以世界自然遺產地為基礎建設國家公園體系

吳殿廷, 王 欣, 劉宏紅, 胡 娟*, 王國權

（1.北京師范大學地理科學學部，北京 100875；2.北京第二外國語學院旅游科學學院，北京 100024；3.南開大學旅游與服務學院，天津 300071）

世界自然遺產指“從審美或科學角度看具有突出的普遍價值的由物質和生物結構或這類結構群組成的自然面貌；從科學或保護角度看具有突出的普遍價值的地質和自然地理結構以及明確劃為受威脅的動物和植物生境區；從科學、保護或自然美角度看具有突出的普遍價值的天然名勝或明確劃分的自然區域”[1]2，從這個定義來看，世界自然遺產的設立是為保護具有生態、美學等突出普遍價值的區域。國家公園指的是“由國家批準設立并主導管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域”[2]1，與世界遺產不同，國家公園特別強調國家代表性。雖然二者側重點有些許差異，但世界遺產的申報和國家公園的建設目的之一都是使具有突出普遍價值的自然資源受到更好保護的同時發揮出資源的其他價值。

世界遺產是大自然饋贈的寶貴禮物，國家公園體現了國家的意志和責任，正確、巧妙地處理二者的關系，可使二者相互促進、相輔相成。中國國家公園建設制度起步較晚，在世界遺產的基礎上遴選和設立國家公園，既符合國際慣例，也是中國政府主動承擔世界責任、歷史責任的重要方式，更是盡快建設以國家公園為主體的保護地體系的有效途徑[3]。依據《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《世界遺產公約》），世界遺產認定的目的是為了更好地保護、保存和展出該國領土內的文化和自然遺產。然而，當前世界自然遺產的保護與管理問題愈發凸顯，部分世界遺產的逐年評估結果每況愈下，除了極少數的自然威脅以外，人類活動成為威脅世界遺產的主要因素[4]。我國對于世界自然遺產一直提倡采用保護與利用并重的舉措，但近年來，我國遺產地旅游景氣指數增長較快[5]，旅游發展壓力作為人類活動導致的結果之一，成為中國世界遺產面臨的首要威脅因素[6]，尤其是當世界自然遺產面對旅游活動時，這種威脅格外顯著。

2013年，我國首次提出建立國家公園體制，接著分別在2015年、2017年頒布《建立國家公園體制試點方案》《建立國家公園體制總體方案》，開始探索適合中國國情的國家公園建設道路。2019年6月26日，中央政府頒發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求科學合理確定國家公園建設數量和規模，在總結國家公園體制試點經驗基礎上，制定設立標準和程序，劃建國家公園。2021年，我國正式設立首批5個國家公園，分別為三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山國家公園。其中，青海可可西里世界自然遺產地被完整納入三江源國家公園范圍之內。先有中央文件指出要建立以國家公園為主體的自然保護地體系，后有將世界自然遺產地被納入正式設立的國家公園的實例。由此我們能夠明確，我國國家公園建設以保護為前提，這與世界遺產設立的初衷一致。

截至目前，學術界在國家公園體制建設[7]、發展理念[8]、建設現狀[9]、遴選機制[10]、潛在建設區域[11]等方面開展了相關研究。但是，關于我國建設國家公園的具體思路仍不明晰，尚未形成符合我國國情的建設與管理體系，國家公園如何科學遴選，如何進行有效的管理，這一系列問題有待進一步探究。

基于此，本文對比分析了世界各國國家公園遴選標準與世界自然遺產準入條件，在此基礎上科學研判以世界自然遺產地為基礎建立國家公園的必要性與可行性；以美國國家公園為參照對象，深入解析其建設時序和特點，提出以世界遺產地為基礎建設我國國家公園的具體思路；最后，結合國家公園建設規模與我國管理體制實際情況，提出符合我國國情的國家公園管理機制。

