歷史經驗與現實進路：“堅持人民至上”的法治化

張 生，劉舟祺

(1.中國社會科學院法學研究所,北京 100720；2.北京外國語大學 法學院，北京 100089)

《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》(以下簡稱《決議》)指出，“堅持人民至上”是一項貫穿黨的百年奮斗歷程的寶貴經驗與重要原則。在《決議》中，與“人民至上”這一原則相關的還有“為人民服務”“人民當家做主”“人民主體地位”“全過程人民民主”等概念。為保障“堅持人民至上”原則的落實，應當從歷史經驗出發，探索“人民至上”原則法治化的現實進路。在黨的領導下保障與實現“人民至上”，在“為人民服務”宗旨的基礎上發展“人民至上”，在憲法法律與黨內法規層面宣示與確認“人民至上”，在人民代表大會制度與全過程人民民主中貫徹“人民至上”。以上四者相輔相成，共同構成“人民至上”原則轉化為“人民當家做主”實踐的法治化進路。“人民至上”的法治化，是從一百年來黨領導人民不懈奮斗、不斷進取的歷史過程與實踐經驗中總結而來的。

一、根本政治保障：黨的領導是“人民至上”轉化為“黨領導人民治理國家”的重要推動力量

在論述“開創中國特色社會主義新時代”中的“在堅持黨的全面領導上”時，《決議》指出：“黨健全黨的領導制度體系，完善黨領導人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾性自治組織、社會組織等制度，確保黨在各種組織中發揮領導作用。”這是《決議》對于黨的領導的制度化表達與規劃。黨的十九大報告指出，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。健全黨的領導制度體系，能夠更好地服務于“人民至上”原則的實踐。

關于中國共產黨的領導地位，《決議》指出，“以習近平同志為主要代表的中國共產黨人，堅持把馬克思基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，堅持毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀，深刻總結并充分運用黨成立以來的歷史經驗，從新的實際出發，創立了習近平新時代中國特色社會主義思想，明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，中國共產黨是最高政治領導力量”。黨的領導地位由《中華人民共和國憲法》加以確認。自中華人民共和國成立以來，1954年《憲法》(即“五四憲法”)與1982年《憲法》(即“八二憲法”)均在序言部分確認了一個事實：中國人民在中國共產黨的領導下，經過100余年不斷奮斗，推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，建立了人民民主專政的中華人民共和國。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案時，在憲法序言確認“黨的領導”基礎上，進一步在總綱第1條第2款增加“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，為實現黨的全面領導提供了憲法依據與根本法保障。憲法以國家根本法的形式對黨領導人民進行革命與建設并最終實現當家做主這一事實加以確認，揭示了中國共產黨的領導是中國歷史和中國人民的選擇，也體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。黨的十九大報告指出：“黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”

《決議》重申：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”中國共產黨在領導人民制定與實施憲法法律的同時，其自身也必須在憲法法律范圍內活動。黨依據黨內法規約束自身的行為，是黨領導法治建設的必然要求。中國共產黨自建立以來，就極為重視通過黨內法規強化對于“組織”與“紀律”的規定，并在黨章中往往以專章進行規定。以“民主集中制”為例，1927年6月《中國共產黨第三次修正章程決案》第12條，第一次明確地規定“黨部的指導原則為民主集中制”，作為“黨的建設”的最高原則來施行，此后歷次黨章均保留和堅持這一組織原則與指導原則。例如，1928年7月“中共六大”通過的《中國共產黨黨章》第7條“組織原則”、1945年6月“中共七大”通過的《中國共產黨黨章》總綱與第二章等，都對“民主集中制”原則的內容進行了不同程度的豐富與發展，這一原則充分體現出中國共產黨人通過黨內法規進行自我約束的法治意識。黨章對于民主集中制原則的規定，對于“組織”規范與“紀律”規范的強化與完善，都被歷次修正的黨章所吸收。“民主集中制”也被“五四憲法”第2條第2款(即“全國人民代表大會，地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制”)與“八二憲法”第3條第1款(即“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”)所吸收與確認。

黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。正如《決議》所言，“全黨必須自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，提高科學執政、民主執政、依法執政水平，提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力，確保充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”。只有這樣，黨的全面領導促使“人民至上”原則轉化為“黨領導人民治理國家”的政治實踐。

