健全海南公路代建制激勵機制

王瑞杰

（海南省交通工程建設局，海口 570203）

深化政府投資項目管理機制改革是轉變政府職能，激發市場經濟活力的一項重要舉措。多年來，海南省公路建設領域堅持不懈深化代建制改革，推動代建制的不同模式在實踐中“百花齊放、百家爭鳴”，形成了公路建設代建制的“海南模板”。2019 年12 月，在加快推進海南自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港建設的關鍵時期，海南省修訂出臺《海南省政府投資項目代建制管理辦法》，為繼續深化海南公路代建制改革提供了遵循。當前，代建單位激勵機制還存在許多不足，致使代建單位工作的主動性、積極性和創造性未得到充分發揮，亟須補齊短板。

一、海南公路代建制發展模式及主要成效

（一）海南公路代建制主要模式

2016 年至今，業主J 單位管理的40 個省重點公路項目采用傳統代建的9 個，PMC 管理單位1 個，“代建+監理”一體化28 個，另有2 個項目采用直管模式。其中，“代建+監理”一體化一經試點，受到市場熱烈反響，便得到迅速推廣，成為深化代建制改革的重要方向。本文中研究的公路代建制主要為“代建+監理”一體化和傳統代建模式。

1.傳統代建制。主要指項目業主通過公開招標方式選取代建單位，再由代建單位進行施工（監理）招標工作和施工管理工作。傳統代建模式下，對代建單位的資格要求一般為需具有公路行業（公路）專業甲級（或以上）設計資質或具有公路工程施工總承包一級或一級以上資質，招標控制價一般為預算批復的建設單位管理費的90%。

2.“代建+監理”一體化模式。主要是針對代建、監理職能交叉重疊等問題，根據交通運輸部有關文件，將代建和監理職責合并，由“代建+監理”一體化單位承擔。“代建+監理”一體化模式下，對代建單位的資格要求一般為同時具備工程設計公路行業（公路）專業甲級及以上和公路工程專業甲級監理資質，或同時具有公路工程施工總承包一級或一級以上資質和公路工程專業甲級監理資質，招標控制價一般為預算批復的建設單位管理費的90%加上預算批復的工程監理費的85%（含試驗檢測）或60%（不含試驗檢測）。

（二）海南公路代建制實踐成效

1.推動質量變革、效率變革、動力變革。代建制改革核心就是處理好政府和市場關系，使市場在資源配置中起決定性作用。代建制的實施引入了專業項目管理團隊，做好費用保障制度安排和充分授權，推行“專業的人干專業的事情”，彌補了業主單位專業技術不足，避免項目建設結束后人員分流安置問題，進一步激發代建單位活力和動力。業主J 單位通過約40 人的投入，撬動了“大產出”，2016—2019 年累計完成投資379.2億元，圓滿完成省重點公路建設投資任務，無1 例工程造價超出概算的現象發生。項目抽檢合格率從2016 年96.4%上升到2019 年98.6%，不斷刷新歷史新高。

2.逐步形成公路代建制“海南模式”。在代建制框架下，業主J 單位先后出臺51 項內部規章管理制度，研究編制代建制標準合同范本，基本形成可復制、可推廣的代建管理體系，被稱為公路代建制的“海南模式”。海南模式以代建制的實踐范圍廣、時間早、授權充分為鮮明特點，特別是因充分授權、注重發揮市場經濟作用被同行稱作“真代建”，產生了明顯的示范效應。2016 年以來，浙江、寧夏等十余個省份前來學習取經。

3.深化公路建設管理四項制度改革。推行代建制符合海省島嶼型經濟下，小政府大社會的管理需求。代建制的實施，進一步深化了公路建設領域的法人責任制、招標投標制、合同管理制、工程監理制四項基本制度。在現有法人責任制基礎上，通過合同，明確了代建單位是項目建設期的責任主體。通過充分市場競爭，公開招標選取代建單位，培育和豐富建設管理市場，同時也推動了勘察設計、施工、監理等單位轉型發展。嚴格執行合同管理，明確約定合同雙方權責利和相應獎懲機制，并通過督促合同執行落實項目建設管理各項目標任務，保證管理效果。在貫徹落實工程監理制基礎上，逐漸改變監理獨立第三方定位，引導監理企業向咨詢服務發展，監理服務受項目業主委托開展，監理企業根據合同開展監理工程，并對項目業主負責。