1 以世界自然遺產地為基礎建設國家公園的可行性分析

自然遺產屬于全人類，各國政府和人民都有義務對其予以保護，也都有權利對其進行科學研究和展示展出[1]2。這就是說，世界遺產及其保護和傳承，需要國家承擔責任，需要社會關注和參與，這與我國國家公園設立的初衷是完全對應的。國家公園是我國自然保護地體系建設的主體，但目前我國國家公園數量和規模都遠遠達不到“保護地主體”的要求，亟須擴大數量，并在此基礎上提高質量，完善機制體制。截至2021年年底，我國有世界遺產56處，其中自然遺產14處，自然-文化雙遺產4處。在此基礎上遴選國家公園建設標準，不僅是必要的、可行的，也是科學合理的。

1.1 世界遺產地與國家公園：互動共榮的太極雙魚

美國的大部分國家公園是先設立為國家公園后，再被列入世界遺產名錄，這是因為美國國家公園起步（1832年）早于加入《世界遺產公約》（1973年），但也存在先被評為世界遺產而后被設立為國家公園的案例，如冰川灣國家公園—1979年被認定為世界遺產，1980年被建設為國家公園。這啟發我們：世界遺產與國家公園的建設發展并不沖突，處理好二者的關系，就能使它們像太極雙魚那樣融和互動、相得益彰，既能很好地保護并傳承世界遺產，也能讓本國乃至世界人民更好地領略大自然饋贈給我們的寶貴財富。

中國的國家公園，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、生物多樣性最富集的區域。縱觀我國已經建設的國家公園，不難發現其中已涵蓋了一些珍貴的世界自然遺產：三江源國家公園內，包含了青海可可西里世界自然遺產；大熊貓國家公園，涉及九寨溝、黃龍等世界自然遺產；武夷山國家公園，包含世界自然-文化雙遺產……而在開展國家公園試點的國家公園中，神農架是世界自然遺產，普達措公園涉及三江并流世界自然遺產。依托國家公園既能更好地對這些世界自然遺產資源進行嚴格保護和管理，也能最大化地挖掘世界自然遺產資源的社會效益，諸如開展觀光旅游、開展科普教育等活動[12]。

正因國家公園包含自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域[13]，所以在我國自然保護體系中具有主體地位，在維護國家生態安全關鍵區域中占首要地位。就現實情況來看，國家公園建設區域有的包含已被認定的世界自然遺產，有的則包含我國預申報自然遺產的重點潛在區—通過國家公園建設，能夠更好地保護區域內珍貴的自然資源，保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，為世界自然遺產的申報打下良好的基礎[14]。反之亦然，已是世界自然遺產地的，其應該被列為近期國家公園建設的對象，這樣既能使其受到保護，又能更好地展示我國大國形象。因此，遴選國家公園應該首先考慮世界自然遺產地。

1.2 國家公園遴選標準和世界自然遺產地入門條件相容相通

世界各國在選定國家公園方面標準不盡相同，但總體可歸納為如下3條[15]：①資源的獨特性和重要性—具有區域典型性和國家代表性資源，例如美國黃石公園、加拿大班夫國家公園、瑞典阿比斯庫國家公園、日本富士箱根伊豆國立公園都具有極強的國家代表性；②自然價值高—少受人類活動干預，生態系統未因人類開發而發生顯著變化，例如加拿大格羅莫訥國家公園、德國凱勒瓦爾德-埃德湖國家公園、新西蘭湯加里羅國家公園等即如此；③景觀和生態環境具有吸引力，適合開展休閑游憩、科教研學等活動，美國、瑞典、奧地利、日本等在遴選國家公園時均將此條作為參考標準之一。我國國家公園設立的標準，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《方案》）文件，包括如下3個基本條件：①具有極其重要的自然生態系統；②擁有獨特的自然景觀和豐富的科學內涵；③國民認同度高。不難看出，在凸顯我國國家特色的基礎上，我國國家公園的遴選標準與評定世界遺產標準不謀而合（表1）。我國已經設立的部分國家公園的典型特征與世界自然遺產的標準（x）相契合，例如大熊貓、東北虎豹等國家公園，皆是為了保護尚存的珍稀或瀕危動植物種。

