第一書記賦能鄉村振興的駐村幫扶機制構建路徑研究

孟麗莎，姜廣東，張為杰

（1. 東北財經大學 產業組織與企業組織研究中心，遼寧 大連 116025；2. 東北財經大學 經濟學院，遼寧 大連 116025）

一、引 言

選派第一書記駐村幫扶，推進鄉村振興戰略，是黨中央在我國社會經濟發展進入新時代中國特色社會主義建設階段后，為實現“兩個一百年”奮斗目標作出的重要決策，也是促進我國建設“三農”，實現農業農村現代化的制度創新。選派優秀干部到村任第一書記開展幫扶工作始于2001年安徽省從省直機關選派年輕黨員干部到村任第一書記扶貧的實踐。此后很多省份開展了選派干部駐村幫扶工作。為了進一步指導和促進選派干部到村任第一書記駐村幫扶，2015年4月30日，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室發布了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》（以下簡稱《通知》），選派第一書記駐村幫扶精準脫貧在全國廣泛開展起來，形成了一支干部駐村幫扶隊伍，長期在鄉村開展幫扶工作。第一書記駐村抓黨建、促脫貧、促發展，取得了明顯成效。它對于加強農村基層組織建設、解決一些村“軟、散、亂、窮”等突出問題，對于精準脫貧和鄉村振興起到了積極作用。2020年我國順利完成脫貧攻堅任務，實現了全面建成小康社會目標。其后，推進實施鄉村振興戰略成為第一書記駐村幫扶的中心任務。2021年5月，中共中央辦公廳印發《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，要求健全常態化駐村工作機制，這表明第一書記駐村制度將繼續在鄉村振興戰略中發揮重要作用。研究第一書記賦能鄉村振興的駐村幫扶存在的問題和構建相應的實踐機制，對于促進第一書記賦能鄉村振興具有重要現實意義。

二、文獻綜述

學術界對第一書記賦能鄉村振興的駐村幫扶問題研究，源于從政府機關和事業單位選派干部駐村任第一書記扶貧的實踐。已有的研究主要集中在四個方面：選派干部駐村任第一書記的起因、第一書記駐村幫扶的績效、第一書記駐村幫扶制度的實踐困境、第一書記管理問題等。

對于大規模選派干部任駐村第一書記開展幫扶工作的原因，一些學者從不同的角度進行了研究。吳忠從鄉村社會治理的角度分析了第一書記駐村工作制度安排的初始原因。他認為，在我國工業化和城鎮化進程不斷加快的當下，鄉村社會政治經濟和文化多個領域正在發生著歷史性的變革，在廣大的中西部落后的鄉村地區及一些發達地區的鄉村，存在鄉村政治碎片化問題，一些地方存在著基層組織渙散、有效治理組織主體缺失，致使鄉村社會秩序不斷趨于失序，需要從基層組織整治和重塑鄉村治理?；趧訂T式治理的經驗、效率和成果，選派優秀干部到村任第一書記，加強鄉村治理和發展經濟，就成為符合邏輯的選擇。劉湖北和閔煒琪從扶貧的角度分析，認為改革開放后國家在扶貧方面雖然提出了一系列扶貧開發政策，但扶貧效率不高，方式過于簡單。習近平總書記提出精準扶貧精準脫貧的貧困治理策略，為扶貧制度創新提供了指導。進而在扶貧開發中通過選派第一書記駐村工作，加強貧困治理。王亞華和舒全峰從領導力的角度進行分析，認為實行第一書記制度和政策，旨在通過向貧困村和基層組織薄弱渙散村注入領導力資源，加強基層組織建設。以上表明，研究者在第一書記駐村制度的出發點問題上有不同的觀點。

第一書記的作用與駐村幫扶績效是學術界研究的重要方面。研究者通過社會調查，主要觀點和結論是：首先，第一書記駐村工作改善了民生，促進了農村經濟發展。陶正付和李芳云對山東省委2012年至2015年選派的4批共2 183名優秀干部，各市縣派出的三萬多名第一書記駐村工作的情況進行調查研究，得出結論認為，第一書記在強化基層基礎、加快脫貧致富、改善民生等方面取得了顯著成效。其次，提升了農村基層優秀領導力。王亞華和舒全峰研究了第一書記增加農村基層領導力的效果。他們認為，貧困村普遍存在著精英人才和勞動力外流，而基層實現不了優秀領導力內生的問題。在這種情況下，第一書記由于本身文化水平較高、社會資源廣泛，其群體特征增強了基層優秀領導力。最后，第一書記駐村制度促進了農村基層組織建設和其他方面相應變革。王瑞認為，第一書記駐村幫扶激發了鄉村基層組織的活力，創新了工作機制，改善了基礎設施，經濟發展取得了初步成效。蔣永甫和莫榮姝調查了廣西崇左市“第一書記產業聯盟”中第一書記在農業產業化中的作用，認為第一書記能夠幫助基層進行產業規劃，能夠帶領村“兩委”組建合作社，通過牽線搭橋引進企業并拓展市場銷路。李靜通過對澠池縣2010 年選派到“雙薄弱村”的65名第一書記任職工作情況進行調查，也得出了相似的結論。楊芳認為，第一書記政策的實施，為新農村建設注入了新的活力，促進了鄉村治理模式變革，逐步形成了國家、村委和村民共同治理的新模式。林國華和范攀對安徽臨沂某個鄉鎮8個“第一書記”調查發現，第一書記政策有助于促進農民增加收入、壯大集體經濟、加強基層組織建設和鄉村環境治理。這些研究表明了從機關選派優秀干部到經濟貧困村和組織薄弱渙散村駐村工作，是一個能夠促進基層組織建設和推動精準扶貧的舉措，在鄉村振興中起到了積極作用。

