論新時代基層政府公德治理的實踐進路

儲 德 峰

(上海政法學院 馬克思主義學院，上海 201701)

從社會公德角度看，基層政府通過履行其對社會進行“經濟調節(jié)”、“市場監(jiān)管”、“社會管理”和“公共服務”等職責的政務行為參與社會交往和公共生活，維護社會交往和公共生活的秩序，是社會交往和公共生活的行為主體之一，其政務行為所應遵守的行為準則即為基層政府公德。一些基層政府政務行為所應遵守的行為準則內含的社會公德價值及其規(guī)范要求或缺失，或紊亂，或缺少有效性，不能對政務行為發(fā)揮正常的整合調節(jié)作用，從而導致政務行為道德價值混亂以及政務行為失范即為基層政府公德失范。基層政府公德失范不僅意味著基層政府政務人員內在精神世界中意義系統(tǒng)的動搖和失落，而且嚴重影響整個社會的精神家園建設，是新時代社會公德治理不容回避的重要問題之一。

一、新時代基層政府公德失范類型及其危害

從作為基層政府公德實踐載體的政務行為來看，當前我國基層政府公德失范現(xiàn)象主要存在“政務失信”和“公權力腐敗”兩種類型。就其危害性而言，前者消解基層政府公信力，后者侵蝕基層政府公德生態(tài)。

(一)基層政府的“政務失信”消解“政府公信力”

所謂“政務誠信”是指“政府要對社會、對公民恪守信用準則，其核心是依法行政、守信踐諾，發(fā)揮政府在誠信建設中的示范表率作用，取信于民”。與“政務誠信”相對應，“政務失信”則是指政府及其政務人員在履行職責的政務活動中不恪守信用原則的行為和現(xiàn)象。事實上，政務失信有主客觀之分：客觀政務失信是指由于外在不可抗拒力量如海嘯、地震、火災等自然災難使政務行為失信的現(xiàn)象；主觀政務失信則是指政務行為主體因主觀上缺乏責任意識而造成的政務失信行為，如弄虛作假、重許諾輕踐諾等。由于客觀政務失信屬于不可控范疇，且現(xiàn)實之中的政務失信也大都屬于主觀政務失信范疇，因此，本文只論及主觀政務失信。鑒于政務失信現(xiàn)象錯綜復雜的事實，筆者嘗試運用韋伯的“理想類型法”，按照價值歸屬，將當前我國基層政府的政務失信行為進一步分解為“政務失真”“政務失誠”和狹義的“政務失信”三種類型進行分析，以便增進理解的直觀性。

首先，基層政府的“政務失真”會消解“公眾信任”。基層政府及政務人員在履行其職能時，由于不遵守實事求是和求真務實的原則而致使政務行為缺乏真實信任的行為和現(xiàn)象，即為“政務失真”。當前“政務失真”主要表現(xiàn)在“或‘注水’或‘縮水’”的“政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)”，“對標查缺補漏’”的“官員檔案”，以及“重形式輕實效”的“形式主義工作作風”等方面。就其危害性而言，不僅在于數(shù)據(jù)造假、官員檔案造假、工作作風浮夸本身的失真效應，而且更為嚴重的是人為制造了“以假亂真”的荒謬鬧劇，傷害了群眾對政府的信任情感，嚴重削弱了政府之于公眾的信任基礎，加劇“劣幣驅逐良幣”的負面社會效應，引發(fā)社會恐慌心理。

其次，基層政府的“政務失誠”會破壞“政府誠信”。所謂“政務失誠”是指政府及政務人員背離全心全意為人民服務的宗旨，嚴重脫離群眾、損害人民群眾感情的行為和現(xiàn)象。政務信息公開“失誠”是當前我國政府“政務失誠”的典型表現(xiàn)，政務作風“失誠”則是“政務失誠”的總體特征。政務信息公開“失誠”主要存在“故意瞞報重大信息”“政務信息公開邊界不清晰”“政務信息公開形式化、被動化”等情況；而政務作風“失誠”則集中體現(xiàn)為官僚主義工作作風。以“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”為真實寫照的官僚主義作風，不僅嚴重傷害了人民群眾對政府的感情，損害了人民群眾利益，破壞了政府在人們心中的“公仆”形象，而且破壞了“政府誠信”，嚴重阻滯了誠信社會建設。

