公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的特點、成因和治理對策

王宗光 何 敏

一、引言

中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報強調：聚焦政策支持力度大、投資密集、資源集中的領域和環節，堅決查處基礎設施建設、項目審批、國企改革、公共資源交易、科研管理等方面的腐敗問題，以及“雅賄”“影子股東”等隱性腐敗。黨的十八大以來，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，在持續正風肅紀反腐的高壓震懾態勢之下，腐敗行為產生的空間被不斷地壓縮。近年來，腐敗的方式出現了變化，以接受請托，收受禮金等為主要特征的傳統顯性貪腐行為逐漸呈現出隱蔽性、間接性、復雜性和多樣性特點，該類案件涉案金額和體量規模大，涉及領域比較集中，運作模式錯綜復雜，其后果不僅直接侵害了公職人員的職務廉潔性，助長了投機逐利的不良風氣，而且極易誘發系統性的市場風險，對政治生態和構建親清政商關系造成了嚴重的破壞。部分公職人員隱匿為“影子股東”，通過扭曲的政商關系，利用職權或職務影響力，以他人名義代持股份或是依據代持股比按約定享受企業固定分紅收益，究其本質是隱性腐敗。“影子股東”成為一些黨員干部謀取私利的新方式，在一些地方甚至逐步成為政商“勾肩搭背”、貪腐謀利的主要方式。“影子股東”所依附寄生的“影子公司”，則成為部分公職人員實施隱性腐敗的重要載體和通道。本文擬從“影子公司”的概念厘定和類型界分著手，對當前公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的特點、成因、治理的重點和難點展開研究，旨在尋求治理公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪現實的對策和建議。

二、“影子公司”的概念與主要特點

（一）概念厘定和類型界分

所謂“影子公司”，是指公職人員以隱蔽的方式，利用其職權或職務影響力，在自己經商辦企業，或其配偶、子女等親屬和其他特定關系人經商辦企業中形成的，用于謀取私利或進行長期利益輸送的市場主體。在“影子公司”中，有的公職人員隱居幕后坐鎮指揮；有的設置中間環節掩人耳目；有的以經商辦企業、包攬工程、批發項目等形式，實現權力變現。“影子公司”作為一種新型的貪腐載體，其實質是將政商關系當作一種交易關系，把手中的公權力當作市場交換的商品和利益交換的籌碼，與不法商人在所謂“互惠互利”式的外衣掩蓋下，實施違背公平交易的不正當競爭，影響十分惡劣。

公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的典型表現形式之一為“幕后操縱，亦官亦商”，即個別公職人員不直接出面參與企業經營活動，其隱藏于幕后暗中操控，在利用手中的權力為企業經營提供隱形幫助的同時，從中獲取巨額非法利益。例如，內蒙古呼和浩特經濟技術開發區黨工委原書記李某，在任職期間為了擾亂監管，隨意、無序設置一二三級公司數十家。在李某的組織和授意下，各層級子公司之間相互攬項目、做生意，每個子公司開設多個不同類型的銀行賬戶，賬戶之間大量資金以各種經營明目頻繁流動，最后挪作他用。李某利用這種大環套小環的多重“影子公司”管理模式，先后以環城河建設工程、房地產轉讓、收購公司等名義挪用公款10億余元。此外，李某長期擁有呼和浩特經濟技術開發區黨政“一把手”以及所屬某水務公司負責人的雙重身份，亦官亦商，利用各種機會打“擦邊球”，以“合法”的外衣掩蓋套取國有資產的行徑。此外，李某還利用職務便利，通過虛列房產收購協議、虛列拆遷項目、虛報補償價格等方式，將巨額利益輸送到自己掌控的“影子公司”，從中騙取、套取巨額國有資金。

公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的典型表現形式之二為“利益捆綁，長期共存”，即個別公職人員與“影子公司”的控制人保持十分密切的關系，雙方構筑起穩定的利益共同體，互相掩護、互相包庇。“影子公司”通過贈送干股、代持股權等方式向公職人員持續不斷地輸送利益。例如，天津市原城建委黨委委員、一級巡視員劉某，在任職期間與多家“影子公司”進行勾連。劉某利用手中的權力，在建筑資質的審核、承攬工程項目的招投標等多方面給予該公司關照，并長期利用節假日或子女出國等方式，索取或者收受企業巨額賄賂。又如，北方國際信托股份有限公司原黨委副書記、總經理包某，利用職務便利，將“影子公司”培植在其與企業主、親屬朋友和權力掮客等相關人員構建起的利益鏈條上，長期幫助特定關系人獲取貸款，推動業務合作。