研究者經過調查研究發現，第一書記駐村工作在發揮積極作用和取得初步成效的同時也存在著很多問題和困境。首先，第一書記存在著適應性障礙，出現了工作失誤等問題。第一書記的文化程度、所學專業、工作經歷和個人能力等不相同，被不加區別地選派到實際情況差異巨大的鄉村，又被賦予同樣的職責任務，導致了第一書記駐村工作適應性障礙。中共四川宜賓市委黨校課題組對宜賓市選派的471名第一書記進行調查發現，第一書記在年齡、學歷、工作經驗、責任心等方面上有很大差異。派出單位對于選派干部重視程度不一，一部分缺乏基層工作經驗、溝通能力差、缺乏工作熱情的人員也被選派到村任第一書記，導致第一書記作用發揮不明顯。有的人在工作中出現了一些損害群眾利益的問題。陳國申等在調研中了解到，廣西某村第一書記幫扶工作中，由于越權決策，一人說了算，導致村集體數十萬元損失。其次，第一書記履職中存在的責權不對稱的困境。研究者發現，第一書記擔負的職責和被賦予的職權和資源存在嚴重不對稱，導致了第一書記履行職責和發揮作用時受到嚴重掣肘。許漢澤和李小云對豫中J縣第一書記扶貧攻堅調研發現，在扶貧場域中存在著至少兩個層次的結構性排斥：第一，目標設置權責不匹配與派出單位資源供給缺乏。第二，第一書記嵌入鄉村治理組織與“鄉—村”閉合關系的矛盾。在長期形成的鄉村治理結構下，第一書記作為外來人員將會受到既有“鄉—村”閉合社會關系的排斥。上級組織和派出單位的支持力度不足，第一書記駐村工作中也就很難得到重視和支持，因而其履行職責也就會處處受到掣肘。

研究者還發現，第一書記基層工作經驗缺乏和產業扶貧經驗不足，也是造成第一書記駐村幫扶困難的原因。李侑峰和韋小玲認為，很多第一書記沒有基層工作經驗，也缺乏發展產業的能力。上級組織要求第一書記進行產業扶貧，實際上加重了第一書記肩上的擔子。謝小芹提出“雙軌治理”的分析框架對第一書記駐村制度進行分析。她認為，完善“雙軌治理”需要同時進行自上而下的基層政權建設和提高鄉村自治能力，提倡國家和村莊的合作治理，使得村集體組織成為政策下村時的良好“接應”點。

綜上，學術界對第一書記駐村幫扶精準扶貧和鄉村振興問題的研究取得了豐富的成果，這些成果為認清我國當前第一書記駐村工作的現狀和存在的問題提供了有用的資料。但是，學術界對于第一書記問題的研究還不夠深入，在理論分析上還存在不夠系統的問題，缺乏系統性。已有的研究文獻表明，對于第一書記駐村幫扶的實踐機制問題的研究成果較少。為了滿足提高第一書記駐村幫扶成效的需要，對于第一書記駐村制度實踐機制問題還需要從理論上進行深入系統的研究。本文以第一書記賦能鄉村振興為出發點，在對第一書記駐村幫扶影響因素分析的基礎上，研究第一書記賦能鄉村振興的駐村幫扶困境和實踐機制問題。本文的主要貢獻在于通過分析第一書記駐村幫扶績效的影響因素，提出構建第一書記駐村幫扶的協同治理機制的對策，為制定第一書記賦能鄉村振興的駐村幫扶政策提供參考。

三、第一書記賦能鄉村振興的駐村幫扶績效

從2015年4月發布《通知》到2022年5月，我國全面開展第一書記駐村幫扶工作已達7年。根據《人民日報》、新華每日電訊、中國網等媒體報道的數據，選派優秀干部駐村任第一書記的人數從2001年到2004年逐漸增加，2015年第一書記駐村工作全面展開后，駐村幫扶的第一書記人數大幅度增加。據有關資料統計，2021年9月初，全國有二十多萬名第一書記奮戰在脫貧攻堅第一線，累計近五十萬名選派干部擔任第一書記，加上駐村工作隊成員，累計三百余萬名選派干部從事脫貧攻堅和鄉村振興偉大事業。第一書記日夜奮戰在廣大鄉村，與鄉村干部群眾一起，大力開展鄉村基層組織建設、精準脫貧和強村富民、發展鄉村產業和集體經濟，努力推進鄉村全面振興。以精準脫貧和全面建成小康社會為標志，第一書記駐村幫扶賦能鄉村振興取得了顯著成效。