最后，基層政府的“政務失信”會解構“政府信用”。所謂基層政府的“政務失信”是指基層政府的政務人員在政務活動中失信于民的行為和現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為傷害人民對于政府信用的信任情感的“許諾而不踐諾”、降解人民對于政府信用特別是政策信用的期待的“朝令夕改”以及瓦解政府公信力的“新官不理舊事”等現(xiàn)象。政府和政務人員在政務活動中所許下的諾言，既是對民眾的莊嚴承諾，同時也隱含自我約束即自覺踐諾的義務，具有嚴肅性、權威性和公共性，關涉政府公信力建設。政府許諾而不踐諾，不僅嚴重損害了當事人的權利，而且傷害了人民群眾對政府的信任情感。“朝令夕改”主要是針對于政策制定而言。眾所周知，政策是民眾調整自己的生活軌道，進而根據(jù)政策預期謀劃未來的基本依據(jù)。因此，政府制定政策必須遵從“以民為本”，即維護人民群眾正當利益的基本原則，必須著眼于人民群眾的現(xiàn)實生活以及長遠利益。然而，現(xiàn)實之中，我國一些地方政府的政策制定朝令夕改，讓民眾無所適從，既嚴重損害了人民群眾的根本利益，也在很大程度上降解了人民對于政府信用特別是政策信用的期待。伴隨官員調動、升遷、崗位交流而出現(xiàn)的諸多“新官不理舊事”現(xiàn)象，不僅人為割裂了政務活動的連續(xù)性和公共性，而且選擇性遺忘了做官的初心，把出政績作為開展工作的唯一目標和動力，不僅損害了群眾的利益，而且損害了政府的正面形象，瓦解了政府公信力。

(二)基層政府的“公權力腐敗”侵蝕“政府公德生態(tài)”(3)2014年7月16日，東北師范大學張洪興在《光明日報》上發(fā)表《中國古代道德生態(tài)淺論》一文。該文認為，所謂“道德生態(tài)”指的是社會道德各形態(tài)之間以及社會道德與其他社會資源之間平衡的、穩(wěn)定的、有序的、和合的聯(lián)系。筆者認為，政府公德生態(tài)是指政府公德各形態(tài)之間以及政府公德與其他社會資源之間的平衡的、穩(wěn)定的、有序的、和合的聯(lián)系。

基層政府作為國家行使人民所賦予的權力的代言人，和人民群眾朝夕相處，所被賦予的權力及其使用的根本目的是促進社會公共利益的發(fā)展，保障社會的公共生活秩序。從公權力被濫用的方式來看，當前我國基層政府公德失范主要表現(xiàn)為“公權力腐敗”。就其具體形式而言，“公權力腐敗”可進一步區(qū)分為“消極腐敗”(不作為)和“積極腐敗”(亂作為)兩種類型。

首先，“消極腐敗”腐蝕政府公德生態(tài)。“消極腐敗”即“政務不作為”，是指“該管的不去管”的政務亂象。就其危害性而言，“不作為”比“亂作為”更具隱蔽性。現(xiàn)實中，許多被查處的基層政府官員及政務人員覺得自己很委屈，民眾往往也沒有意識到這種消極腐敗行為所帶來危害的嚴重性，而對此表示理解和寬容。但是，作為國家和人民的代言人，政務人員的職責就是利用人民所賦予的權力，為人民謀幸福。如果政務人員每天無所事事，對關系民生的問題視而不見、聽而不聞，消極怠工，即便沒有明顯的貪污腐敗行為，也破壞了政府形象，損害了民眾的利益，嚴重者更是阻礙經濟社會的發(fā)展，危害性極大。在強調“制度化”、“規(guī)范化”、“法治化”和“重大決策終身追責”的今天，“政務不作為”必將助長“多做多錯、少做少錯、不做不錯”消極思想的滋生和蔓延，嚴重腐蝕政府公德生態(tài)乃至整個社會的公德生態(tài)。

其次，“積極腐敗”破壞政府公德生態(tài)。“積極腐敗”與“消極腐敗”(“政務不作為”)相對應，是指“政務亂作為”，即基層政府的政務人員特別是基層政府的領導干部利用人民所賦予的權力謀取個人或部門私利，將國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的行為和現(xiàn)象，如“私設小金庫”“吃拿卡要，中飽私囊”“買官賣官”等。治德必治腐，基層政府公德治理既要問責“政務不作為”，更要嚴懲“政務亂作為”。“公權力腐敗”作為當前我國基層政府公德失范的極端表現(xiàn)，不僅嚴重削弱了基層政府對社會公德建設的領導功能和示范效應，而且還為企業(yè)、社會團體以及個體謀取不當利益的腐敗行為制造了空間，嚴重破壞了基層政府的公德生態(tài)和社會公德生態(tài)，是基層政府公德治理首要解決的問題。

