全國“兩會”科技類建議、提案分析
——基于國際科技競爭視角

陳 峰 馬紅巖

中國科學技術信息研究所，北京，100038

一、引言

競爭情報是關于競爭對手、競爭環境、競爭策略的信息和研究。[1]競爭情報概念于20世紀80年代末引入中國，在學術研究推動與現實需求牽引共同作用下，競爭情報理論方法研究與應用得到快速發展，成為引人注目的高增長分支學科，并產生了國家競爭情報等中國本土原創性競爭情報理論方法研究分支領域。[2]

（一）美國國會持續推進對華全面競爭系列法案引出的競爭情報學術問題

自2017年特朗普政府上臺以來，美國明確將中國作為戰略競爭對手，對華遏制打壓力度越來越大。2021年，拜登政府上臺后，美國繼續沿襲前任政府的反華路線，對華遏制打壓的力度有增無減。研究美國對華政策可知，由參議院和眾議院組成的國會是美國制定對華政策和戰略的法定主角。[3]從美國對華政策和戰略的法律形成程序來看，每項對華法案都是由參議院或眾議院的個別議員發起，兩院投票通過后提交總統簽字形成正式的法律文件。美國參議院個別議員于2021年牽頭發起了《美國2021年創新和競爭法案》，在眾議院審議時，個別眾議員對法案文本進行修改補充，牽頭發起了題為《2022年美國創造制造業機會和卓越科技與經濟實力法案》（簡稱《2022美國競爭法案》）的法案。截至2022年8月，《2022美國競爭法案》相繼在國會參眾兩院獲得通過，最終成為法律只是時間問題。

美國通過制定國家法律形成對華競爭，具有明確的競爭情報含義。在美國明確將中國作為戰略競爭對手、國會議員不斷策動推進對華全面競爭系列法案的大背景下，筆者研究全國人民代表大會的代表（簡稱“全國人大代表”）提出的“建議”和中國人民政治協商會議的委員（簡稱“全國政協委員”）提出的“提案”，為中國新時期研究競爭對手、應對美國全面競爭提供研究參考，是競爭情報學術界還沒有關注到的新研究視角和切入點，其對國家競爭情報研究與服務工作有著深遠影響。

在美國國會議員策動推進的對華法案中，科技領域的對華競爭相關內容占據了突出位置，很多法案的內容本質上就是對華科技競爭法案，如“芯片法案”“無盡前沿法案”等[4]。對全國“兩會”科技類建議、提案進行分析研究，更有利于研究的深入和具體，使研究的方向與目的更具有針對性，研究的結論更具有參考價值。

（二）美國國會持續推進對華全面競爭系列法案引出的科技智庫建設學術問題

打造科技智庫是中國建設特色新型智庫的重要內容。隨著美國在科技領域持續加大對華競爭的力度，“百年未有之大變局”的新形勢下應對科技領域的國際競爭已經成為中國科技智庫需要求解的重大命題。圍繞科技領域提出“建議”的全國人大代表、提出“議案”的全國政協委員，既是中國科技智庫產品的重要用戶群體，也是參與科技智庫產品導向和生產極其重要的、不可替代的生產者群體。通過對國內智庫建設特別是科技智庫建設已有研究成果的系統梳理可知，圍繞全國“兩會”科技類建議、提案相關的群體和智庫產品進行分析研究，為提升中國科技智庫建設研究水平提供了新的視角和切入點，在目前已有的研究成果中尚未發現。從科技智庫建設學術研究角度看，聚焦全國“兩會”科技類建議、提案進行分析研究，也具有理論研究價值。

二、數據收集與處理

按照我國的法律規定，全國“兩會”的每一條建議和提案都會轉到相關部門，相關部門要認真研究并作出回復。全國“兩會”科技類建議、提案大多由科學技術部（簡稱“科技部”）研究回復。筆者以科技部官方網站公開回復的全國“兩會”建議、提案為研究樣本，在對樣本進行全面系統收集整理的基礎上開展分析與研究。