（一）加強精準扶貧，促進精準脫貧，實現了全面建成小康社會目標

“三農”問題中的一個重要問題是農民問題，農民問題中最重要的是收入問題。隨著我國農村經濟體制改革不斷推進，農業產業化和現代化水平也在提高，現代農業的發展也給農民提高收入水平創造了條件。在2020年農村貧困人口全部實現脫貧以前，精準扶貧和精準脫貧是我國在消除貧困問題上采取的最有效策略。大規模選派機關優秀干部到村任第一書記，幫助鄉村干部完成精準脫貧任務，并在此基礎上帶領鄉村干部群眾實施鄉村振興戰略。在我國扶貧開發和貧困治理過程中，采取過三種農村貧困線標準，分別為低水平生存標準、基本溫飽標準和結合“兩不愁三保障”的現行貧困線標準。在低水平生存標準下，我國貧困人口從1978年的2.5億人下降到2007年的1 479 萬人；在基本溫飽標準下，貧困人口從2000 年的9 422 萬人下降到2010 年的2688 萬人；在現行貧困線標準下，貧困人口在2012年為9 899萬人，在2020年底全部脫貧，同時，832個貧困縣全部摘帽，12.8 萬個貧困村全部出列，從而完成了消除絕對貧困的艱巨任務。在脫貧攻堅中，在農村絕對貧困人口收入不斷提高的同時，貧困地區的基本生產條件得到改善，為推進鄉村振興奠定了堅實基礎。第一書記配合村“兩委”，帶領農村廣大干部群眾，奮戰在脫貧攻堅第一線，不辭辛苦，不畏艱難，包村包戶，扶貧又扶志，想方設法，圓滿完成了脫貧攻堅任務。因此，打贏脫貧攻堅戰，既是各級黨組織、黨員干部和社會各界共同努力的碩果，也是第一書記賦能鄉村振興取得的一個重大成就。

（二）建強了農村基層組織，完善了農村社會治理體系，提高了現代治理能力

建強村基層組織是第一書記駐村幫扶的重要任務。第一書記配合鄉鎮黨委，在五年一次的村“兩委”換屆選舉中做好村干部的選舉保障工作，將群眾擁護的有能力帶領村民致富帶頭人，通過公正、科學的選舉程序選出來，科學合理配置村干部，使大批“癱”班子站起來、“散”班子聚起來、“弱”班子強起來，村民致富有了帶頭人，群眾利益受到了保障，鄉村經濟的發展有了組織基礎，因此，第一書記駐村幫扶加強了黨在鄉村的組織基礎。在鄉村治理上，第一書記駐村幫扶的另一個重要的任務是提升基層干部鄉村社會治理能力，為村民營造一個和諧安定的幸福生活環境，同時，提高村民民主管理意識，實現鄉村社會自治、德治、法治相統一。在加強鄉村社會治理方面，第一書記普遍致力于打擊黑惡勢力，強化村“兩委”社會治理能力，提升村民民主管理意識，積極推動村務工作民主管理，落實“四議一審兩公開”制度。第一書記駐村幫扶，加強了黨在農村的領導力和組織力。

（三）提升了為民服務水平，群眾獲得感普遍增強，黨群關系更加密切

群眾的事情沒有小事，群眾的利益是黨的最大利益。第一書記促進村干部改變了工作作風，提高了為村民服務意識，努力為村民辦實事，為困難群眾排憂解難。他們立足鄉村實際，想群眾之所想，急群眾之所急，利用自身的知識、技術、社會資源，幫助群眾解決住房、飲水、出行、通信、醫療、養老、教育、農業生產等方面遇到的種種困難，真正做到了鄉村干部的好幫手、村民群眾的貼心人。第一書記通過扎實的努力、貼心的服務、無私的奉獻，把黨對群眾利益的重視充分落到實處，極大地提高了黨在群眾心中的地位，有力地密切了黨群關系。石柳愿通過調查研究，發現第一書記駐村期間充分發揮了黨與群眾之間的橋梁作用，黨群關系更加令人欣慰。第一書記深入農村，扎實工作，無私奉獻，從根本上鞏固了黨在農村的領導核心地位。