二、新時代基層政府公德失范的三重理論歸因

當前我國基層政府公德建設面臨社會急劇轉型和經濟體制轉軌雙重挑戰(zhàn)。從表象上看，當前我國基層政府公德失范現(xiàn)象濫觴于失序公德環(huán)境的強烈暗示和政務人員的從眾模仿，但事實上，它根源于片面功利觀、官本位思想的深重影響，以及有效監(jiān)督和懲罰機制的不完善。

(一)“片面功利觀”的深重影響

“片面功利觀”作為“功利”的片面化和狹隘化，是“一開始就帶有公益論的性質”的功利論固有矛盾難以調和的產物。功利主義，一方面秉持“目的論”立場，“將行為后果或遵循規(guī)則的后果能否有助于所有當事人功利(快樂、安康、利益、益處、效用、偏好與幸福)總量的最大化視為其是否合乎道德的標準”，認為“趨樂避苦”和“追求最大幸福”是人的一切行為的唯一目的；另一方面又秉持“后果論”立場，認為“行為的正確與它增進幸福的傾向成比例，行為的錯誤與它產出不幸的傾向成比例”，將行為后果的功利作為度量幸福的標尺和衡量行為價值的標準。結果必然是“目的論”和“后果論”各執(zhí)一端，難以調和。“片面功利觀”作為對功利主義的“目的論”或“后果論”單向度闡發(fā)的產物，對于基層政府的政務行為有著極為深重的影響。

其一，功利主義“目的論”的單向度闡發(fā)會滋生“功利至上型”政績觀。“功利至上型”政績觀把“政績”作為自己的唯一追求，自動忽視或自覺懸置了行為的正當性，只問政績而不問過程，只追求能否出政績而不考慮政務行為的合法性和正當性。按照馬克思的理解，“功利”直接體現(xiàn)的應該是個體與他人和社會之間的“功利”的平衡度。“功利(政績)至上”，無疑只看到個人“政績”(功利)而無視最大多數(shù)人和最長遠的“功利”，必然會導致工作只注重浮在表面的外在顯性成果而忽視基礎性工作，急功近利，與民爭利，甚至可能會殺雞取卵、竭澤而漁，為了自己一時的“政績”而不惜犧牲大局利益和長遠利益。此外，當前客觀存在的“以政績論英雄”的官員升遷考核機制，也在一定程度上為“功利至上型”政績觀提供了貌似合理的依據(jù)。

其二，功利主義“后果論”的單向度闡發(fā)會導致“數(shù)字至上型”政績觀。“數(shù)字至上型”政績觀強調以行為的后果(數(shù)字)論英雄，把行為后果的功利性作為行為價值的衡量標準，“數(shù)字出政績”就是其典型表現(xiàn)。當然，“數(shù)字至上型”政績觀的出現(xiàn)也有其客觀因素——在數(shù)字化考核機制備受推崇的年代，一切考核數(shù)字化，在為“以政績論英雄”的基層官員升遷考核機制提供評判依據(jù)的同時，也為“數(shù)字至上型”政績觀提供了“理直氣壯”的理由和借口，使得政務人員心安理得地追求那些能體現(xiàn)自己政績的數(shù)字，如GDP增速、稅收增幅、就業(yè)率、招商引資數(shù)量等，甚至盡量拔高；而對于那些體現(xiàn)政績不如意的數(shù)字，如物價上漲指數(shù)、失業(yè)率、環(huán)境污染指數(shù)等，則能縮小就縮小。以后果的功利性(政績數(shù)字)評判政務行為的價值導向，其結果只能是浮夸的政績數(shù)字。

(二)“官本位思想”的根深蒂固

所謂“官本位思想”，簡而言之，就是“以官為本，以官為尊，以官為貴，一切為了當官，把是否為官、官的大小作為基本的價值尺度來衡量一個人的成就、身份、地位”。“官本位思想”，作為兩千多年腐朽落后封建思想的產物，歷經批判和抨擊，但時至今日，依舊未能將其徹底清除，它仍頑固地根植于一些人的意識深處。以“官”的權益和意志驅動權力運行的“官本位思想”，是導致當前我國基層政府公權力運行失范的重要原因之一。