二、海南公路代建制激勵方式及存在的問題

（一）激勵方式

激勵包括內在激勵和外在激勵。內在激勵主要包括潛能的激發，能力的培養，素質的提升，自我價值與成就的實現，通俗的講就是給平臺、給權限、給信任。外在激勵主要包括物質激勵、精神激勵、提供良好的發展機會，通俗講就是經費保障、工作機會、榮譽表彰、晉升晉級等。

1.內在激勵。一是充分授權并信任。根據代建合同，業主J 單位全面授權代建單位，承擔項目建設期的管理責任主體，行使項目建設管理法人權力，從某種程度上講就是項目建設管理法人。與其他省份代建相比，海南代建單位權力較大，最突出的是具有一定額度內的工程變更審批和施工、監理招標權力。其他省份公路項目施工招標職責多由業主負責，代建單位無權結合項目建設實際從市場上公開擇優施工等參建單位。除此之外，海南代建單位還具有撥付項目建設資金，初評勘察設計成果，對項目施工質量、安全、進度、造價等進行全過程管理的權力。由此可見，海南代建單位被給予了充分信任，并得到“真授權”“全面授權”，有利于管理團隊及人員自我價值的實現。二是培育專業團隊和人才。海南代建單位從項目勘察設計階段就開始開展工作，就項目勘察設計文件中設計標準、指標及合理性等進行評估和審核，并對設計成果進行初步評價，項目建設期要對質量、安全、進度、造價、環保等全過程管理。這些均對代建團隊的專業素質提出很高要求。同時，項目實施過程中需要代建團隊與地方政府及規劃、自然資源、林業、水務、環保、審計等多個部門溝通協調，推進項目審批，解決征遷、地材供應難題，這些對代建團隊的溝通協調能力具有較高要求。經過項目建設周期2—3 年的歷練，項目能逐步培養出一支懂經營、善管理、精業務的管理團隊，這是代建單位最大的收獲。

2.外在激勵。其一，物質激勵。主要包括固定收入和風險收入。固定收入是代建管理費用，風險收入是代建考核獎勵。海南傳統代建管理費用為交通運輸主管部門批復的工程施工圖設計與預算中建設管理費的90%，代建監理一體化在傳統代建費用基礎上加上工程監理費的60%。代建管理實現項目建設投資、質量、工期、安全、質量、招投標等管理目標的情況下，通過業主單位考核后可獲得代建考核獎勵，約為代建管理費的10%。其二，精神激勵。主要是榮譽表彰及良好業績和信譽。項目建設過程中，業主J 單位協調省總工會為省重點建設項目單列了省級五一勞動獎章等評選序列，建立健全先進單位和個人系列的評優體系。近年來先后有1 個單位榮獲省工人先鋒號，7 人榮獲省五一勞動獎章。同時，通過瓊中至樂東高速、海文大橋等一批品質工程的建設，涌現出一部分優質代建單位，在海南獲得了較好的信譽和口碑，樹立了良好的企業形象。其三，晉升晉級。以省重點公路項目建設為平臺和載體，代建主要管理人員的綜合才能得到淋漓盡致的發揮和展示，也贏得了業主和公司的認可。2016—2019 年先后有十余個代建指揮長因業績突出獲得晉升，為項目管理單位培養補充了高端管理人才。