（四）發展產業，推動了鄉村產業振興

第一書記駐村幫扶，一個重要任務是發展產業，幫助鄉村規劃和引進產業項目，壯大集體經濟。他們積極探索鄉村產業發展的道路，深入研究鄉村的資源環境優勢，因地制宜，謀劃和發展了一大批特色農業項目，對于實現精準脫貧和鄉村產業振興起到了積極作用。第一書記規劃和發展鄉村產業，一般是沿著扶貧產業和集體產業兩個方向展開的。扶貧產業收益專用于建檔立卡戶，是針對貧困戶脫貧發展起來的產業，它的發展壯大能夠確保貧困戶穩定脫貧，在貧困戶脫貧后，扶貧產業轉化為幫扶產業，主要任務是增加脫貧人口的收入，對于防止返貧和鞏固脫貧成果具有積極作用。集體產業收益主要用于壯大集體經濟，增加相對低收入群眾的收入。二者雖然有分工但是并不矛盾，而是共同促進鄉村產業發展，為促進鄉村振興奠定基礎。全承相等認為，實現產業化經營與扶貧開發的對接，是實現精準扶貧的一個關鍵問題。第一書記對促進鄉村產業發展起到了顯著的作用。周保吉認為第一書記作為一種外來幫扶力量，給貧困村帶來新的生產要素和投資，促進當地產業發展，提高貧困群眾收入，幫助貧困地區脫貧致富。

概而言之，第一書記在精準扶貧和鄉村振興場域積極響應打贏脫貧攻堅戰號召，與鄉鎮黨委干部和村干部密切配合，開展了建強基層組織、發展扶貧產業、強村富民、建設美麗鄉村、提升為民服務等方面的工作，取得的成績十分顯著，為實現鄉村振興作出了巨大努力和顯著貢獻。

四、第一書記駐村幫扶績效的影響因素

第一書記賦能鄉村振興，涉及干部選派、工作能力、鄉村資源、組織支持、干群關系、社會資本等方面。第一書記駐村幫扶績效受到多方面因素影響。其中，既有第一書記個人能力、工作態度、社會關系等自身方面的因素，也有組織支持、政策引導和資源支持等外在因素。分析這些影響因素，有利于加強第一書記管理，提高工作績效。影響第一書記賦能鄉村振興駐村幫扶績效的因素可以劃分為主觀因素和客觀因素、自身因素和外在因素等，這里主要分析自身因素和外在因素。

（一）影響第一書記駐村幫扶績效的自身因素

第一書記駐村幫扶工作會面臨與原來工作單位十分不同的環境。為了完成上級組織交給的任務，他們必須具備相應的條件和能力。只有第一書記具有較高的政治素質、熱愛農村工作、善于做群眾工作，同時有較強的事業心、責任感，甘于奉獻，才能具備履行職責的主觀條件和工作能力。在所有因素中，政治覺悟、工作能力、事業心、責任心、奉獻精神是不可缺少部分。其中，政治素質好，有高度的政治覺悟，是保證第一書記堅決貫徹黨的方針政策的基本條件，它能夠使第一書記在工作中始終堅持正確的政治方向，確保其在品行、政治上符合要求，能夠為村“兩委”干部、黨員群眾樹立榜樣，影響和帶動更多的干部群眾。第一書記應對具備較強的工作能力，這是履行職責和完成任務的必要條件。選派第一書記駐村工作，目的就是發揮其幫扶鄉村振興的能力。第一書記需要整合社會資源，發展鄉村產業，增強集體經濟實力，促進群眾增收致富，使群眾獲得更多的實惠，這些都需要第一書記具備較強的能力。第一書記工作能力強，就可以把許多應當做好的事情做得更好，甚至把幾乎不可能做的事情變為可能，化不利環境為有利環境。第一書記的事業心、責任感、奉獻精神，是第一書記駐村幫扶的自身因素，既受個人意志的影響，也會受激勵機制的影響。

（二）影響第一書記駐村幫扶績效的外在因素

第一書記在鄉村駐村幫扶期間，需要為完成組織交給的任務和履行承擔的職責而努力。組織賦予第一書記的職責任務主要是：建強農村基層組織、精準扶貧與發展產業（強村富民）、提高社會治理能力和為群眾服務。第一書記在鄉村振興中發揮出巨大的作用和取得顯著成績，除了需要發揮自身能力，還需要外在因素推動。外在因素主要有：

⒈管理制度

第一書記管理制度是上級組織對第一書記開展駐村工作進行管理的制度，它規定了第一書記的職責任務，規定了第一書記的駐村紀律和行為規范，規定了派出單位對第一書記承擔的管理職責、保障責任、考核辦法及激勵措施，也規定了縣（市、區、旗）黨組織、鄉鎮黨委對第一書記駐村工作加強領導、日常管理、培訓、考核，以及給予第一書記大力支持等要求，這些方面形成第一書記賦能鄉村振興中駐村幫扶的一個巨大合力。管理制度的作用在于明確各方面的職責，促進形成第一書記駐村幫扶環境，創造所需要的基本條件，同時，有利于加強鄉村振興中各個協同主體的責任。科學的管理制度對第一書記賦能鄉村振興取得良好的績效具有明顯的正向影響。