表1 國家公園遴選標準和世界自然遺產入門條件的對比

1.3 他山之玉—美國世界自然遺產與國家公園高度重合

美國于1832年開始設立國家公園，1973年12月7日加入《世界遺產公約》締約國行列。此后，美國在利用國家公園保護其自然、文化和歷史遺產的同時，也讓全世界通過這個窗口看到美國的自然風貌、歷史和國家價值觀[16]。截至目前，美國共有12處世界自然遺產，其中2處是與加拿大聯合申報的。值得注意的是，這12處世界自然遺產同樣入選了國家公園，包括與加拿大聯合申報的世界自然遺產“克盧恩/弗蘭格爾-圣伊萊亞斯/冰川灣/塔琴希尼-阿爾塞克”“沃特頓冰川國際和平公園”，另有1處世界文化遺產（梅薩維德）也是國家公園（表2）。

表2 美國的自然遺產與國家公園高度重合

1.4 具體分析—以我國世界自然遺產地為基礎設立國家公園

國際保護地（包括世界遺產）的代表性資源可為國家公園的建設和選取提供參考[17]。《國家公園設立規范》文件中指出，生態系統類型具有國家代表性的4大生態地理分區[2]，即東部濕潤半濕潤大區、西部干旱半干旱大區、青藏高原高寒生態大區、海洋生態大區，部分世界遺產地恰好位于這些生態地理區中，例如青藏三江源高寒草原草甸生態地理區，青海可可西里世界自然遺產地就位于其中已經被納入三江源國家公園范圍之內。這說明世界自然遺產地具備得天獨厚的生態條件，以其生態類型的國家代表性，更適合優先被設立為國家公園。

中國于1985年加入《世界遺產公約》，截至2022年1月，我國已有14項世界自然遺產、4項自然和文化雙遺產，均位列世界第一。這些世界自然遺產和雙遺產，都是我國最有保護、觀賞價值的自然保護地和代表地，適宜被設立為國家公園（表3）。

表3 中國自然遺產和雙遺產名錄及其設立國家公園的可行性分析

在我國18處自然遺產和雙遺產中，武夷山已經設立了國家公園，青海可可西里遺產地已經涵蓋在三江源國家公園之內。除了峨眉山-樂山大佛遺產地中樂山大佛部分不適合、澄江化石遺產地不方便開展公共游憩活動外，其他遺產地都是近期國家公園建設的候選地，只是對于那些多地聯合申報的遺產地，如中國南方喀斯特地貌、中國丹霞地貌等，不能簡單地以遺產名錄包含的所有地區直接設立統一、規范的國家公園。可以說，國家公園建設與世界遺產地確實是高度契合的，應該相融互促。

2 完善機制體制，促進國家公園與遺產地良性互動

2.1 分級管理，責權分明

美國的國家公園基本上都是國家管理、國家建設的[18]，國家公園實行“一區一法”[19]；西班牙采取國家扶持與行政分權相結合的地方分權管理模式[20]；韓國在國家法律統一約束和中央政府政策統一指導下，實行屬地管理、分級負責[21]。同一政策在不同國家發揮的作用及影響結果不同，各種模式均是適應各國的政治、經濟、社會文化特征，協調各種沖突的政策選擇的結果[22]。值得一提的是，日本的國家公園包括國立公園和國定公園，其中國立公園是由中央政府直接管理—這與中國東北虎豹公園相同；國定公園則是由中央政府認定，交由都道府縣地方政府管理的自然公園系統[23]—這與其他4個已經正式設立的三江源國家公園（由青海省人民政府負責管理）、海南熱帶雨林國家公園（由海南省林草局負責管理）、武夷山國家公園（由福建省和江西省分別負責各自省內部分）、大熊貓國家公園（由四川省、陜西省和青海省分別負責本省內的片區）相似。這表明，中國的國家公園體制，與日本的國家公園管理模式更為類似，需要注重發揮中央和地方兩方面的積極性。