（一）數據收集

筆者從科技部官方網站“信息公開”欄之“建議提案”下載全部相關信息，并逐條閱讀研判，樣本信息收集截止時間為2022年6月3日。從369條相關信息中剔除不完整信息和重復信息，最后得到320條全國“兩會”建議、提案有效樣本信息[5]。320條建議、提案時間分布從2014年12月12日至2021年08月31日。其中，全國人大代表的建議201條、全國政協委員提案119條。

（二）數據處理

通過對320條建議、提案的預處理發現，由于每條建議或提案內容涉及的問題差異性較大，通過關鍵詞和詞頻分析揭示320條建議、提案關注的重點會產生較為明顯的失真情況，需要使用更科學合理的數據處理方法。

研讀全部320條建議、提案內容，彌補使用關鍵詞標注的不足，同時充分考慮建議、提案決策者用戶群體的需求偏好和建議、提案辦理部門業務分類處理的需要，筆者將320條建議、提案劃分為“加強國家實驗室等科研基礎設施布局建設與資源共享”“改進科研項目與經費管理”“支持特定地區建設國家自主創新示范區”等22個主題詞，將每一條建議或提案用一個唯一的主題詞反映揭示出來。例如，歸入“加強國家實驗室等科研基礎設施布局建設與資源共享”主題詞的建議、提案有“關于建設橡膠科學與工程國家實驗室的建議”“關于在西部高校增加國家重點實驗室數量的提案”“關于加快機制體制創新，有序推進國家實驗室建設，避免一哄而上的提案”等，歸入“改進科研項目與經費管理”主題詞的建議、提案有“關于進一步加強科研經費監管的建議”“關于改革一般性科研項目及其經費管理辦法的提案”等，歸入“支持特定地區建設國家自主創新示范區”主題詞的建議、提案有“關于支持榆林建設國家可持續發展創新示范區的建議”“關于支持山西建設國家煤基低碳發展自主創新示范區的提案”等。

三、建議、提案分析

（一）基于主題詞的建議、提案分析

經過數據處理的320條建議、提案劃分歸類后對應的主題詞和頻次見表1。

表1 全國“兩會”320條科技類建議、提案主題詞及其頻次

將全國“兩會”320條科技類建議、提案主題詞及其頻次進行可視化呈現（見圖1）。

（二）基于全文內容的建議、提案主要細分類目

通過研讀320條建議、提案全部內容可以發現，全國“兩會”科技類建議、提案主要集中在以下細分類目。

1.為特定省市地區爭取政策支持和資源傾斜類。這些建議、提案主要是為特定省市地區爭取政策支持和資源傾斜。典型建議、提案包括《關于在包頭稀土高新區建設國家稀土及有色金屬深加工高端產業集群的提案》《關于加快推進北海高新區升級為國家級高新區的建議》《關于將中關村、濱海新區優惠政策延伸到河北開發區和重點承接平臺的建議》《關于從國家層面推動青海鹽湖資源綜合開發利用實現高質量發展的提案》等。

2.建議國家科技管理規章制度改革完善類。這些建議、提案主要圍繞科技計劃、科技項目、科研經費等方面存在的問題，建議改革完善國家科技管理規章制度。這方面的典型建議、提案包括《關于為科研單位和高級科研人員設立穩定性科研經費預算的建議》《關于改革一般性科研項目及其經費管理辦法的提案》《關于改革國家科技項目申報辦法的建議》等。

3.對特定產業技術和科研活動領域加強政策支持和資源傾斜類。這些建議、提案主要是建議對特定產業技術和科研活動領域加強政策支持和資源傾斜，呼吁加強支出的產業技術和科研活動領域包括無人駕駛、石墨、人工智能、新能源汽車、氫能、新材料等。典型建議、提案包括《關于加強無人駕駛航空器系統關鍵技術研究、運營試點和立法的建議》《關于盡快規范我國石墨產業發展，加強石墨資源戰略性儲備的提案》《關于將固體氧化物燃料電池納入新能源重點扶持方向的建議》等。