⒉派出單位的支持

社會資源也被稱為社會資本，是指可以帶來價值的社會網絡關系、社會信任及各種外部資源的總稱。第一書記具有的首要的社會資源是其派出單位及其關系網絡。派出單位通常是政府機關、事業單位和國有大中型企業，具有較多的社會關系。第一書記駐村幫扶，需要整合各種社會資源，包括人力、技術、資金和市場等，共同促進鄉村振興。派出單位大力支持第一書記，向第一書記提供駐村幫扶所需要的資源，第一書記就可以得到更多的支持和激勵，從而在幫扶鄉村振興中發揮更大的主動性、創造性，取得更好的駐村幫扶成效。

⒊縣（市、區、旗）黨政機關和鄉鎮黨委的支持

縣（市、區、旗）黨政機關和鄉鎮黨委既有組織領導、協調和管理第一書記的職能，也有為第一書記駐村幫扶提供組織支持的責任?？h（市、區、旗）黨委協調相關部門，制定鄉村振興的具體規劃和實施措施，給第一書記駐村幫扶提供產業項目資金支持。鄉鎮黨委具體負責管理第一書記，在做好日常管理的前提下，加強對第一書記駐村工作指導，協調與指導鄉村干部支持第一書記駐村幫扶。特別是，鄉鎮黨委可以要求村“兩委”支持第一書記在村里開展建強組織、發展產業、加強鄉村社會治理和為民辦事服務的工作。

⒋鄉村社會環境和優勢資源

鄉村社會是一個以農業生產為主，以鄉里熟人關系、血緣關系、鄰里關系為基本紐帶的人口相對集中的居民群體。作為一個經濟社會綜合體，鄉村社會管理實行黨領導下村民自治、德治、法治密切結合的管理制度。隨著自治、德治、法治的協調統一，鄉村社會環境正在發生前所未有的變化，一個適應新時代中國特色社會主義市場經濟發展的鄉村社會正在形成。第一書記駐村幫扶首先要深入了解鄉村、融入鄉村社會，與鄉村干部群眾建立一種相互信任關系，獲得干部群眾的支持。鄉村的自然資源和人為環境是第一書記駐村幫扶的重要基礎。第一書記充分利用鄉村的自然資源和人文資源是完成駐村任務的有效途徑。如果沒有干部群眾的大力支持，那么第一書記就很難有所作為，談不上在賦能鄉村振興中做出顯著成效。因此，能否得到鄉村干部群眾的信任和支持，將影響第一書記的工作績效。第一書記駐村幫扶的一個重要任務是發展產業，實現鄉村產業振興。鄉村產業發展壯大，不僅可以增強集體經濟實力，還能夠為村民提供就業機會，促進農民增收致富，這對于鞏固脫貧攻堅成果和提升相對貧困人口的收入水平是一個有效的途徑。發展壯大鄉村產業，需要充分挖掘和利用鄉村優勢資源。有特色的鄉村產業，例如鄉村旅游、休閑娛樂、農產品加工等，都要以鄉村的優勢資源為基礎，通過產業規劃，吸引資本，引進管理人才，實現鄉村特色產業的發展。因此，鄉村的優勢資源對于第一書記駐村幫扶績效具有十分重要的影響。

影響第一書記幫扶績效的外在因素很多，根據外在因素的特點還可以劃分為客觀因素和人為因素。客觀因素是自然形成的，但是，人們可以通過努力加以改造，把不利的因素變為有利因素。人為因素是人們能夠通過努力加以改變的因素。在第一書記駐村幫扶中，制度、各級組織和相關部門的支持，都屬于人為因素。人為因素的有效整合有利于調動第一書記駐村幫扶積極性，有利于促進各方面協同治理鄉村社會，形成鄉村振興的合力。

五、第一書記賦能鄉村振興駐村幫扶的困境

第一書記駐村幫扶在獲得組織支持和社會資源支持的同時，也存在一些不利因素和障礙。第一書記駐村幫扶不僅受到權責不匹配、派出單位支持不足的限制，作為一支外部力量，還要面對復雜的鄉村社會矛盾，在實際工作中既有身份轉化困境，也面臨與多方主體之間的關系博弈和政策支持有待加強等方面的困境。結合已有的研究成果和課題組田野調查，我們認為第一書記駐村幫扶中存在的障礙和困境主要有以下五個方面：