首先，“官本位思想”導致權力觀扭曲。在“以官為本”價值取向的支配下，一些身處于權力體系之中的基層政務人員為了達至升官的目的，不惜拉幫結派、弄虛作假、明爭暗斗、爾虞我詐，將所有聰明才智都投入到了跑官和買官之中，為了“官位”無所不用其極。客觀地說，當前我國基層政府官僚主義作風一定程度上仍然存在，公權力缺位、錯位、越位現(xiàn)象屢見不鮮，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等現(xiàn)象正是權力觀扭曲的現(xiàn)實表現(xiàn)。在對官位(權力)的狂熱崇拜和追求中，權力觀已然異化，“唯權力是圖”已經成為思維慣性。處于這種思維慣性之中的基層政務人員思考解決問題的出發(fā)點，必然不會以人民利益為中心，在他們心中，群眾利益從來都是小事，能不能升官才是大事。因此，工作中弄虛作假、好大喜功，對下級嚴厲苛刻、吹毛求疵，對上級阿諛奉承、報喜不報憂，每天忙于文山會海、迎來送往，大搞政績工程，承諾多兌現(xiàn)少，等等。

其次，“官本位思想”容易滋生“公權力腐敗”。官員對于公權力運行的態(tài)度是決定官場生態(tài)的核心要素。對此，孔子曾言：“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民不敢不用情。”(《論語·子路》)在“官本位思想”的支配下，一些基層政府官員及政務人員必然會把做官作為發(fā)財?shù)闹匾侄魏屯緩剑怀癁楣伲蜁炎约旱膫€人利益凌駕于群眾利益之上，絞盡腦汁、千方百計以權謀私。以至于有學者稱之為：“在官本位的社會機制下和社會心理中，整個社會都會自覺或不自覺地陷入了官本位的泥沼，所以出現(xiàn)了一切向官看，以官員的是非為是非、以官場的標準為標準的種種亂象。官本位的價值理念，已經成為我們社會的集體無意識，成為我們的文化下意識。”由此可見，“官本位思想”，不僅會導致“權力觀”的扭曲，而且還容易導致公權力腐敗，嚴重阻礙了社會的進步和發(fā)展。

(三)“權力制約體制機制”不夠完善，導致政務行為失范

孟德斯鳩認為，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們會使用權力一直遇到有界限的地方才休止”。也就是說，權力滋生腐敗具有強大的自身邏輯，有權力的地方就一定存在著腐敗的風險。當前客觀存在的公權力失范現(xiàn)象不僅嚴重腐蝕黨和國家以及政府的肌體，而且是敗壞社會風氣、淪落民族精神的重要因素。因此，反思當前權力制約體制機制建設的不足，對于基層政府公德治理而言，其重要性不言而喻。

首先，權力監(jiān)督機制不夠健全。我國當前的公權力監(jiān)督，一方面，以“黨內監(jiān)督”“人大監(jiān)督”“民主監(jiān)督”“司法監(jiān)督”“行政監(jiān)督”“審計監(jiān)督”等為主要手段的網格化權力運行制約和監(jiān)督機制已基本形成；另一方面，基層政府機關公權力失范現(xiàn)象卻時有發(fā)生。這表明我國當前的基層政務監(jiān)督機制仍需進一步梳理和改進，如公權力監(jiān)督體系職能交叉重復，既不利于監(jiān)督合力的形成，又容易形成監(jiān)督權力的重疊真空地帶；公權力監(jiān)督主體的獨立性和權威性不夠——基層政府中同級黨委負責對同級政府進行監(jiān)督，而基層政府首腦一般都兼任同級黨委的第二把手，同級紀委既要接受同級黨委的領導又要對同級黨委和政府進行監(jiān)督，既是運動員又是裁判員，等等。此外，還存在部分行政監(jiān)察法規(guī)缺乏可操作性，監(jiān)督方式又比較單一的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)全過程監(jiān)督，群眾監(jiān)督效能未能得到充分發(fā)揮，部分監(jiān)督人員素質不高等情況。

其次，權力監(jiān)督制度的剛性約束效力軟化。隨著時代的發(fā)展，當今基層政府所掌握的公共權能不斷累積，一方面使其能夠擁有的社會資源及其支配能力日益增大，另一方面也使其政務監(jiān)督的重要性日益凸顯。從作為政務行為主體的基層政務人員自身的角度看，基層政務人員既是公職人員又是自然人，作為公職人員，其擁有支配社會資源的權力，是“有權之人”；作為自然人，其因趨利避害的自然天性而希望盡量多地占有社會資源，是“利己之人”。“利己”是誘發(fā)政務失范的思想根源，而“有權”則是政務失范的現(xiàn)實基礎。因此，基層政府的政務失范治理不僅需要依靠社會輿論、傳統(tǒng)習慣和內心信念等非功利的精神力量，在將政務人員的“利己”天性限定在合理范圍內的基礎上，激勵政務行為自覺趨向規(guī)范，而且更需要政務監(jiān)督制度的剛性約束效力對政務失范行為進行治理。因為盡管每個人都有自己的邏各斯，但多數(shù)人“服從的是法律而不是邏各斯，接受的是懲罰而不是高尚的事物”。