從國家治理現代化的角度看，集中力量辦大事,彰顯中國特色社會主義制度的優勢性，這并不意味著中央應該一件事干到底。而應該采取中央做好決策、把握方向、確定原則的形式，起到統攬全局的作用，具體的執行應具備地方針對性，需要通過地方來執行。例如深圳特區、浦東新區，以及現在的雄安新區，都是由地方來主持運作。需要特別強調的是，中央在把握好大方向的同時，還需要制定一套完整的評價機制以考察執行成果[24]，國家公園建設也應如此。這樣做的好處是：既能把握好大的方向、大的原則，也能很好地發揮地方的積極性。現在這種做法是一種創造，是經濟奇跡的奧妙所在[25]。《方案》將國家公園等自然保護地分為中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類，實行分級設立、分級管理，更科學、更合理，也更有效。

考慮到國家公園范圍與行政區劃的矛盾，建議所有的單個省內的國家公園，都由該省直接管理；跨省級行政區域的國家公園，都由國家林業和草原局直接管理；一省獨建涉及多個地市、縣旗，多省共建涉及不同行政區域之間的協商、協調和協作的，建議國家公園在建設和運營過程中，參照水利部河道管理的“河長制”[26]和國家文化公園的“段長制”[27]，建立“園長+片長”制度。

（1）健全工作機制。建立“園長+片長”會議制度，每個公園設園長1名，定期組織、協調各區段片長工作；建立信息共享制度、工作督察制度，協調解決國家公園管理保護的重點難點問題，定期通報公園總體和各區片公園的生態、環保和資源利用情況，對公園具體實施情況和各片長履職情況進行督察。

（2）強化績效考核。根據國家公園不同區塊的實際情況，實行區塊差異化績效評價考核，將每一區塊的生態、環保和資源保護利用的情況作為績效考核的重要參考。

（3）加強社會監督。建立國家公園園長及各區塊管理片長信息發布平臺，通過主要媒體向社會公告園長和區塊片長名單，在國家公園顯著位置（如進出路口、地理分界線等處）豎立片長公示牌，標明各區塊的片長職責、區塊生態環保和資源概況、保護和利用目標、監督電話等內容，接受社會監督。

2.2 分區施策，保障功能

國家公園建設代表著國家形象，國家公園由于覆蓋范圍較大，必須分區施策。在國家公園的建設及發展過程中，政府在規劃、規范和協調公園發展方面發揮著關鍵作用[28]。而美國用荒野地區來解釋國家公園，就曾被2002年國際自然保護聯盟指出，美國對遺產實施島嶼似的保護方法，扭曲了社會與自然之間的關系[29]，這并不適用于管理中國國家公園。因此，為了保障國家公園的功能，根據《國家公園功能分區規范》，國家公園劃分為嚴格保護區、生態保育區、傳統利用區和科教游憩區。其中：嚴格保護區面積占國家公園總面積的比例一般不低于50%；傳統利用區面積占國家公園總面積的比例不宜高于15%；科教游憩區面積占國家公園總面積的比例不應高于5%。各類區域的功能定位、可開展的活動和資金來源如表4所示。

表4 國家公園功能區的要求及資金來源

分區施策的核心在于保障國家公園的首要功能。我國國家公園的首要功能是“重要自然生態系統的原真性、完整性保護，兼具科研、教育、游憩等綜合功能”[30]，同時兼顧保護和利用。再次回顧我國國家公園定義，即“由國家批準設立并主導管理，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域”[2]1，同樣強調保護的重要性。的確，在施策過程中，國家公園各功能分區的重要程度應該按照其受保護程度排序，保護優先、以保護為主。但在實踐中，還應仔細考量單個國家公園的4大分區功能保障程度，做到具體情況，具體分析，除嚴格保護區和生態保育區外，傳統利用區和科教游憩區同樣應受到重視，當針對某一具體國家公園施策時，應按需施策，不可盲目地僅圍繞“保護”這一維度進行考量，從而忽視“利用”的重要性。特別是囊括了世界自然遺產的國家公園，除保護之外，還應注重傳播與弘揚世界自然遺產的價值。