二、內在價值取向：“人民至上”是對“為人民服務”宗旨的升華與發展

《決議》在論述“堅持人民至上”時指出：“只要我們始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持黨的群眾路線，始終牢記江山就是人民、人民就是江山，堅持一切為了人民、一切依靠人民，堅持為人民執政、靠人民執政，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，堅定不移走全體人民共同富裕道路，就一定能夠領導人民奪取中國特色社會主義新的更大勝利，任何想把中國共產黨同中國人民分割開來、對立起來的企圖就永遠不會得逞。”由此明確了黨“堅持全心全意為人民服務的根本宗旨”與“堅持人民至上”兩者之間的關系。

2020年5月22日，習近平總書記在參加十三屆全國人大三次會議內蒙古代表團審議時強調：“我們黨沒有自己特殊的利益，黨在任何時候都把群眾利益放在第一位。這是我們黨作為馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。在重大疫情面前，我們一開始就鮮明提出把人民生命安全和身體健康放在第一位。在全國調集最優秀的醫生、最先進的設備、最急需的資源，全力以赴投入疫病救治，救治費用全部由國家承擔。人民至上、生命至上，保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價。”“人民至上”既是與中國共產黨“全心全意為人民服務”的宗旨一以貫之、一脈相承，也是對“全心全意為人民服務”宗旨的升華與發展。從某種意義上來說，“人民至上”還實現了對傳統中國“民本”思想的揚棄與超越，從而形成了黨領導人民治理國家的根本價值取向。

中華人民共和國成立后，“為人民服務”的宗旨先后在憲法性法律文件與國家根本大法加以確認。1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第18條規定，“中華人民共和國的一切國家機關，必須厲行廉潔的、樸素的、為人民服務的革命工作作風，嚴懲貪污，禁止浪費，反對脫離人民群眾的官僚主義作風。”1954年《憲法》第18條規定，“一切國家機關工作人員必須效忠人民民主制度，服從憲法和法律，努力為人民服務。”1982年《憲法》第27條第2款規定，“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”此外，第22條第1款在規定文化事業與文化活動相關內容時，第29條第1款在規定武裝力量相關內容時，第76條第2款在規定全國人民代表大會時，都分別強調了應當“為人民服務”，進而將一切國家機關和國家工作人員“努力為人民服務”的原則性規定予以具體化與專門化。

追溯“為人民服務”這一宗旨的歷史，可以追溯至1939年2月毛澤東寫給張聞天的一封信。在這封信中，毛澤東通過批評孔子是“不勇于為人民服務的”，第一次明確提出了“為人民服務”這一理念。此后，在1942年5月延安文藝座談會上和1944年9月8日中央警備團戰士張思德追悼會上，毛澤東對“為人民服務”這一提法作出逐步完善與系統闡發。1945年4月，毛澤東在黨的七大報告中正式提出“全心全意為人民服務”，并將其作為黨的宗旨。1945年黨的七大通過的《中國共產黨章程》在總綱中對這一提法予以吸收：“中國共產黨人必須具有全心全意為中國人民服務的精神，必須與工人群眾、農民群眾及其他革命人民建立廣泛的聯系，并經常注意鞏固與擴大這種聯系。每一個黨員都必須理解黨的利益與人民利益的一致性，對黨負責與對人民負責的一致性。”這一宗旨被后來歷次修正的黨章所堅持與保留。由此，中國共產黨終于運用黨內“根本大法”的形式，確立“為人民服務”與“人民當家做主”的根本宗旨，為“人民至上”原則的提出奠定了黨內法規的基礎。相較于憲法對于“為人民服務”的規定，憲法將原本由《中國共產黨章程》對中國共產黨黨員的要求，轉為對于一切國家機關和國家工作人員的要求，其適用范圍得到了極為充分的擴展。

通過根本大法與黨內法規的確認，“為人民服務”不僅成為貫穿中國共產黨百年發展歷程的基本原則，也成為由憲法確定的國家機關及其工作人員的行為準則。在憲法法律和黨內法規中體現“人民至上”的原則，能夠更好地服務于“人民當家做主”，更好地推進黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

三、最高效力確認：歷次憲法是彰顯“人民至上”的權利宣言與規范保障

在論述“開創中國特色社會主義新時代”中“在全面依法治國上”時，《決議》指出：“黨強調，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程，保障和促進社會公平正義，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。黨領導健全保證憲法全面實施的體制機制，確立憲法宣誓制度”，由此可見，憲法的全面實施與“體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落”息息相關。