公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的典型表現形式之三為“親友掛名，官商合體”，即個別公職人員將手中的權力異化為謀取私利的工具，利用其職權或職務影響力，以其配偶、子女等親屬名義設立“影子公司”，安排親屬充當“臺前木偶”，并利用自己的職務影響為企業經營站臺撐腰，在甲方和乙方的雙重角色中切換。例如，水利部景區辦原主任李某，利用其長期從事、負責國家水利風景區審批、管理工作的職務便利，在任職期間以親友的名義，注冊成立了某公司，專門從事水利景區的規劃編制業務。李某的多名親友在公司中均擔任重要職務。從形式上看，李某本人與該公司并沒有直接關聯，但實質上李某在公司的運作中扮演了極其重要的角色，其不僅參與了公司從設立到經營再到注銷的整個過程，而且其還將人事任免權、經營發展權、財務決策權等核心權力牢牢控制在手中，以此牽制整個公司，是潛藏在公司背后的“影子股東”。這家“影子公司”存續期間的20余個項目均來源于李某本人決策或授意推薦。此外，李某還利用其負責國家水利風景區評審、管理和規劃的職務便利，將外部委托課題直接交由該公司承接，通過采取虛列課題給予補貼等方式，間接提高與公司的合同價款，從中侵占課題資金。

（二）公職人員利用“影子公司”職務違法犯罪的主要特點

1．對公權力的寄生性和依附性

如前所述，“影子公司”的經營范圍往往和公職人員的職權范圍、影響力領域緊密關聯，對公職人員的職權和職務影響力具有高度的寄生性和依附性。有的借助公權力幕后暗中操縱；有的依賴公職人員違規用權制定“個性化”特殊照顧政策；有的得益于公職人員關鍵時刻的“刷臉支持”“站臺吆喝”。“影子公司”之所以可以變身成為部分公職人員靠企吃企、設租尋租、利益輸送的重要載體，是因為其對公權力的寄生性和高度依附性。

2．手段方式的隱蔽性和復雜性

部分公職人員變身為“影子股東”，通過收受干股、隱名入股、背后操縱等隱形方式與“影子公司”形成長期且穩定的利益輸送鏈，假借形式上正常的工作渠道對企業經營發展給予扶持和幫助。公司的組織結構、經營運作、資金往來錯綜復雜，從表面上看，很難發現其中的“玄妙”。例如，有的公職人員違反《中國共產黨紀律處分條例》和《中華人民共和國公職人員政務處分法》中關于廉潔紀律的相關規定，違規從事或參與營利性活動，以“影子公司”作為貪腐謀利的手段，通過“障眼法”“隱身術”違規經商辦企，或擁有非上市公司的股份或者證券等；有的隱匿于企業幕后，利用職權或職務上的影響，在行業審批監管、資源開發、發放金融信貸等方面，為其配偶、子女等親屬和其他特定關系人謀取利益。又如，國有公司、企業的董事、經理利用職務便利，違反競業禁止規定，自己經營或者為他人經營與其所任職公司、企業同類的營業，以此獲取非法利益；或國有公司、企業、事業單位的工作人員，利用職務便利，將本單位的盈利業務交由自己的親友進行經營，使國家利益遭受重大損失。上述利用“影子公司”實施的違紀違法行為，手段隱蔽，涉案人員往往有意掩蓋、淡化甚至割裂公權力的介入和利益輸送的對應關系，有的事先訂立攻守同盟，有的事后以“不知實情”“與己無關”等為辯由，企圖逃避黨紀國法的懲處。

3．關鍵領域的高發性和易發性

“影子公司”寄生于公權力，多點散發，尤其易隱匿于城市建設、土地規劃、園林綠化、政府采購等政策扶持力度大、資金規模密集、交易環節復雜、權力依附度高的重點領域，以及招標投標、行政審批、公共資源交易、執法司法等關鍵環節。在這些領域和環節中，部分公職人員利用其管理和控制的基礎設施建設、土地規劃審批、工程項目招投標等權力，以“影子公司”為掩護，與從事上述領域業務的企業保持長期的合作關系，通過調整項目規劃、變更土地性質、加快辦理土地使用權證審批手續等手段，違規干預和插手項目發包承包，在為“影子公司”非法牟利的同時，實現權力的變現。