最后，“重‘揚善’輕‘懲惡’”傳統(tǒng)權力制約機制建設思路有待完善。從規(guī)范國家社會治理的價值正義理論角度看，“揚善”(善德激勵)和“懲惡”(敗德報復)是不可或缺的兩個維度。對于權力運行規(guī)范，“揚善”的意義在于通過非功利的精神力量以及倫理制度的激勵強化“權力運行規(guī)范必有善報”心理反應機制，并通過不斷激勵使‘權力運行規(guī)范必有善報’心理得以不斷‘再生產’和‘有效復制’”，自覺規(guī)范權力運行；“懲惡”的意義則在于通過對權力運行失范行為的懲罰，強化“權力運行失范必然懲罰”心理反應機制，促使基層政府的政務人員自覺調整政務博弈策略和政務行為選擇。然而，對于時刻面臨利益誘惑的政務行為而言，“揚善”是理想，“懲惡”是關鍵。當前我國一些基層政府公德失范現(xiàn)象的頻頻出現(xiàn)，既揭示了權力監(jiān)督機制不夠健全和權力監(jiān)督制度的剛性約束效力軟化的現(xiàn)狀，也折射出“重‘揚善’輕‘懲惡’”傳統(tǒng)思路日漸乏力的現(xiàn)實困境。因此，新時代基層政府公德治理必須凸顯“懲惡”的時代意蘊，彰顯“懲罰正義”，在提高權力監(jiān)督制度有效供給的基礎上，進一步增強權力監(jiān)督制度的剛性約束效力，通過對權力運行失范行為的“有效懲罰”，增大其失范成本，促使基層政府的政務人員自覺調整對權力運行的心理預期，實現(xiàn)對權力運行的有效監(jiān)督。

三、新時代基層政府公德治理的實踐進路

在社會公德建設的理論深處，基層政府因其所特有的地位而使基層政府公德的重要性日益凸顯。作為提升基層政府履職盡責能力和水平的重要路徑，基層政府公德治理的核心在于“治責”。因此，新時代基層政府公德治理，一要加強政務責任文化建設，推進政務責任意識治理，消除片面功利觀的影響；二要完善全政務機制，推進政務失范治理，規(guī)范政務行為；三要強化法紀約束，推進政務腐敗治理，根除官本位思想。

(一)加強基層政府的政務責任文化建設，推進政務責任意識治理，消除片面功利觀的影響

眾所周知，任何主體責任的缺失都和其誠信以及法治意識的淡薄有著緊密的內在關聯(lián)。誠信是守責的基本前提，法治意識則是督促社會主體履行自身所擔負的責任的必要條件。因此，加強基層政府的政務責任文化建設，推進基層政府的政務責任意識治理，需要從政務誠信文化建設和政務法治文化建設兩方面入手。

第一，要推進基層政府的政務誠信文化建設，推進政務誠信意識治理。政務誠信文化建設是提升政務人員自覺履責意識的前提和基礎。按照“知—情—意—信—行”的邏輯理路，政務誠信文化建設，內含強化政務誠信認知、陶冶政務誠信情感、錘煉政務誠信意志、培植政務誠信信念等維度，且前一維度相較于后一維度而言，具有邏輯優(yōu)先性。古人云：“知者行之始，行者知之成。”(《傳習錄上·陸澄錄》)誠信認知是生成誠信行為的基礎。因此，基層政府的政務誠信文化建設，首先需要強化基層政府的政務人員對政務誠信及其重要性的認知，為政務誠信提供認知基礎。但政務誠信認知需要向政務誠信情感層級邁進，因為情感是維系信念和原則的核心要素。人的一切行為和活動，都依托于一定的情感心理狀態(tài)，政務行為自然也不例外。但是，強化政務誠信認知和陶冶政務誠信情感，也只是使政務誠信擁有更多的可能性。而政務誠信的自覺產生，還需要政務誠信意志的力量。因為，誠信需要堅守，而堅守則需要意志。而基層政府的政務人員由于自身的工作性質，幾乎每時每刻都會面臨“誠信的高成本低收益和不誠信低成本高收益”的考驗和誘惑。因此，基層政府的政務誠信文化建設還需要高度重視對基層政府的政務人員誠信意志的錘煉。只有不斷錘煉其誠信意志，方能使其不斷戰(zhàn)勝自我，自覺抵御不誠信可能帶來的“高收益”誘惑。此外，還需要培植基層政府的政務人員的政務誠信信念。因為信念是“認知”、“情感”和“意志”自覺轉化成“行為”的內在動力和根本保證。