中國共產黨領導人民制定的憲法，始終通過確立政權歸屬來體現人民當家做主的地位。這一努力可以追溯到中華蘇維埃共和國時期。1930年9月12日，中共中央提出的《中華蘇維埃根本法(憲法)大綱草案》，經由中國工農兵會議第一次全國代表大會中央準備委員會全體會議通過。該草案第1條(序言)載明，工農革命“這一革命戰爭的目的，是要推翻帝國主義國民黨軍閥的統治，而建立全國工農群眾自己的政權”。盡管在當時制定詳細的憲法具體條文的時機尚不成熟，但是首先應當明確的是“蘇維埃國家根本法的原則，使全國勞動民眾深刻的認識蘇維埃是真正的他們自己的政權，熱烈地堅決地為這一政權而奮斗”。在這一基礎上，1931年11月7日中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，其中第2條規定：“中國蘇維埃政權所建立的是工人和農民的民主專政的國家。蘇維埃全部政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦民眾的。”1949年《共同綱領》的序言中也載明了“中國人民由被壓迫的地位變成為新社會新國家的主人……中國人民政治協商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府”。第12條規定：“中華人民共和國的國家政權屬于人民。”這里所強調的人民“自己的政權”或者“自己的中央政府”，正是“人民當家做主”的體現。中華人民共和國成立后的歷次憲法也對這一思路進行宣示與確認，1954年《憲法》第2條第1款與1982年《憲法》第2條第1款，都明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。不僅如此，1982年《憲法》還在序言部分專門指出，在中華人民共和國成立后，“從此，中國人民掌握了國家的權力，成為國家的主人”，對《共同綱領》的序言內容加以確認。

從《中華蘇維埃共和國憲法大綱》到《中國人民政治協商會議共同綱領》,再到《中華人民共和國憲法》，中國共產黨領導制定的每一部憲法性法律文件，都是勞動大眾的權利宣言。無論是無產階級專政，還是人民民主專政，都是為了實現最廣泛的民主；無論是全國蘇維埃大會，還是邊區政府參議會，或者中國人民政治協商會議、全國人民代表大會，最高權力機關代表著最廣泛的民意與民情，得到的是最廣泛的人民授權與參與；政權歸屬于一切勞動人民，一切權力屬于人民。由此可見，中國共產黨領導制定憲法的歷史進程中，對于人民當家做主的主人翁地位是擺在憲法第一位的，對于人民權利保障是擺在憲法第一位的。

2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上發表重要講話時強調，“只要我們切實尊重和有效實施憲法，人民當家作主就有保證，黨和國家事業就能順利發展”。由此可見，憲法實施對于落實“人民當家做主”與“人民至上”原則的重要意義。

四、重要制度載體：人民代表大會制度是人民至上與全過程人民民主的制度展開與實踐途徑

在論述“開創中國特色社會主義新時代”中“在政治建設上”時，《決議》指出：“必須堅持人民主體地位，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。黨堅持和完善人民代表大會制度，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，果斷查處拉票賄選案，維護人民代表大會制度權威和尊嚴，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”黨堅持和完善人民代表大會制度在革命史上有所淵源。

1927年11月9至10日，中共中央臨時政治局擴大會議通過了《中國現狀與黨的任務決議案》。1927年12月11日，中國第一個由中國共產黨領導的城市政權機構——廣州蘇維埃宣告成立。廣州蘇維埃政府成立后，立即發布了《廣州蘇維埃宣言》，明確宣告中共放棄國民黨的旗幟，走蘇維埃的道路。暴動勝利之時，農民協會應轉變為農民代表會議(蘇維埃)。此后，革命根據地的政權組織形式開始由農民協會向工農兵代表會議轉變。井岡山、廣州、黃岡、麻城等地先后建立了以工農兵代表會議為最高權力機關的政權。1928年6月18日至7月11日，中共六大在莫斯科召開，會議通過《政治決議案》明確指出，“力爭建立工農兵代表會議(蘇維埃)的政權，這是引進廣大的勞動群眾參加管理國事的最好的方式”。這便是黨探索人民代表大會制度的開端。