（一）“選擇性合作”困境

第一書記駐村幫扶首先要面對村干部和村民，他們通常情況下不能越過村干部直接找村民，而是在村干部的協助下幫扶村民。村干部是第一書記駐村幫扶首要的合作對象，合作順利可以促進駐村幫扶，提高績效，否則，第一書記會被孤立和排斥，幫扶工作難以開展。第一書記受上級組織的派遣和任命，代表了國家力量和上級組織，他們一般都有較高的學歷，在原單位也擔任某些職務或者具有職稱。但是，如何處理好與村干部的關系，對他們來說是個新問題，很多人缺乏農村工作經驗。通常情況下，村干部是由村里有聲望、有地位、社會關系強以及能力強的村民擔任，他們對村民每家每戶知根知底，他們擅于調解村民之間的矛盾，在遇到關系村民利益的事情時敢于決策。但是，經濟學關于經濟人假設同樣適用于村干部，作為一個經濟人，村干部自然存在著經濟人的行為傾向，因而在處理村民事務時有利于自身利益的事情積極干，出力多收效少的事情躲著干，對自身不利的事情堅決不去干，對群眾有利對自身利益少的事情躲著干或者不去干。這種有選擇的做法也體現在對第一書記的支持與合作中。從第一書記和村干部的合作關系看，一方面，第一書記工作離不開村干部的協作，村干部在一些自己難以做好的事情上讓第一書記參與并承擔一些責任；另一方面，一些村干部為了自己的利益通常會排斥第一書記。這種現象在第一書記駐村期間時有發生。這種“結構性排斥”行為，我們稱之為“選擇性合作”困境。

（二）權責不匹配問題

權責匹配是科學管理的一個基本要求，是提高管理績效的重要條件。第一書記駐村幫扶任務艱巨，需要幫扶的任務多、責任重，而上級組織和派出單位給予的資源有限。這種權責不匹配的問題困擾著第一書記，也成為第一書記駐村幫扶難以順利開展的重要原因。許漢澤和李小云發現，不僅存在鄉鎮干部與村干部排斥第一書記的現象，還存在上級組織給第一書記的職權和幫扶資源支持不足問題。由于權責不匹配，第一書記在建強組織、帶領群眾發展產業和其他幫扶中困難重重。因此，第一書記權責不匹配是第一書記賦能鄉村振興駐村幫扶困境的重要原因。

（三）基層組織建設困境

強化基層組織是第一書記駐村幫扶的首要職責任務?！锻ㄖ分械倪@個規定為第一書記駐村幫扶提供了方向和重要抓手。然而，對于外來的第一書記而言，在現有的體制機制下做好農村基層黨組織建設并不順利。農村基層組織是農村各項事業及農村社會治理的領導組織。建強農村基層組織，增強黨支部戰斗力，是實現鄉村振興戰略的組織保障。第一書記受上級組織的委托和派遣，以精準扶貧和鄉村振興為目標，狠抓基層黨建，增強村黨組織的戰斗力，進而帶領村“兩委”積極貫徹黨和國家的惠農富農強農政策，促進農村社會經濟和文化事業發展，推動精準扶貧和鄉村振興戰略。第一書記在基層組織建設中并不一帆風順，其困難大量存在：首先，第一書記是外來干部，對村里的各種事情并不十分清楚，組織建設工作首先需要村支部書記的支持，如果得不到村干部尤其是村黨支部書記的支持，村干部對開展黨的組織生活不支持、不主動、不配合，那么建強村黨組織的措施就很難落實，第一書記根本無法開展工作。因此，第一書記駐村開展基層組織建設工作，必須與村黨支部書記密切合作。課題組對L省S縣的三個鄉鎮部分村黨組織的調查發現，一部分村黨支部嚴格按照上級黨委的要求和規定開展了“三會一課”，配合第一書記做好了基層組織建設工作，還有一部分村黨組織因為農村的特殊情況沒有按照規定和要求去做，組織活動走形式，基層組織建設遇到了障礙。農村黨員的年齡結構不利于順利召開黨員大會，不利于黨支部順利地開展“三會一課”等組織活動。村中老黨員占多數，老黨員參加黨課的積極性較高，但是，他們身體健康狀況堪憂，有的行動困難，存在著潛在的安全風險。農村黨員活動場所設施薄弱問題較為普遍，制約了村級組織的正常活動。除此之外，還有一些因素制約了發展新黨員，例如裙帶關系思想妨礙了發展黨員隊伍，影響了村黨組織的發展壯大。

（四）資源整合壓力大

整合資源是第一書記面臨的難題之一。發展鄉村特色產業，實現產業興旺，對于精準脫貧和鄉村振興具有關鍵作用。只有鄉村產業興旺發展了，才能鞏固脫貧成果和促進鄉村全面振興。發展鄉村產業除了需要有關部門統一部署和專項資金支持外，還需要第一書記整合社會資源以便獲得項目資金。第一書記整合社會資源的能力存在顯著差異。來自社會資本豐富、財力雄厚的單位或者有實權單位，第一書記整合社會資源、引進項目資金的能力明顯高于來自其他人。派出單位的經濟實力和對駐村工作重視程度也影響甚至決定了第一書記整合社會資源的能力大小。派出單位支持力度大，給第一書記提供了駐村幫扶專項資金，第一書記在駐村幫扶中容易取得顯著成效。然而，大多數駐村第一書記整合資源的能力相對弱，發展產業的資金主要來自所在縣、市、區政府部門配套投入的專項資金。這些資金投入對于第一書記幫扶鄉村產業具有十分重要意義，是廣大第一書記在駐村幫扶中取得成效的重要基礎。第一書記通過整合社會資源引進的項目資金往往是上級部門考核第一書記工作績效時的主要依據。這種過于強調第一書記整合社會資源發展產業項目的做法，使得第一書記產生了巨大思想壓力。