4．行為后果的危害性和嚴重性

某些公職人員明官暗商，“前門當官、后門開店”，嚴重背棄了親清政商關系，和企業主進行利益捆綁，用權力換取經濟利益，是對公權力的踐踏、濫用和尋租。于社會而言，嚴重侵害了公職人員的職務廉潔性和用權公正性，容易在社會大眾中引發“破窗效應”，助長形成“劣幣驅逐良幣”的不正之風和投機逐利的不良風氣；于經濟發展而言，容易誘發系統性的市場風險，破壞開放、公平有序的市場競爭環境；于政治生態而言，則是破壞了地方政治生態，使黨和政府的公信力大大降低，削減了法治的尊嚴與權威。

三、公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的成因分析

“影子公司”的出現并非偶然。部分公職人員借助公權力違規經商辦企業，并通過各種隱蔽復雜方式為自身的貪腐行為構筑“防火墻”，穿上“隱身衣”，企圖掩人耳目，逃避監管。“影子公司”的出現不乏主客觀和內外環境的多重因素，唯有對“影子公司”的成因加以剖析，才能進一步認識、把握和找尋解決“影子腐敗”問題的關鍵。

（一）外在誘因：機制層面的原因

1．預警預防機制的缺位

“影子公司”的存在，究其根源是公權力的異化，而現有預警預防機制的缺位是產生“影子公司”等隱性腐敗行為的重要原因之一。現行條件下，單一、松散、滯后的監督方式，對“影子公司”這種新型、隱蔽、復雜的隱性腐敗行為，很難做到精準的確認與審查，甚至容易為隱性腐敗行為的產生提供“空間”。除此之外，當前公職人員財產申報制度的執行尚未完全落實到位，存在部分公職人員本人及其近親屬經商辦企可能存在的隱瞞不報、虛假退出、委托代持、隱名投資等情況，以及“影子公司”實際控制人和法定代表人分離、合法經營與非法活動交織、權力濫用和利益輸送沒有明顯關聯等情況，對此還缺乏行之有效的識別手段和預警機制，這在客觀上為“影子公司”實施職務違法犯罪和利益輸送創造了“空間”，也為監督“影子公司”等隱性腐敗行為增添了難度。

2．監督懲戒機制的乏力

隱性腐敗的本質是在遵守既有制度表象下行腐敗之實，而制度之所以會為腐敗行為提供“隱身空間”，原因不外乎于，或是尚未建立某種制度，或是制定的制度不科學，或是制度沒有得到有效的執行。近年來，我國對隱性腐敗行為的打擊力度逐漸深入，但部分公職人員仍然敢貪敢腐，其中一個重要原因就是監督懲戒機制乏力，難以給違法亂紀分子帶來足夠的震懾。對于某些公職人員采取經商辦企業、包攬工程、批發項目等形式進行權力變現，如何在有效預防、精準識別的基礎上，采用具有權威性、威懾力的懲戒機制是支撐反腐倡廉工作的主軸，同時也是打擊“影子公司”等隱性腐敗行為的重器。當前，在微觀市場經濟活動中，公權力在部分地區和行業領域依然扮演了關鍵角色，公權力違規操控經濟活動的問題尚未得到徹底解決，特別是涉及行政審批、招標投標、融資貸款等環節的制度規定執行不到位，對于公權力運行的監督制約力度不夠、效果不佳，這在一定程度上為“影子公司”的出現提供了“空間”。

3．立法執法機制的滯后

個別公職人員利用“影子公司”貪腐謀利，往往介于紀與法、情與理、公與私、是與非之間，既可能構成違規經商辦企業等違紀違法問題，也可能構成收受賄賂、為親友非法牟利罪等職務犯罪。囿于目前執紀執法實踐中，已有的法律規定比較概括籠統，相關的司法解釋欠缺，加之監察執法和刑事司法標準尚存在一定的差異，對“影子公司”類案件在定性量紀、證據標準、法律適用等方面還存在較多的空白和盲區。相比于傳統貪腐類案件，“影子公司”類隱性腐敗問題往往因立法執法機制的不完善而處于“灰色地帶”，執紀執法尺度和標準不統一、不平衡，對此類行為定性處理還存在較大的分歧和爭議，難以形成有效的遏制和懲治，在一定程度上加劇了“影子公司”現象的滋生和盛行。

