高質量視域下國家“雙高計劃”績效評價效益自評指標研究

崔淑淇，王榮琦

（1.陜西工業(yè)職業(yè)技術學院，陜西 咸陽712000；2.西部現(xiàn)代職業(yè)教育研究院，陜西 咸陽712000）

目前，第一輪國家“雙高計劃”項目建設時間已經(jīng)過去了三年，距離項目終期還有不到兩年的時間。2022年4月，國家“雙高計劃”中期績效評價文件發(fā)布，明確本次評價“以建設單位自評為基礎、省級評價為重點、兩部評價為引導”[1]。作為建設單位的“雙高”學校，是評價的對象，要堅持科學思辯的精神，把此次中期評價作為自我檢查、自我提升的契機，持續(xù)提升“雙高計劃”建設質量[2]。同時，“兩部”設計了“對建設單位中期績效評價的參考指標體系”（以下簡稱“指標體系”），既包含學校層面，也包含專業(yè)群層面，本文只針對學校層面效益指標的自評進行分析。

學校層面指標體系中的“效益指標”，在績效評價總分100分中占30%，下設2個二級指標：社會效益指標和可持續(xù)影響指標，各占15%，三級指標由學校在自評時自行設置[1]。各校前兩年和中期自評時，對效益指標的內(nèi)涵理解存在較大差異，導致校際間三級指標的設置可比性不強。相對于指標體系中的“產(chǎn)出指標”，其“效益指標”也需要對標“引領”“支撐”及“高”“強”“特”[3]的高質量績效目標，在自評時自行設置參考指標，且在項目第一輪實施期結束前的建設過程中，對學校在建設任務完成的基礎上瞄準高質量績效目標導向，持續(xù)提高“貢獻度”，打造中國高等職業(yè)教育品牌，引領類型教育高質量發(fā)展具有重要意義。

一、效益指標與高質量績效目標導向

從數(shù)據(jù)采集表效益指標的二級指標可以看出，教育部對于效益績效評價是立足在“雙高計劃”項目高質量績效的要求上進行指標設置，想要設置具體的學校自評效益指標，就需要充分理解高質量績效和效益指標。

（一）高質量績效目標導向

“雙高計劃”項目設立的初衷是引領職業(yè)教育高質量發(fā)展，推進高職院校人才培養(yǎng)質量持續(xù)提升。如何將“績效”理念貫穿于“雙高計劃”項目建設的全過程，如何用預算內(nèi)的錢辦成“預想的好事”，教育部、財政部（簡稱“兩部”）對項目建設學校績效評價設計的指標體系，不僅僅是為了排名，而要衡量學校預算績效水平，通過自評把握預算績效的關鍵著力點，引導學校在項目建設過程中，不但要努力提高人才培養(yǎng)質量，還要在注重按時間節(jié)點全面完成建設任務的“交付式”預算績效管理時，更加注重做好學校層面整體高質量發(fā)展的“頂層設計”，通過優(yōu)化經(jīng)費投入，促進學校內(nèi)部資源整合以及配置效率的快速提高，以有限的投入取得更好的效益，達到事半功倍的經(jīng)費使用效果，切實提高“業(yè)財融合”的能力和水平，從而推進學校在改革創(chuàng)新的同時不斷提高辦學質量[4]。

“雙高計劃”項目除了建設任務的預期成效外，建設過程中產(chǎn)生的效益對于提升學校的核心競爭力、持續(xù)創(chuàng)建辦學特色、集聚發(fā)展優(yōu)勢具有深遠的影響，也同樣重要。國家“雙高計劃”建設項目與國家“示范校”、國家“骨干校”、國家“優(yōu)質校”建設項目的根本區(qū)別，就體現(xiàn)在“高水平”上，著力解決高等職業(yè)教育“強不強”的問題，它是深化職業(yè)教育改革的重要突破口，引領職業(yè)教育改革創(chuàng)新，支撐產(chǎn)業(yè)轉型升級和社會經(jīng)濟發(fā)展。所以，效益指標應根據(jù)建設成效是否達到“引領”“支撐”及“高”“強”“特”的高質量績效特征來區(qū)分，重點是在國家層面達到“高水平”的引領作用[5]，主要體現(xiàn)在服務區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的契合度上、服務國家重大戰(zhàn)略的貢獻度上。