（五）考核困難與激勵不足

嚴格的考核制度和有效的激勵措施是實現有效管理的基礎?！锻ㄖ芬幎说谝粫浛己舜胧唧w規定是：“第一書記參加派出單位考核，由所在縣（市、區、旗）黨委組織部提出意見。任職期滿，派出單位會同縣（市、區、旗）黨委組織部進行考察，考核結果作為評選先進、提拔使用、晉升職級的主要依據，對任職期間表現優秀的在同等條件下優先使用。對工作不認真、不負責的給予批評教育，造成不良后果的及時調整和處理?！边@里指出了考核辦法及考核結果運用辦法。但是，對于第一書記的考核內容和標準沒有作出詳細的規定，這就給第一書記績效考核工作帶來了難度，也造成了考核標準不統一、激勵措施差別大。在對第一書記考核問題上存在著一些困難，考核指標難以確定，即使考核指標確定了，還存在著考核指標計量困難，難以確定準確的考核結果。同時，如何處理年度考核與期滿考核的關系，如何對考核結果進行科學運用，很多派出單位并沒有制定出有效的科學辦法。對于第一書記來說，駐村工作能否取得優秀的評級，常常受到幫扶資源、組織部門、派出單位的重視程度、社會關系等因素影響，評價的科學性、公正性有待加強。

六、結論及對策建議

（一）主要結論

第一書記在精準脫貧和鄉村振興中發揮了顯著的促進作用。在第一書記發揮巨大的幫扶作用的同時，不難發現，一些第一書記的作用發揮得很好，但也有一些第一書記沒有發揮出應有的作用，幫扶效果不明顯。第一書記駐村幫扶績效的大小受到多種因素的影響。研究發現，在第一書記駐村幫扶中，由于存在對第一書記管理不到位、激勵不足、支持不力、績效考核與運用等方面存在問題，影響和限制了第一書記駐村幫扶。建立和完善第一書記駐村幫扶機制，才能更好地促進第一書記在鄉村振興中發揮更大的作用。為此，我們建議構建包括選派機制、激勵機制、管理機制、保障機制和考核機制等為主體的協同治理機制，以此完善第一書記駐村制度的實踐機制，化解駐村幫扶困境，促進第一書記更好地賦能鄉村振興。

（二）對策建議

1. 完善選派機制，加大派出單位對第一書記的支持力度

嚴格審核，因村選派。在選派時加強政治覺悟、工作能力、責任心、事業心等方面的審核，針對鄉村的不同情況，選派具有相應幫扶能力的優秀干部。也就是說，在選派干部時，要把有覺悟、有辦法、想干事、能干事、作風硬的干部選派到村任第一書記。選派干部到村任第一書記，是為全面建成小康社會和實現鄉村振興輸送所需的人才資源，駐村幫扶建設“三農”和彌補國民經濟“短板”。他們到農村幫扶鄉村振興，對于他們來說是一個很好的工作歷練，有利于為國家培養干部，儲備人才。因此，在選派干部時需要嚴格審核，將覺悟高、能力強、有責任心、樂于奉獻的優秀干部選派到村任第一書記。在完善選派方式的同時，要因村派人，量才駐村。選派干部駐村要結合鄉村的實際需要，做到有的放矢，不盲目選派。也就是說，在選派干部駐村時，根據鄉村的類型，結合選派單位的優勢，綜合考慮干部素質、能力、閱歷、工作經驗等特點，選派一批懂黨建、抓經濟、善治理的優秀干部駐村任第一書記。要把黨群工作能力強、綜合素質高的干部選派到基層組織薄弱村，幫助建設黨的基層組織，帶動村黨組織建設工作上臺階。選派有政法工作經歷、善于處理治安難題的干部進駐社會治安混亂村，提高鄉村社會治理水平和治理能力；選派懂經濟、懂管理、有技術的干部進駐經濟薄弱村，幫助謀劃發展項目，促進鄉村產業發展。

加強派出單位對第一書記資金支持力度。作為第一書記的“娘家人”，派出單位的組織支持、資金幫助、社會關系支持以及激勵措施，對于第一書記駐村工作中開展幫扶的積極性、主動性和創造力會產生強大的動力。課題組對第一書記駐村工作調查發現，32.28%的被調查者認為“派出單位支持不夠”；80%的被調查者認為，他們在駐村工作中遇到的最大困難是“缺乏專項資金支持”。為此，可以考慮建立派出單位第一書記駐村幫扶專項資金制度。