（二）內在心因：個體主觀層面的原因

1．理想信念喪失、個人貪欲膨脹

“影子公司”的出現，折射和反映了極少數黨員干部黨性缺失，政治意識淡薄，既想當官又想發財，把賦予其的公權力異化成為個人謀私利的工具。公職人員作為社會個體，處于經濟、政治、道德三個不同的社會體系中，既是經濟人，也是政治人，還是道德人。在“影子公司”案件中，從“經濟人”屬性角度來說，涉案公職人員追求個人目標效用的最大化，將人的理性和利己主義置于首要位置，金錢觀、權力觀、價值觀嚴重扭曲變異，權力尋租的動機被強烈激發，妄圖利用“影子公司”實現公權力的“保值增值”；部分公職人員奉行個人利益至上，在唯利主義的侵蝕下變成了金錢與權力的奴隸，“經濟人”屬性膨脹、“政治人”屬性弱化、“道德人”屬性扭曲，難以抵抗利益的誘惑，權力運用中的物欲化思想嚴重，就會誘發權力的越軌、違規、不作為等行政倫理失范行為，進而選擇更加隱蔽的方式進行貪腐行為，將“權錢交易”等腐敗行為轉至“地下”，甚至巧立名目為不法行為披上“合法外衣”。有的公職人員意圖在企業經營發展中分一杯羹，或“以權謀分紅”，虛假出資獲取高額回報；或“以權謀利息”，向企業老板零利息借錢或高利息出借，“影子公司”由此成為一些黨員干部謀取私利的新方式。

2．缺乏對道德法紀的敬畏，“圍獵”和甘于被“圍獵”交織

隨著市場經濟的發展，一些不法企業把商品的交換原則錯用到政商交往之中，個別領導干部將其手中握有的權力異化為可資利用的利益交換籌碼，個別企業也傾向于求助政府權力、依附官員，轉而形成了糾纏不清的政商關系，形成“圍獵”與甘于被“圍獵”的復雜交織問題。有的企業將其與公職人員的私人關系視為重要的資源，非位高權重者不結，非管錢管物者不交，熱衷于金錢往來，感情投資，巴結上層領導，籠絡要害部門公職人員，為個人謀取利益設陣布局，把庸俗的人情文化和不良習氣帶到行政活動之中，為公權力的外溢預留了空間，為“影子公司”這類隱性腐敗提供可乘之機。在所謂“朋友”的拉攏與腐蝕下，部分公職人員逐漸被其同化，與之形成了一種感情聯結，并最終在人情關系的“綁架”下，間接或直接地為“朋友”謀取利益，提供方便。這些公職人員拋棄了使命責任，將“為民”服務，變成了“為己”服務，將“服務”行為變成了“謀權”“謀利”行為，在履行職責，行使權力的過程中徇私舞弊、濫用權力、謀取私利，違背職業操守，損害了廣大人民群眾及黨和政府的根本利益。有的公職人員在形形色色的誘惑面前喪失原則立場，暗中進行權錢交易或者量利用權，利大優先辦，利小拖延辦，無利不給辦，使權力腐化成了徇私的道具和枉法的魔棒。

四、治理公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的重點和難點

“影子公司”作為一種高度隱蔽復雜的隱性腐敗載體和通道，因其具有無“痕跡”的幕后操縱、無“破綻”的信息交易、無“傷雅”的禮尚往來以及無“疑異”的謀利獲利等隱性特點，所以僅憑借有限的書證材料很難發現潛在的問題，現實中也往往是在調查其他問題線索時，“影子公司”相關問題才連帶浮出水面，因此，審查調查工作面臨巨大的阻力和障礙，加大了案件偵辦和突破的難度。

（一）預防控制難

如前所述，“影子公司”的出現，是機制層面的“誘因”與個體主觀層面的“心因”疊加導致的結果，其與治理“影子公司”這類隱性腐敗的“控制因素”之間形成了非典型的“零和博弈”：控制因素越強，則誘發因素越弱，隱性腐敗的成本就越大。治理利用“影子公司”職務違法犯罪問題的難點之一在于預防難。一方面，一些公職人員未按規定提請集體研究決策，擅自審批決定，長期為“影子公司”輸送利益；另一方面，監督機制難以完全發揮效能，權力存在設租尋租空間。