2.3 分步推進，完善體系

按照“自然保護地體系主體”要求，中國的國家公園在數量上應該達到60個以上—美國國土面積與中國相近，目前已擁有國家公園63個，中國保護遺產的決心更大，土地公有的經濟制度和中央集中統一領導的能力，能夠保證中國國家公園建設的力度更大、建設的成效更顯著。就我國目前情況，在已經設立了5個國家公園、已有18個世界自然遺產地的基礎之上，還需要至少40個以上的遴選地，除去已有學者提出建設青藏高原國家公園群的設想外[31]，也還需要至少20～30個國家公園候選地。如何將我國國家公園建設數量增加至60以上，還需分步推進國家公園建設進程。

第一步，應首先考慮以具備可行性的世界自然遺產及雙遺產為基礎建設國家公園，在探索建設道路初期，將我國現有世界自然遺產地的基礎條件利用好，初步搭建出國家公園體系框架。

第二步，在體系初步搭建的基礎上，沿著前述從世界遺產地遴選國家公園的思路，建議從我國世界自然或自然-文化遺產預備名錄中考慮中長期國家公園建設的候選對象。其中：自然遺產預備名錄包括北京市房山巖溶洞穴及峰叢地貌、河北省嶂石巖地貌、青海省青海湖、四川省貢嘎山等28處；自然-文化雙遺產預備名錄包括安徽省天目山、四川省瀘沽湖、貴州省黃果樹瀑布等19處[32]，嘗試將具備成為世界自然遺產潛力的旅游資源納入至國家公園建設體系。

第三步，當國家公園體系趨于完善，能夠有余力照顧其他基礎條件較前二者弱但仍具備較高層次的自然科學保護價值和公共游憩觀賞價值的景區，可以考慮將這些景區納入國家公園建設體系，例如長江三峽、甘肅張掖五彩山、華山景區，中朝長白山天池-瀑布景區、中越德天瀑布景區等，也應該列入世界自然遺產預備名錄，同樣適合設立國家公園。國家公園建設是一個循序漸進的過程，就我國目前建設情況而言，需要采取分步推進的措施，以促進國家公園體系逐步完善并走向成熟。

3 結論和討論

本研究旨在論證以世界自然遺產地為基礎建立國家公園的必要性和可能性，并根據我國世界自然遺產地實際情況，相應提出以該地建立國家公園的建議，最后剖析我國管理體制特點，提出具體管理措施，以促進國家公園與遺產地良性互動，結論如下：①以世界自然遺產地為基礎建設國家公園有先行之例，既客觀合理，又現實可行。美國自1832年開始提出國家公園，其建設國家公園先于申報世界遺產，截至目前，美國的世界自然遺產全部被納入其國家公園體系內，這說明以世界自然遺產建立國家公園現實可行。②世界自然遺產是大自然饋贈的寶貴禮物，建設國家公園既是完善自然保護地體系的有效途徑，也體現了政府和社會保護生態環境和自然資源的社會責任。處理好世界遺產地和國家公園的關系，可以使二者相互促進、相得益彰。③中國現有世界自然遺產14處、自然-文化雙遺產4處，除了個別的遺產地（如澄江化石和峨眉山-樂山大佛中的樂山大佛）之外，基本上都適合設立國家公園，只是中國南方喀斯特地貌、中國丹霞地貌等多地聯合申報的遺產，不能簡單、直接、整體地設立為單個國家公園。④以遺產地為基礎建設國家公園體系，需要符合我國管理體制的特點，要注意分級管理、責權分明；分區施策、保障功能；分步推進，完善體系。

本文雖然提出以世界自然遺產地建立國家公園是可行且必要的，但由于世界自然遺產、雙遺產、自然保護地等需保護的區域豐富且復雜，部分自然資源同樣具有不同替代的國家代表性，因此，建設國家公園的部分細節還值得進一步考慮：首先，因國家公園內不止包含世界自然遺產地，故其面積取舍還值得進一步研究；其次，除了世界遺產地外，從國民認同的角度看，還應進一步考慮以五岳等自然地理標志為基礎設立國家公園，如大別山國家公園等，也能作為遴選對象；最后，在遺產地體系中，雙遺產的含金量最高，國民認同度和世界影響力最大，但雙遺產地應衡量其側重，需要仔細考慮選擇其納入國家公園還是國家文化公園更科學合理。