（二）效益指標

效益評價多為綜合屬性評價，在參考指標體系中效益指標分為社會效益指標和可持續(xù)影響指標，既瞄準“貢獻度”，又著眼于學校的社會“知名度”。高等職業(yè)教育的事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性相互作用產(chǎn)生社會效益，通過產(chǎn)教融合、培養(yǎng)高水平技能技術人才等方式增加區(qū)域就業(yè)和收入，高等職業(yè)教育豐富了我國教育體系，可以滿足企業(yè)對于人才的需求和一部分人群對教育的需求，也可以提升我國國民素質。可持續(xù)影響指標是項目建設的過程中表現(xiàn)出的，學校建設成果需致力于發(fā)揮重大成果的長期作用，致力于服務區(qū)域經(jīng)濟，致力于服務國家戰(zhàn)略。

1.社會效益指標。一般是指反映一定時期內(nèi)社會新增、新創(chuàng)造價值的指標，也是產(chǎn)品和服務對社會所產(chǎn)生的好的后果和影響，是相對于經(jīng)濟效益、生態(tài)效益而言的，獨立運作并起效[6]。基于此，本文界定“雙高計劃”項目建設社會效益指標，是指項目各種直接、間接或隱藏的功能和作用，服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)轉型升級或者應用于學生，從而促進經(jīng)濟社會發(fā)展或者使學生的技術技能提升因素發(fā)生積極變化而帶來的效益。

2.可持續(xù)影響指標。財政部關于項目支出績效評價管理辦法中[7]，項目單位的自評及績效評價指標體系中，都包含可持續(xù)影響指標，但未進行解釋，“兩部”頒布的“雙高計劃”績效評價管理辦法[3]和中期績效評價方案[1]亦是如此，學校在設置自評參考指標時不好精準把握。

如何理解“雙高計劃”績效評價可持續(xù)影響指標？需要先對可持續(xù)發(fā)展的概念加以理解。聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務部在第19屆可持續(xù)性發(fā)展委員會（CSD-19）提出：可持續(xù)發(fā)展是一個全球性問題，而且所有利益攸關方的合作參與很重要，怎么使用和看待資源的方法是需要改變的，沒有“一刀切”的項目可以用來解決所有問題[8]。在“雙高計劃”項目支出績效評價時，如何對可持續(xù)影響作出評價？根據(jù)上述的理解，可持續(xù)影響是效益指標的長遠考慮和對未來風險的分析，可以設置為“雙高計劃”項目建設所“產(chǎn)出”的政策、制度、標準及重大成效的可持續(xù)性，效益的增長性和諸多因素的定性描述等。

基于以上分析可以看出，效益指標其實就是指用有限的資金，通過優(yōu)化投入和資源配置，瞄準“引領”“支撐”及“高”“強”“特”的高質量績效目標，實現(xiàn)“產(chǎn)出”的最大效益。

二、效益指標自評的參考指標設置依據(jù)

對于效益指標這一綜合性指標設置需要從多維度、多層面、多角度來進行分析。宏觀維度來看，政策影響著“雙高計劃”項目績效評價，引導著效益指標方向。中觀維度來看，績效目標直接影響著效益指標衡量目標。微觀來看，產(chǎn)出指標框出了效益指標衡量范圍。

（一）宏觀維度：以政策導向為設置依據(jù)