第二，必須加強基層政府的政務法治文化建設，推進政務法治意識治理。人類歷史經驗一再證明，法治是迄今為止國家社會治理最公正、最客觀、最有效的治理方式。黨的十八屆四中全會也明確要求領導干部“要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。法治文化是法治理念、法治精神、法治思維的重要載體，既根植于法治實踐，又對法治實踐具有重要的指導和引領功能。因此，基層政府的政務法治文化建設，要以法治理念塑造為核心，以法治精神培植為靈魂，以法治思維培育為關鍵，促使基層政府政務人員真正地信仰和忠誠于法治，自覺捍衛(wèi)憲法法律權威，弘揚法治精神，運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護社會穩(wěn)定。

(二)完善基層政府政務機制，推進政務規(guī)范治理，規(guī)范政務行為

完善的政務機制對于政務規(guī)范治理的重要性，不言而喻。因此，新時代基層政府公德治理，要建立健全基層政府的政務誠信和法治動力機制、政務誠信和法治監(jiān)督機制、政務誠信和法治評價機制、政務誠信和法治保障機制，為規(guī)范基層政府的政務行為奠定前提和基礎。

第一，推進基層政府的政務誠信和法治動力機制建設。人類的任何行為都是一種蘊含其自身的動機和目的的對象性活動。而動機和目的一般都來自利益和價值兩方面的訴求。因此，推進基層政府的政務誠信和法治動力機制建設，需要從“利益動力機制”和“價值動力機制”兩方面入手。對于“利益動力機制”的完善，需要辯證把握“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，這一客觀規(guī)律的時代意蘊，樹立“政府部門利益和政務人員個人利益內在統(tǒng)一”的利益共同體理念，最大限度地體現(xiàn)政務誠信和政務守法在基層政府部門績效以及個人年終考核中的貢獻度，形成基層政府的政務誠信和法治動力建設的“倒逼”機制，充分激發(fā)基層政府政務人員的自覺誠信政務和依法政務的內生動力。但是，利益機制存在天然的缺陷，會隨著相關條件和制度的變化而改變，缺乏穩(wěn)定性和持久性。而由誠信、法治、契約、人本、公平正義等價值觀激發(fā)而內生的價值動力則具有更多的自覺、理性、無私成分，與利益動力機制相比較，價值動力機制更具穩(wěn)定性和持久性。因此，基層政府的政務誠信和法治動力機制建設，需要通過利益動力機制推動價值動力機制，通過價值動力機制引領利益動力機制，實現(xiàn)利益動力機制和價值動力機制的相得益彰。

第二，完善基層政府的政務誠信和法治監(jiān)督機制。“監(jiān)督”意味著監(jiān)管、查看并督促落實。眾所周知，權力是導致政務失信和政務不依法的最大“罪魁禍首”。黨的十七大強調“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”，“讓權力在陽光下運行，要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。因此，基層政府的政務誠信和法治監(jiān)督機制的完善，關鍵在于“權力監(jiān)督”，要對公權力任性行為進行有效制約，強調公權力的有限性和邊界，防止基層政府的政務人員濫用公權力從而導致政務失范行為的發(fā)生，強化基層政府的政務誠信治理和規(guī)制治理，確保誠信政務、依法政務，推動基層政府各項工作都在誠信和法治的軌道上進行。此外，由于基層政府的政務行為種類較多，涉及領域繁多，單純依靠某種監(jiān)督顯然難以奏效，必須完善協(xié)同監(jiān)督機制以提升權力監(jiān)督實效。換言之，既要在堅持和完善“三重一大制度”的基礎上，進一步強化并落實對權力的監(jiān)督，讓權力在陽光下運行，也要完善不同監(jiān)督機制聯(lián)動機制，如黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督聯(lián)動、專門機構監(jiān)督和群眾監(jiān)督聯(lián)動以及實體監(jiān)督與輿論監(jiān)督聯(lián)動等，以協(xié)同監(jiān)督提升監(jiān)督效能。