（二）存在的問題

1.代建信用評價體系未建立。在公路建設領域，參建單位對物質獎懲等激勵手段不是太敏感，但對信用評價卻格外在意。根據《公路工程建設項目招標投標管理辦法》，招標人應當將交通運輸主管部門的信用評價結果應用于公路工程建設項目招標。以海南公路施工招標為例，根據《海南省公路工程建設項目招標投標管理實施細則》規定，對信用評價為D 級的投標人一般禁止參與投標。高速公路、一級公路工程、技術特別復雜的特大橋梁和特長隧道的施工招標，合理低價法賦予AA、A、B、C、D 五個信用評價等級的施工投標企業的最高和最低信用分差值2 分，技術評分最低標價法賦分差值20 分，綜合評標法賦分差值10 分，對項目投標結果具有重大影響。但目前代建單位及主要管理人員尚未納入到公路建設市場信用體系，相關信用評價標準尚未出臺，信用評價結果在項目招標投標中的應用機制尚未建立，未能最大限度地激發代建單位的積極性。

2.固定收入費用偏低。這與其他政府投資項目代建制領域存在的問題一樣。國家對公路代建管理費沒有專門的取費標準，海南代建管理費是參照預算批復的建設單位管理費下浮來確定的。《公路工程基本建設項目概算預算編制辦法》（JTGB06-2007）中的建設單位管理費主要適用于傳統指揮部模式，代建模式在人員、稅費、履約保函、風險防范等方面的成本遠遠大于指揮部模式。通過實踐代建監理一體化模式，將監理費用合并給代建單位統一使用，適當提升了代建單位服務費用，但總體而言仍然偏低。以五指山至保亭至海棠灣高速公路為例，項目概算總金額55.77 億元，代建管理費為建設單位管理費的90%，約為2 400 萬元，僅占總投資的0.43%，常駐人員29 人，辦公租房相關費用110 萬元/年，建設時間為3 年加2 年缺陷責任期。項目投資額較小的項目，代建費用更是捉襟見肘，導致代建單位難以投入足夠的優秀管理人員。

3.風險收入難以兌現。海南代建服務合同約定代建考核獎勵，但在實施過程中缺乏節余分成等激勵機制，主要原因是缺乏明確的法律法規或政策依據，在與財政、審計等部門溝通上存在障礙，實施操作難度大。以國道G361 陵水至大本段改建工程為例，代建單位較好地實現了項目建設管理目標，業主J 單位擬按照合同約定給予代建管理費的10%的獎勵，但最終未得到相關部門的批準而不得不放棄。

三、健全海南公路代建制激勵機制的路徑

（一）加快建立代建信用評價體系

參照公路施工、設計、試驗檢測信用評價的做法，建議在綜合分析傳統代建、代建監理一體化等代建模式的基礎上，建立健全代建信用評價體系。同時，要建立信用評價結果在招投標中的運用等配套制度，構建公路行業的守信激勵和失信懲戒機制。著眼代建制可持續發展，最優選項應該是推動國家層面行業管理部門出臺相應辦法，推動信用評價結果在全國招投標范圍內的運用，實現代建信用評價結果在全國公路建設行業內的無障礙通兌。在不具備成熟條件的情況，建議省級行業管理部門先行先試，推動出臺運用代建信用評價體系。

（二）研究提高代建管理費用

加快修編《公路工程基本建設項目概算預算編制辦法》（JTGB06-2007），增加代建管理費項目。代建管理費標準的確定，應建立在測算代建工作職責和任務、建設周期、人員數量、辦公場地等基礎上，充分考慮代建單位面臨的風險，如征遷工作滯后、重大變更、工期調整等不可抗拒因素造成的代建單位投入增加。作為代建單位的固定收入，代建管理費不應一成不變，應實現動態合理調整，確保代建管理費與工作量相匹配，與公路建設市場上的服務報酬大體一致，能吸引更多優質管理團隊參與到公路項目建設中。

（三）建立績效考核獎勵費用兌現機制

建議交通運輸部、省政府能推動出臺代建利益分享等制度，為落實代建獎勵費用提供政策依據。省政府要整合法制、發展改革、財政、監察、審計、交通運輸等部門力量，指導支持兌現績效考核獎勵費用。業主單位在行業管理部門監管下，要科學編制并實施代建單位績效考核辦法，主動接受審計、紀委監察等部門的監督。