4.呼吁支持科技企業發展類。這些建議、提案主要圍繞科技企業發展中的問題建言獻策，呼吁解決的問題包括高新技術企業認定標準，解決科技企業申報、稅收、可持續發展中存在的問題等。典型建議、提案包括《關于改善認定標準，真正支持高新技術企業發展的建議》《關于降低小微企業申報國家級、省級高新企業認定標準門檻的建議》《關于新常態下提高科技型中小企業發展質量的提案》等。

5.建議加強科研環境、基礎設施、條件保障類。這些建議、提案主要圍繞科研環境改善、基礎設施加強、科研條件保障更有力等進行建言獻策。典型建議、提案包括《關于重點扶持和建設系統完整的科研工程中心的建議》《關于優化科技創新環境的提案》《關于促進大型科學儀器開放共享深入化的建議》等。

6.呼吁進一步落實已經出臺科技政策類。這些建議、提案主要圍繞已經出臺的科技政策和規章制度在落實中存在的問題進行呼吁建議。典型建議、提案包括《關于支持高新區先行先試的建議》《關于推進“大眾創業、萬眾創新”健康發展的提案》《關于大力鼓勵與扶持民營科技創新孵化器與產業化加速器并以此作為“大眾創業、萬眾創新”重要依托的提案》等。

7.建議改革完善產學研協同工作管理制度類。這些建議、提案主要圍繞科技成果轉化難、產學研脫節等問題建言獻策。典型建議、提案包括《關于加強應用技術開發研究，提高科技成果轉化率提案》《關于充分發揮中介組織在企業應用轉化科技成果中的作用的提案》《關于促進產學研合作和科技成果轉化的建議》等。

8.呼吁建議加強“海峽兩岸及港澳”科技合作交流類。這些建議、提案呼吁加強“海峽兩岸及港澳”科技合作交流，包括科研項目和經費申請向港澳臺地區開放、推進和港澳臺地區實驗室共建等。典型建議、提案包括《關于進一步加強兩岸基礎科學交流與合作的提案》《關于進一步開放內地科研機構的科研課題給香港科研人員的建議》《關于加強兩地創新及科技合作的提案》等。

（三）全國“兩會”科技類建議、提案的主要特點

全國“兩會”科技類建議、提案主要有以下特點：問題導向突出，大都是圍繞我國科技活動中明確、具體的現實問題進行建言獻策；地域針對性強，為所在地區行業爭取發展資源和有利條件的特點明顯；覆蓋面廣泛，建議、提案內容覆蓋國內科技活動的方方面面。

四、中美競爭形勢下全國“兩會”科技類建議、提案工作的創新拓展方向

全國“兩會”是基于中國國情的政治制度設計，是實踐證明了的具有前瞻性、目的性、解決問題能力突出的科學合理的政治制度設計。全國“兩會”科技類建議、提案是全國人大代表和全國政協委員盡心履職的具體體現，受到全國人民的高度認可。全國“兩會”科技類建議、提案極大地推動了我國科技高質量發展，但在新形勢下仍需要與時俱進創新發展。在2022年美國將中國確定為“頭號競爭對手”、對中國的科技打壓全面升級的國際新形勢下，全國“兩會”科技類建議、提案工作存在很大的創新拓展空間。

從美國國會持續推進對華全面競爭系列法案引出的競爭情報學術問題和科技智庫建設學術問題兩個角度分析研究，新形勢下全國“兩會”科技類建議、提案工作創新拓展方向可以歸納為以下幾點。