2. 完善激勵機制，增強鄉村振興相關主體協同治理動力

盡管第一書記是來自機關單位、事業單位和大型國有企業中思想覺悟高、素質好、能力強的優秀干部，他們無畏艱苦、熱心農村事業和無私奉獻，但是，他們畢竟存在著衣食住行等基本需要和尊重需要、自我發展等高級需要，因此，激勵機制的設計要重視滿足他們這些不同層級的需要，才能有效調動其駐村幫扶積極性。特別是滿足其高級需要，即受人尊重和自我發展的需要，更能調動其駐村幫扶積極性。已有的激勵措施，例如第一書記駐村幫扶期間的工資福利待遇不變，并根據駐村天數進行一定數量的生活補貼，滿足了第一書記的基本需要。但是，他們更為看重的是榮譽、社會責任、人生理想和價值，是工作成就帶來的喜悅和受人尊重。這些方面的激勵才是第一書記駐村幫扶工作積極性的最重要的激勵因素。因而，加強這些方面的激勵將會對第一書記產生持久的強大的動力。為了激勵第一書記，我們建議：首先，加大精神獎勵，對于工作成效顯著者，賦予他們優秀駐村工作者光榮稱號，并進行表彰宣傳。根據馬斯洛的需要層次理論和赫茨伯格的雙因素激勵理論，這種精神需求的滿足可以極大地激勵人們的工作熱情。其次，建立支持機制，也就是要為第一書記提供所需要的組織支持、資金支持，為第一書記在駐村工作提供相應的資金支持。此外，為了營造第一書記駐村幫扶環境，在加強第一書記激勵措施的同時，還要對村“兩委”干部進行激勵。一個有效的措施是將第一書記駐村幫扶績效與鄉村干部的獎勵掛鉤，包括對鄉村干部進行物質獎勵和榮譽獎勵。對鄉村干部的激勵制度設計能夠促進其為第一書記駐村幫扶創造良好的環境，協助第一書記更加有效地開展駐村幫扶工作。

3. 完善管理機制，強化第一書記管理

管理制度是提升第一書記駐村幫扶成效的保障。對第一書記駐村工作進行有效的管理，有利于促進第一書記自覺遵守駐村工作制度，積極主動地履行職責，有效地完成上級組織賦予的職責任務。對第一書記實行有效的管理，需要強化監督機制，也就是采取有效措施進行管理，定期或者不定期對第一書記及相關主體的工作進行檢查，以便發現問題及時處理。為此，首先，縣（市、區、旗）委組織部會同相關部門制定科學的管理制度，嚴格考勤制度，確保第一書記按規定駐村幫扶。其次，加強監督檢查，對第一書記工作和相關主體的工作實現定期檢查與不定期檢查相結合。最后，要對檢查結果中的問題進行處理，例如曝光、不點名批評、要求整改等。

4. 建立協調機制，加強組織協調

為了有效地解決第一書記駐村幫扶中的困難，幫助第一書記完成駐村幫扶任務，促進其發揮潛力，派出單位和縣（市、區、旗）組織部門要加大對第一書記支持力度，建立有效的協同治理機制，一方面，做好組織協調工作，做好第一書記與鄉村干部的有效對接；另一方面，加強第一書記培訓，為第一書記增強鄉村工作能力提供指導，滿足第一書記駐村幫扶對組織協調、提升工作能力等方面的需要。建立組織協調機制，為第一書記駐村幫扶提供組織保障。在“嵌入”治理理論看來，第一書記是基層組織以外嵌入到基層組織的非正式人員，他們的人事關系不在鄉村，只是在一段時期因鄉村振興的需要，在上級組織的任命下嵌入到基層組織，因此，難免存在“外來人”的尷尬身份。組織協調是化解這種融入困境的有效機制，也是唯一有效的途徑。因此，需要完善協調機制，加強組織協調。

5. 建立保障機制，加強第一書記駐村資源保障

加強資源保障，實現權責統一，完善保障機制。第一書記有明確的職責任務，完成這些職責任務需要第一書記協同鄉鎮黨委和村黨支部，采取有效措施，積極開展有關工作。因此，需要各級黨組織協調相關部門，保證鄉村振興中所需要的各類資源，讓駐村第一書記帶著資源開展幫扶。因此，建立和完善資源保障機制，是實施第一書記駐村制度的基本條件和必要措施。

此外，還需完善信息機制，加強信息交流，有效解決溝通障礙。第一書記駐村制度的實施離不開各級組織之間的信息溝通。信息在各級組織之間順利流動有利于協同治理機制的運行。從第一書記的工作特征看，他們是代表上級組織在農村基層開展幫扶工作的干部，處于代理人位置，上級組織是委托人，委托人與代理人存在著信息不對稱的問題。因此，由于信息不對稱問題，不利于上級組織加強第一書記管理。上級組織只有對第一書記的情況有比較多的掌握，才能為他們的駐村工作創造更加有利的條件。因此，需要建立有效的信息傳遞渠道，上級組織部門才能更加有效地了解和解決第一書記駐村幫扶遇到的困境和問題?？梢钥紤]的做法是：縣委組織部每半年一次派人到鄉鎮聽取第一書記工作匯報，為第一書記反映工作中遇到問題創造平臺，并對反映的問題進行及時處理。同時，設立第一書記熱線，為第一書記反映問題提供暢通的信息渠道。