溝通機制和科學合理的考核評估機制，從而將制度體系貫徹融入區域生態綠色一體化多元共建中。因此，制度體系正是在多元共建中強化其可操作性、權威性和制度效力，有效地規范協調區域城市群主體行為邏輯。另一方面，多元共建是區域生態綠色一體化中利益共享的動力支撐。區域城市群需要在民主協商、理性包容、互動合作中不斷增進區域生態公共利益，共同創造區域生態民生福祉，以責任共擔、互惠共贏為基本原則來平衡彼此的利益關系，促進區域城市間的利益共享。區域生態綠色一體化的推進需要城市間密切合作。對于區域生態綠色一體化而言，如果沒有多元共建，區域綠色發展利益的增進就無從談起，利益共享也自然難以實現。由此可知，區域生態綠色一體化需要構建人人有責、人人盡責、人人享有的區域生態綠色發展共同體，為利益共享提供動力支撐。

四、長三角生態綠色一體化實踐探索的經驗與啟示

生態綠色一體化是區域一體化發展的核心，也是我國建設生態文明的重要路徑。長三角生態綠色一體化實踐表明，生態綠色一體化作為新興的綠色發展模式，其中的制度機制一體化、區域利益一體化、主體結構一體化使其在處置跨區域生態環境難題方面具有獨特優勢。因此，區域生態綠色一體化需從強化制度供給、構筑利益共融機制、創新互動合作模式三個方面推進。

第一，強化制度供給，優化區域生態綠色一體化發展的制度環境。區域城市間經濟發展水平和環境資源稟賦都存在較大差異，使各城市在生態功能區規劃、跨區域環境治理、綠色產業政策制定等方面難以達成共識。這些難題的化解需要通過構筑實體化的組織機制和一體化的制度安排來推動區域生態綠色一體化發展。其一，實體化的組織機制是生態綠色一體化的組織保障。推動生態綠色一體化發展需要在保持現有行政隸屬關系的前提下有效化解屬地管理模式造成的行政壁壘和利益沖突，一體化示范區理事會和執委會這種實體化組織載體的創設是其中的關鍵。區域內的省級人民代表大會在法律制度層面對一體化示范區理事會和執委會明確行政地位并授權，從而保障在環境治理、生態空間利益開發、基礎設施體系建設和公共服務供給等方面實現一體化發展。其二，一體化的制度安排是生態綠色一體化的制度保障。通過構筑一體化的制度安排，明確一體化示范區理事會、執委會的職責和權限，充分保障議事協調機構的決策權和執法權，并在制度層面保障公共服務、土地資源、空間資源等各類要素在區域內自由流通。一體化的制度安排在制度層面破除了區域內城市間的行政壁壘，對區域內城市間的利益分配、權責厘定、風險承擔等重要問題作出明確規定，保障生態綠色一體化沿著制度化、規范化的軌道推進。

第二，構筑利益共融機制，激發區域生態綠色一體化發展的驅動力。利益是個人以及群體開展社會實踐活動的動力，也是其追求的現實目標。利益問題是生態綠色一體化發展中的根本性問題，促進利益共融是實現生態綠色一體化發展的內在動力。生態綠色一體化進程中，環境利益補償機制和環境利益共享機制對于推動利益共融發揮著重要作用。其一，環境利益補償機制是促進利益共融的關鍵。生態綠色一體化的價值追求在于實現利益共融，區域內經濟利益與環境利益的沖突使得環境利益補償機制在利益共融中發揮著關鍵作用。新安江、太湖等跨界水體保護中創設了環境污染賠付和環境利益補償機制以及相應的財政轉移支付制度，對受損方給予相應的補償，有效地化解了河流湖泊流域地區的利益沖突。環境利益補償機制正是借助環境利益規范來促進區域內地方政府間利益協調和利益均衡目標的實現，維護保障區域利益共融和生態正義。其二，環境利益共享機制是達成利益共融的支撐。環境利益共享機制是推進生態綠色一體化發展的橋梁和紐帶。生態綠色一體化中，通過創設財政共同投入機制、設立生態綠色一體化示范區投資開發基金等方式，為區域生態綠色發展提供資金保障。與此同時，生態綠色一體化財稅分享機制使得生態綠色發展中的地方收入實現了跨地區分享，以此引導和激勵地方政府積極融入生態綠色一體化進程。

第三，創新互動合作模式，構筑共建共治共享的區域綠色發展格局。生態綠色一體化建設往往涉及眾多省市地域，跨區域生態環境問題的化解需要在保持現有行政隸屬關系的前提下，堅持以共商共建、共享共贏價值理念為引領來予以推進，優化跨區域環境治理結構。一是以生態共建來優化生態綠色一體化主體架構。區域內的江河湖泊流域覆蓋多個行政轄區，地理邊界的緊密聯系使得區域生態系統的維護需要相鄰地方政府的共同參與。跨界環境治理需要在涉及多個平行行政主體的框架下，通過構建跨區域生態補償機制、跨區域綠色發展建設機制和跨區域環境治理聯動機制來凝聚發展共識，提升相鄰城市共建共治共享水平，探索以一體化主體結構推進生態綠色一體化發展的共同行為準則。生態共建能夠凸顯區域政策的聯動性，有效地促進相鄰行政轄區精準對接彼此的發展規劃，在生態綠色一體化發展目標引領下實現戰略協同與合作，確保區域生態綠色協同發展規劃穩定推進。二是以生態共治來提升生態綠色一體化行動能力。生態綠色一體化中需要圍繞跨界水體環境治理和固廢危廢污染治理構建聯保共治機制和跨省聯防聯控機制，增強相關城市協同共治的能力。此外，在推動跨區域生態共治的過程中，要明確環境治理考核體系、環境污染責任厘定和追究、環境污染賠償標準等，提升各方攜手應對跨區域環境風險的預警防范能力、信息共享能力和應急處置能力，增強區域內各城市在生態綠色一體化進程中的行動能力。