（一）積極從國際視角提出建議、提案

通過對320條全國“兩會”科技類建議、提案的分析研究發現，現有的建議、提案主要關注國內科技活動和問題，對涉外科技活動和問題關注較少。令人欣喜的是，在眾多建議、提案中，有少量全國人大代表或全國政協委員將視野轉向國際，提出了包括《關于在國家“一帶一路”建設中針對發展中國家建立國際科技特派員工作機制的建議》《關于促進中蒙草原科技合作的提案》《關于建設中緬邊境科技示范帶的提案》在內的關于國際科技合作交流建議、提案，但這類建議、提案數量很少。

當前，中國科技創新進入跟跑、并跑、領跑“三跑并存”的新階段，總體科技實力穩居世界前列，中國科技引領世界、為世界科技發展作出更大貢獻的時代已經來臨。中國科技界既要“站在中國看世界”，也要“站在世界看中國”，從中國怎樣引領世界科技發展、世界需要中國科技界做什么等角度，調查研究發現中國科技創新與發展中存在的問題。積極從國際視角提出建議、提案是新形勢下全國“兩會”科技類建議、提案工作創新拓展的重要方向之一。

（二）加強關注、應對世界科技強國對華惡意打壓競爭而引發科技問題的研究

近年來，中國科技總體實力的快速提升改變了世界傳統科技格局，引起了以美國為代表的傳統科技強國的恐慌。近年來，美國對華科技發展惡意打壓的力度持續加大。其中，美國以國會議員、國會直屬機構美中經濟與安全評估委員會為代表的決策系統策動推進對華科技競爭系列法案的特點愈發突出[4][6]。

通過對320條全國“兩會”科技類建議、提案的分析研究發現，現有的建議、提案主要關注國內科技活動和問題，對以美國為代表的世界科技強國推動對華“科技脫鉤”、收緊對華出口管制、擴大出口管制實體清單、阻撓正常科技投資與人才招聘等引發的問題關注不夠。站在應對世界科技強國惡意打壓、提升中國科技競爭力、保障國家科技安全的角度，以美國國會議員策動推進的對華科技競爭系列法案為參照，加強對他國對華惡意打壓引發科技問題的研究和關注，提出相應的建議、提案，是新形勢下全國“兩會”科技類建議、提案工作創新拓展的重要方向。

（三）加強綜合性、戰略性、法律性建議、提案工作

通過對320條全國“兩會”科技類建議、提案的分析研究發現，現有的建議、提案對專業性、局部性、具體性、基層性科技活動和問題關注頗多，對上升到國家之間整體競爭層面的綜合性、戰略性的科技活動和重大問題關注較少。現有的全國“兩會”科技類建議、提案對科技立法活動中的問題有所關注，提出了包括《關于加快科學技術名詞立法工作的建議》《關于落實依法治國方略，加快〈實驗動物管理條例〉立法進程的提案》在內的相關建議、提案，但總的來說對上升到國家間競爭層面的綜合性、戰略性政策法律問題關注明顯不夠，與美國參議員、眾議員牽頭策動推進的對華科技競爭系列法案相比重視程度和參與度還太低。

站在應對世界科技強國整體科技競爭的角度，從發展和安全兩個視角出發，關注大國強國必爭的重大科技問題，加強綜合性、戰略性、法律性建議、提案工作，提出與美國國會對華科技競爭系列法案分量大致相當的建議、提案，是新形勢下全國“兩會”科技類建議、提案工作創新拓展的重要方向。

（四）加強關于國家競爭情報和科技智庫建設的建議、提案工作

競爭情報已經成為繼技術、資金、人才之后，國家科技經濟競爭制勝的第四要素[7-8]。國家科技競爭根本上是國家整體科技智慧的競爭，而國家科技智庫的整體水平是國家整體科技智慧實力和水平最直接有效的體現。筆者通過對320條全國“兩會”科技類建議、提案的分析研究發現，現有的建議、提案對競爭情報、科技智庫建設的關注研究不足。

從應對世界科技強國整體科技競爭的角度，要兼顧中國科技發展和安全雙重需要，加強關于國家競爭情報和科技智庫建設的建議、提案工作，是新形勢下全國“兩會”科技類建議、提案工作創新拓展的重要方向。