我國的經(jīng)濟形勢和社會模式在不斷地發(fā)生變化，對于職業(yè)教育不同階段也有著新的要求。不論是階段性還是長期性的與職業(yè)教育相關的政策，都體現(xiàn)出了教育現(xiàn)代化在社會現(xiàn)代化過程中的基礎性作用，同時也是社會現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容。其本質是依據(jù)技術的進步和產(chǎn)業(yè)的升級，不斷適應社會對人才需求的變化，用新時代先進的教育理念，持續(xù)推進教育教學改革創(chuàng)新，培養(yǎng)社會急需人才，服務國家高質量發(fā)展的新要求，提升教育的國際化水平。效益指標的設置只有緊跟政策變化，體現(xiàn)政策要求，才能發(fā)揮自身最大的績效。

（二）中觀維度：以績效目標導向為設置依據(jù)

績效目標是指學校投入項目建設的經(jīng)費，在實施時間段內(nèi)預期達到的“產(chǎn)出”及“效果”，真實地反映了經(jīng)費使用后的“產(chǎn)出”及“效果”，為“花錢必有效、無效要問責”的績效評價獎懲制度實施提供依據(jù)。產(chǎn)出指標由“雙高”學校自行設置績效目標，自行設計指標權重，按規(guī)定程序和時間節(jié)點進行自評。在“雙高”學校實踐層面，由于各校辦學特色、服務面向以及專業(yè)設置的差異，出現(xiàn)了把績效目標和建設任務書中“預期成效”或者“驗收要點”相混淆的問題，有些學校對數(shù)量指標、質量指標、時效指標的涵義理解不到位，在自評時，對指標體系中自評指標的設置沒有結合自身實際進行深入研究和分析，系統(tǒng)性和邏輯性都不強，特別是對學校“雙高計劃”項目建設總目標的支撐度、與對應建設任務的關聯(lián)度不高，沒有完全反映績效目標導向。

國家“雙高計劃”績效評價指標體系設計與國家對其他公共支出項目進行績效評價指標體系設計的主要區(qū)別是前者未包含經(jīng)濟效益和生態(tài)效益指標，這在一定程度上反映了“雙高計劃”專項經(jīng)費投入的績效目標導向[9]。

（三）微觀維度：以產(chǎn)出指標為設置依據(jù)

教育是公益性事業(yè)，其“產(chǎn)出”實際上是分析教育能夠直接帶來哪些有益于社會的“收益”和“成果”，而教育“產(chǎn)出指標”，在于識別、判斷和評價教育“收益”和“成果”的質量及水平[10]。產(chǎn)出指標包含的數(shù)量指標，即是否按預定數(shù)量完成績效目標，完成的是哪些績效目標；質量指標，即是否按預定標準完成績效目標，完成的怎么樣；時效指標，即是否按預定進度完成績效目標，一般都有時間段，它們都是高質量效益指標的設置基礎。

1.基于效益指標與產(chǎn)出指標的內(nèi)在邏輯設置

效益指標反映與既定績效目標相關的、前述相關產(chǎn)出所帶來的預期效果的實現(xiàn)程度。產(chǎn)出指標與效益指標，是支出結果和效果的量化表現(xiàn)，是績效評價結果的基礎，直接關系到激勵機制和考核問責的實施，是預算安排、政策調(diào)整、改進管理實質性掛鉤的重要依據(jù)。“雙高計劃”項目產(chǎn)出指標與效益指標，符合“有投入、必有產(chǎn)出，有產(chǎn)出、必有效益”的邏輯關系[11]。產(chǎn)出指標的績效目標導向與效益指標對應的高質量績效相契合，而效益指標依賴于與主要支出方向相對應的產(chǎn)出指標，也就是產(chǎn)出指標帶來的“溢出效應”。

2.基于效益指標與產(chǎn)出指標高度關聯(lián)的“標志性”成果設置

效益指標下設4個三級指標，分別是引領職業(yè)教育改革發(fā)展和人才培養(yǎng)的貢獻度，支撐國家戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻度，推動形成一批國家層面有效支撐職業(yè)教育高質量發(fā)展的政策、制度、標準的貢獻度以及項目標志性成果可持續(xù)影響的時間[3]。三級指標的主要觀測點，與學校十大建設任務時限內(nèi)的（年度、中期或者項目結束）預期績效目標完成度、示范引領和輻射推廣、典型做法和突出成效以及在國際和國家層面取得的“標志性”成果，具有高度的關聯(lián)性。