在中華蘇維埃共和國時期，中央蘇區于1930年9月26日頒布了《中國工農兵會議(蘇維埃)第一次全國代表大會蘇維埃區域選舉暫行條例》共五編，對選舉的代表名額、選區劃分、程序等作出具體規定。1931年11月到1934年1月，中央蘇區還先后進行了三次民主選舉。1931年11月公布的《中華蘇維埃共和國第一次全國工農兵代表大會宣言》指出，“中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會宣布成立中華蘇維埃共和國，并產生中華蘇維埃臨時中央政府，一切權力都歸蘇維埃掌管”，“現在階段的蘇維埃，是工農民主專政的政權，這一政權對于占全國人口絕大多數的工人和農民群眾實行徹底的民主”。11月7日，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第2條規定，“在蘇維埃政權下，所有工人、農民、紅軍士兵及一切勞務民眾都有權選派代表掌握政權的管理”。第3條規定，“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵會議(蘇維埃)大會，在大會閉會的期間，全國蘇維埃中央執行委員會為最高政權機關”。1934年2月17日公布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》第二章對全國蘇維埃代表大會進行了專章規定，其中第2條規定“全國蘇維埃代表大會是中華蘇維埃共和國的最高政權機關”，第3條規定“全國蘇維埃代表大會的代表，由各省蘇維埃代表大會、中央直屬市、直屬縣蘇維埃大會及紅軍所選舉出來的代表而組成”。由此確立了全國蘇維埃代表大會的法律地位及其代表來源的廣泛性。

在陜甘寧邊區政府時期，“三三制”是共產黨人在政權建設方面的重大制度創新。1941年5月1日，中共邊區中央局提出、中共中央政治局批準的《陜甘寧邊區施政綱領》第5條規定：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候補名單中確定共產黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。”這一時期，參議會是最高權力機關，參議員由人民直接選舉，政府機關主要領導人由同級參議會選舉產生。1944年底，時任陜甘寧邊區參議會副議長的謝覺哉曾提出將邊區參議會改為人民代表會議。1945年9月，邊區參議會和政府決定先將鄉參議會改為鄉人民代表會議。1946年4月23日，陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會通過的《陜甘寧邊區憲法原則》規定，“邊區、縣、鄉人民代表會議(參議會)為人民管理政權機關”，以憲法性立法文件的形式確立了人民代表會議制度。

解放戰爭期間，1948年8月7日至19日，華北臨時人民代表大會在石家莊電影院秘密舉行，出席大會的代表共542人，其中黨員376人，非黨人士166人，代表了華北的山西、河北、平原、察哈爾和綏遠五省的4500余萬人民，“出席代表包括了工人，農民，革命軍人，婦女，工商業家，自由職業者，新式富農，社會賢達，開明紳士以及民主同盟盟員，少數民族和國民黨統治區人民代表”。會議先后歷時十三日，并選舉了華北人民政府委員，組成了華北統一的民主政府——華北人民政府。華北人民政府正是中華人民共和國中央人民政府模式的探索，華北臨時人民代表大會也是全國人民代表大會的先聲。

隨著新中國人民政權的建立，1949年9月，中國人民政治協商會議第一次會議召開。毛澤東發表著名演說《中國人民站起來了》，指出“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎之上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權”。《共同綱領》于1949年9月29由中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過，其中第12條規定“人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生之”。《共同綱領》序言就明確指出中央政府的產生基礎是代表全國人民意志的政協會議，而中央與地方各級政府均應當受到《共同綱領》的約束。政協會議與《共同綱領》為全國人民代表大會的建立與發展提供了實踐性基礎、憲法性基礎與制度性基礎。

2014年9月5日，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中，習近平總書記回顧了人民代表大會制度確立的歷程：“60年前，我們人民共和國的締造者們，同經過普選產生的1200多名全國人大代表一道，召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了《中華人民共和國憲法》，從此建立起中華人民共和國的根本政治制度——人民代表大會制度。中國這樣一個有5000多年文明史、幾億人口的國家建立起人民當家作主的新型政治制度，在中國政治發展史乃至世界政治發展史上都是具有劃時代意義的。”“五四憲法”與“八二憲法”的第2條第2款，明確規定了人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民代表大會，正是將人民“當家做主”的憲法宣示落到實處的渠道。人民代表大會制度，就是“一切權力屬于人民”的落實，是實現全過程人民民主的重要制度載體，是“人民至上”原則的制度展開與實踐途徑。

全過程人民民主，是與黨的全面領導與全面依法治國相適應的民主政治制度。因此，《決議》才6次提及“人民代表大會”、3次提及“全過程人民民主”，并強調道：“積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與，使各方面制度和國家治理更好體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造。”