第三，推進基層政府的誠信和法治評價機制建設。評價機制建設內含三個基礎性環(huán)節(jié)：一是評價主體的設定即誰來評價；二是評價客體的選定即評價什么；三是如何評價等。因此，基層政府的政務誠信和法治評價機制建設，要完善評價主體，體現(xiàn)評價的合法性，既要有各級基層政府機關(自我評價)、上級機關(上級機關對下級機關的評價)，還要有社會主體(社會輿論和公眾評價)等；要按照誠信和法治的標準，合理設置評價對象，確保評價結論的導向功能、監(jiān)督功能；要全面深刻理解誠信和法治之于政務行為的內在要求，并進行科學概括、細化、分解，量化為一系列評價指標體系，確保評價的科學性和客觀性。

第四，建立健全基層政府的政務誠信和法治保障機制。建立基層政府的政務人員誠信管理機制，通過誠信檔案管理機制的建立和完善，全面、客觀地反映政務人員是否具備勝任崗位的基本職業(yè)素養(yǎng)，綜合反映其誠信情況，將政務人員的誠信情況和個人業(yè)績考核、獎懲等掛鉤，并以此作為基層黨政領導干部選拔的重要依據(jù)。積極推進基層政府政務人員誠信檔案管理入規(guī)入法，依托相關政策和法律的指導，完善規(guī)范基層政府的公務員信用信息征集、查詢、互聯(lián)互通、信用信息安全和主體權益保護等環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，為基層政府政務人員信用信息征集工作的開展提供規(guī)范和保障，為基層政府政務人員誠信管理和依法治理提供法理依據(jù)。

第五，需要進一步完善基層政府的政務人員守信激勵和失信懲戒機制。對于基層政府政務人員的信用檔案信息管理，既要按照信用等級和人員等級分別設定查詢權限，依據(jù)信息公開的相關管理規(guī)定，適度公開基層政府政務人員的信用行為，以便接受公共監(jiān)督，又要按照信用等級，對誠實守信的基層政府政務人員予以一定的物質獎勵或優(yōu)先提拔資格，對于信用等級一般的政務人員予以關注，引導其向更高信用層級邁進，而對于信用等級低和失信嚴重的政務人員，則要按照《關于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設的意見》，分別建立守信激勵名單和失信懲戒名單的進入退出機制，制定重大失信黑名單制度，增大對基層政府政務人員重大失信行為的懲戒力度。

(三)強化法紀約束，推進基層政府政務腐敗治理，根除官本位思想

英國歷史學家、政治思想家阿克頓認為，權力必然導致腐敗，缺少制約和監(jiān)督的權力就是絕對的權力，而絕對的權力就意味著絕對的腐敗。基層政府政務責任治理不僅需要加強責任文化治理和規(guī)范政務行為的機制的完善，而且還需要強化法紀約束，依法懲戒基層政府政務失責行為。

第一，要依法治理基層政府政務失信行為。對于當前客觀存在的基層政府政務失信行為，前文已有具體論述，此處僅以政務信息公開“失誠”為例。客觀地說，政務信息公開在近年來得到了國家的高度重視，各級政府不僅出臺了關于政務公開的政策和文件，也對涉及人民群眾切身利益的各類敏感事項進行了不同程度的公開。但是，當下“虛假公開”、“半遮半掩公開”以及“選擇性公開”的現(xiàn)象依舊層出不窮、比比皆是。在黨和國家日益強調政務信息公開是新時代政府義不容辭的責任的今天，當前我國基層政府政務信息公開失范的根源，與其說在于基層政府政務人員對政務信息公開的意識不強，不如說是一些基層政府政務人員特別是負責政務信息的領導干部主觀上的不作為。因此，新時代基層政府政務信息公開“失誠”治理，需要創(chuàng)新制度安排，提高規(guī)范基層政府政務信息公開的制度的有效供給，不但要提升基層政府政務人員特別是黨員領導干部的政務信息公開意識，創(chuàng)新制度安排，建立健全基層政府政務信息公開，還要提高基層政府政務行為和政務決策的透明度，促進基層政府管理、決策和立法的民主化、科學化和制度化，并對基層政府政務信息公開失誠的行為予以懲戒。