三、效益指標自評的參考指標設置

基于對效益指標與高質量績效目標導向、效益指標自評的參考指標設置依據(jù)的分析，對學校層面效益指標評價時應用DEMATEL方法，從“一級指標產(chǎn)出指標的自評指標”[5]（132個）和部分學校自設指標庫中篩選出效益指標所屬三級指標下面的自評參考指標，用以支撐“雙高計劃”項目建設效益相關主要觀測點，為學校自評時設置效益指標提供參考。

（一）DEMATEL方法

DEMATEL（Decision-making Trial and Evaluation Laboratory）方法，是一種基于圖論的系統(tǒng)科學方法，可以對復雜系統(tǒng)中各要素之間的因果關系進行分析，從而確定各個要素在系統(tǒng)中的重要程度，近年來受到國內(nèi)外學者的廣泛關注和推廣應用。DEMATEL方法通過對系統(tǒng)中的各個要素之間的邏輯關系進行分析，計算得到各個要素對其他要素的影響程度以及受到其他要素影響的程度，從而獲取各要素的中心度和原因度，最終確定各個要素在系統(tǒng)中的地位[12]。

（二）篩選效益指標的自評參考指標

運用18位全國財經(jīng)專家、國家“雙高計劃”建設咨詢專委會委員及相關專家對重要性比較打分數(shù)據(jù)[5]，基于DEMATEL方法，計算得到每個指標的影響度、被影響度、中心度和原因度。

首先，構造直接影響矩陣，將指標體系X中的指標記為X={x1，x2，…，xn}，其中n=132。由專家對每兩個指標之間的影響度和被影響度進行打分，打分規(guī)則按照0～4五級標度法，0表示沒有影響，4表示有很大影響。

根據(jù)專家打分結果，分別對數(shù)量指標和質量指標體系構造初始直接影響矩陣G=|gij|n×n，其中gij表示數(shù)量指標體系中指標xi對xj的直接影響程度，gij=0。

將矩陣G規(guī)范化，規(guī)范化后的直接影響矩陣為：

則綜合影響矩陣為：

其中，aij表示數(shù)量指標xi對指標xj的綜合影響程度，I為單位矩陣。

根據(jù)計算得到的綜合影響矩陣，求解系統(tǒng)中各個指標的影響度fi：

被影響度ei：

中心度Di：

原因度Ri：

中心度表示該指標在系統(tǒng)中影響程度的大小，越重要的指標，其中心度越大。原因度為正值時表示該指標對其他指標產(chǎn)生影響，是系統(tǒng)中的原因因素；原因度為負值時表示該指標受其他指標影響，是系統(tǒng)中的結果因素；原因度的絕對值越高，表明該指標對其他指標影響越大或受其他指標影響越大[12]。

為使學校能夠更高效更精準地進行績效指標自評，本研究在考慮原因度計算結果的基礎上，設定中心度閾值為μ-σ（μ和σ分別為綜合影響矩陣元素的均值與標準差），認為低于該閾值的指標對系統(tǒng)影響可忽略不計，最終從產(chǎn)出指標的132個自評指標[5]和部分學校自設指標庫中篩選出48個指標，做為“雙高計劃”績效評價效益指標自評的參考指標，如表1所示（表中的序號，為該指標在所有篩選出指標中的重要性排序）。

表1 自評參考效益指標

“雙高”學校在績效指標自評時，觀測點對照參考指標，可以測量學校在區(qū)域和國家層面實現(xiàn)高質量績效目標的完成度，并在不同階段對標“產(chǎn)出”的績效目標導向，不斷尋找差距和改進的方向，將產(chǎn)出轉化為效益，持續(xù)提高“雙高計劃”項目建設的“效益”，為服務國家發(fā)展戰(zhàn)略、服務區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉型升級、完善教育體系做出更大的貢獻。