（二）線索發現難

“影子公司”作為一種隱形變異類腐敗，通過非正常政商關系，利用職權或職務影響力，虛假出資、假借他人名義參與企業運營，或以他人名義代持公司股份。一方面，貪腐空間由“地上”轉為“地下”，呈現“隱蔽性”；貪腐方式由直接轉為間接，呈現“間接性”；貪腐手段由“現貨”轉為“期權”，呈現“智能化”。另一方面，從反腐敗工作開展的視角來看，在現有辦案條件和技術手段下，辦案人員很難提早主動發現“影子公司”線索。辦案人員等待群眾舉報或上級交辦案件等思想在一定程度上依然存在，主動出擊查處問題線索的意識還不夠，審查調查方案中所列的措施和辦法還不夠全面，對于經過改頭換面、由明轉暗的“影子公司”問題估量不足，導致線索收集陷入“發現難”的困境。

（三）精準識別難

一方面，“影子公司”采取形式上合法合規的市場化運作方式，從公司注冊到組織架構再到日常生產運營，似乎都在法律法規的框架下進行，這些身披“合法外衣”的“影子公司”極具偽裝性，通過日常監管很難識別。另一方面，“影子公司”借助公權力的庇護，在資金融通、資產配置、資源交換等方面，獲取準入許可等排他性的商業機會，合法經營與非法獲利相互交織，即使在發現和掌握線索的情況下，往往也因調查取證手段的有限而難以精準識別。

（四）認定查辦難

有的“影子公司”通過復雜的股權架構和資本運作掩飾與公權力的關聯性；有的“影子公司”有意增設或虛構交易環節，通過錯綜復雜的業務往來和人員關系，給案件查辦設置障礙；有的“影子公司”并不實際生產經營，僅僅是作為“洗白”賄金的工具，資金在層層流轉中輸送至公職人員手中，通過日常監管很難有效查辦。此外，在執紀執法實踐中，對于公職人員違規從事營利活動的認定標準比較模糊，邊界不夠清晰；對于“影子公司”類職務犯罪的相關構成要件，在定性標準和法律適用等方面還存在一定的爭議和分歧。例如，為親友非法牟利罪的構成要件中，“將本單位的盈利業務交由自己的親友進行經營”中“本單位”范圍應當如何準確認定，是否包括本單位及下屬企業及關聯企業的業務；“商品”的范圍是否包括用作商業交換的知識產權、土地使用權、采礦權，以及具有商業交易性質的提供服務、技術支持、工程以及運營維護保障等。又如，非法經營同類營業罪中“同類營業”范圍的認定，如同類產品存在不同的交易方式是否屬于同類營業；行為人實際經營的業務包括兩類及以上的，其中有一類以上相同，是否可以認定為“同類的營業”；行為人通過非法經營同類營業，獲取非法利益的時間從其退休前延續到退休后，對于退休后獲取的非法利益是否計算等。此外，對于國家利益損失數額的計算問題，是否需要扣除非國有資本份額對應的損失數額部分，即采用整體說還是比例說等。這些尚未解決的問題，給執紀執法實踐中認定查辦“影子公司”類違法職務犯罪帶來了較大的難度。

五、治理公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的對策和建議

治理公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪需要從關鍵處著手、從難點處攻破，精準施治，全面加強治理體系和治理能力建設。

（一）破解預防難：隱者彰之，形成權力公開透明的運行機制

隱性腐敗預警預防機制的構建對于“影子公司”問題的治理具有重要意義。通過制度約束，完善一體推進不敢腐、不能腐、不想腐制度機制，增強法律法規的強制力，推動權力的公開運行、公平使用、公正評判，是實現對“影子公司”類新型隱性腐敗源頭預防的重要環節。

第一，建立決策流程預警機制。重點聚焦政策支持力度大、資金投向密集、公共資源富集的關鍵領域和環節，通過層層壓實責任，加強對關鍵領域、重點環節的重點監督和專項監督，緊盯“三重一大”的決策機制和流程、工程建設的招投標、企業改制重組、產權交易等重要環節，緊盯改革相關重要事項是否按規定履行集體決策程序等重點情況進行監督，對可能存在的廉潔風險和問題及時提出監督意見，嚴肅查處侵吞國有資產、利益輸送等違規違紀問題，嚴防國有資產流失。

第二，建立信息公開預警機制。要對現有相關制度機制進行完整全面細致地審查、評估和清理，對其中與現階段政策要求不符的制度規定要及時加以修訂完善，以此形成用制度管權、管事、管人的長效機制。建立健全領導干部親屬及特定關系人經商辦企業的登記報告制度，引導領導干部自覺把手中的權力置于陽光下運行，防止權力背后滋生“影子”，掃除附著在其背后的“黑手”。