第二，要依法治理基層政府公權力失范行為。2004年，國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”的政務目標，黨的十八屆四中全會則進一步強調，政務行為要嚴格遵從“執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”理念。客觀地說，當前我國基層政府在規(guī)范自身的政務行為方面，已經取得了長足的進步，但同時我們也不得不承認依舊存在許多問題，如有制度，但保障機制和監(jiān)督機制尚待完善；一些重點領域和關鍵環(huán)節(jié)建設成效顯著，但一些領域仍然處于制度空白，行政機關實施法律的動力機制不足；等等。因此，新時代依法治理基層政府公權力失范行為，需要建立基層政府權力清單制度，推進基層政府職能定位治理。建立基層政府權力清單制度，就是將基層政府職能法定化，通過立法將基層政府機構、職能、權限、程序、責任法定化，以權力清單強化“法無授權皆不可為”的依法政務思維，為治理“既當裁判員又當運動員”“公權力缺位、錯位、越位”以及“行政立法隨意”等基層政府政務亂象提供法律依據(jù)；需要健全依法決策機制，推進基層政府政務決策治理。對于基層政府的政務決策，國家專門制定了“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查以及集體討論決定”等五項基本程序，以確保政務決策“制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。但是，基層政府政務決策失誤、一屆政府一套政策、朝令夕改等現(xiàn)象，卻在現(xiàn)實之中頻頻發(fā)生，百姓深受其苦。究其根本，不在于五項基本程序本身，而在于程序的執(zhí)行常常流于形式。因此，健全依法決策機制，推進基層政府政務決策治理，就是要遵循黨的十八屆四中全會和黨的十九大精神，嚴肅基層政府重大決策合法性審查程序，堅決杜絕未經合法性審查或合法性審查不通過的決策提案進入決策程序；完善重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，對關涉群眾切實利益、社會穩(wěn)定的重大決策事項，要將風險評估程序前置；完善重大決策終生追究機制和責任倒查機制，使之真正起到相應的約束作用。

第三，需要規(guī)范基層政府政務執(zhí)法，推進基層政府政務執(zhí)法失范治理。當前我國基層政府政務執(zhí)法體系相對比較健全，但是多頭執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等不文明執(zhí)法和不公正執(zhí)法現(xiàn)象仍然有一定數(shù)量的存在。規(guī)范基層政府政務執(zhí)法，推進基層政府政務執(zhí)法失范治理，就是要按照《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，即按照“減少層級、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”的總要求，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法者法治素養(yǎng)和執(zhí)法水平，建立健全基層政府政務執(zhí)法信息公開制度和共享機制，強化基層政府政務執(zhí)法失范治理，確保基層政府政務執(zhí)法嚴格、規(guī)范、公正、文明。

第四，需要強化基層政府公權力監(jiān)督和制約，推進公權力治理。基層政府政務失范治理，歸根結底，還在于對濫用公權力的行為的治理，即對公權力的監(jiān)督和制約。近年來，《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則(試行)》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《黨政主要領導干部辭職暫行規(guī)定》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》《行政監(jiān)察法》的相繼出臺，使基層政府權力制約和監(jiān)督機制日益完善，其實踐效力也不斷顯現(xiàn)，但權力的制約和監(jiān)督依舊面臨“權力的制約和監(jiān)督主體缺乏獨立性和權威性、權力的制約和監(jiān)督主體職責界限不清、權力的制約和監(jiān)督機制運行方向單一、權力的制約和監(jiān)督組織結構設計缺陷等一系列問題”。

總之，新時代基層政府公權力監(jiān)督和制約，其一，要積極構建依法治權機制，確保決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權規(guī)范運行。有良法方有善治，依法治權的前提在于有法可依。當前我國基層政府決策權、行政權和監(jiān)督權之所以尚存在一定的混亂，在某種意義上講，一方面在于立法方面依舊存在一些比較模糊和空白的地帶，需要根據(jù)時代發(fā)展需求，加快立法工作，以填補相應空白，為新時代基層政府決策權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權的有效實施掃清障礙；另一方面在于現(xiàn)有的一些法律法規(guī)與行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調的根本要求不相符合，迫切需要加快對原有法律法規(guī)進行全面細致的梳理，對不符合現(xiàn)代社會需求的法律法規(guī)予以廢棄、修正或補充，徹底根治政務職能交叉、令出多門、執(zhí)法多頭等現(xiàn)象。其二，要積極構建以權制權機制，確保決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權良性運行。鑒于權力本身就是一種強大力量的事實，對于權力進行制約的基本手段之一，就是運用權力遏制權力。對此，英國哲學家洛克的理解相對比較深刻，“在一切情況和條件下，對于濫用職權的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力”，孟德斯鳩也認為：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”以權制權就是將基層政府所掌握的決策權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權分屬不同的權力主體，彼此不僅獨立而且制衡，使決策權、執(zhí)行權以及監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調，從而避免基層政府政務人員既是運動員又是裁判員還是規(guī)則制定者的權力混亂格局，規(guī)避權力過度集中所帶來的權力膨脹和腐敗。