第三，建立風險排查預警機制。做深做實廉政風險排查防控，研究制定針對性和操作性強的防控措施。優化完善權力配置和運行的監督和制約機制，將民主集中制、“三重一大”決策機制和關鍵崗位定期輪崗、任職回避制度等真正落實到位，縮減和壓制權力設租尋租空間。探索建立更嚴格的親屬經商辦企業報備制度，擴大報備對象范圍，加大每年抽查核實比例和頻次。探索建立紀檢監察機關與稅務、審計、市場監管等部門的聯合排查機制，推行“影子公司”黑名單制度。

（二）破解發現難：有效察之，積極拓寬問題線索的發現路徑

針對“影子公司”隱蔽性、復雜性的特征，應推動監督主體的多元化建設，運用多方力量破解“發現難”問題。

第一，注重發揮群眾的監督作用，拓寬線索收集渠道。涉案公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪問題，大多數是在立案審查調查其他事實的過程中發現的，直接來自于信訪舉報的較少，因此需要我們進一步疏通群眾反腐的信息上傳渠道，并對提供“影子公司”信息的群眾做好保密、保護工作，引導知情群眾和公職人員積極反映提供有價值的問題線索。

第二，注重在審查調查過程中深挖公職人員通過“影子公司”貪腐謀利問題線索。堅持集中查辦、優先辦理、快查快結，重點關注存在長期性、固定性行賄的案件，深挖細查其背后可能存在的“影子公司”問題；及時制作“影子公司”案件查辦操作指引，為紀檢監察機關查辦類似案件提供指導。

第三，注重發揮大數據的綜合研判功能，開辟線索發現的新途徑。通過搭建智慧監督平臺，整合財政、金融、工商、招投標、市場監督、公共資源交易等數據資源，聯通數據孤島，實現信息共享。通過大數據比對和核查領導干部及關鍵崗位人員及其親屬經商辦企的信息，特別是重點關注業務關聯企業的注冊時間、公司的規模、股東構成等情況，及時發現“影子公司”“影子股東”的問題線索，并重點分析研判。

（三）破解識別難：法律治之，構建完善精準施治的制度體系

第一，進一步完善職務犯罪相關法律法規，彌補法律空白。要著力解決“影子公司”類案件中的問題定性、證據標準、法律適用等方面存在的爭議較大、反映突出的重難點問題，及時完善現有立法和相關司法解釋，適時出臺相關指導性文件，明確公職人員利用“影子公司”實施職務違法犯罪的法律適用問題，進一步統一監察執法與刑事司法標準，指導各級監察機關、司法機關準確適用法律。

第二，建立和健全“影子公司”等隱性腐敗治理的懲防機制。建立和完善懲治和防范體系，包括強化思想道德教育，形成長效機制，構建治理隱性腐敗的制度體系，加強對公權力使用和運行的監管機制。此外，需要結合實際，積極探索對政商交往行為作出細化規定，著力厘清政商關系的公私界限，暢通政商溝通的交流渠道，搭建政企溝通、服務企業的常態化平臺，分析研判企業合理訴求；嚴格執行領導干部任職、履職回避制度，領導干部參與商事活動提前報告備案，避免因權錢交易、商業賄賂等問題損害政商關系和營商環境。

（四）破解查辦難：制度約之，集聚專項整治監督的治理合力

第一，加大審查力度，推進監管規范化。對“影子股東”易于藏身的重點領域，分步驟開展專項整治，堅決予以查處；對存在長期性、固定性行賄及利益輸送行為的案件，深挖細查其背后的“影子公司”。著力推動相關行業監管部門建立“黑名單”，通過建立正負面清單的方式進一步規范政商交往行為，通過企業信用懲戒、市場準入資格限制、行業禁入等方式，形成聯合懲治的合力和約束力。尤其是要緊盯部分重點的領域和重點行業，強化對權力高度集中、資金流動密集、資源富集稀缺的地方、領域、行業存在的“期權腐敗”“影子公司”等腐敗案件的專項整治和監督檢查，從源頭上切實有效地斬斷權錢交易的利益鏈條。

第二，完善反腐敗協作機制。進一步加強監檢法之間的通力合作和溝通協調，促進執紀審查與依法調查、執紀執法與刑事司法無縫對接，形成懲治新型腐敗強大合力。健全完善“室組巡”聯動監督、“室組地”聯合辦案機制，突出對“一把手”和重要崗位等“關鍵少數”的監督，強化對各項管理制度執行情況的監督檢查，不斷提升監督的科學性、精準性和有效性。