優(yōu)化與重塑：基層鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化路徑探析

□黃 慧

（中共紫云苗族布依族自治縣委黨校，貴州 安順 550800）

2015 年6 月，習近平總書記在貴州調(diào)研時指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經(jīng)濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，基層尤為重要，不僅涉及到政策的落實實施，還涉及到執(zhí)行效果的檢驗和人民獲得感的綜合考量。鄉(xiāng)村作為國家基層治理的一部分，其治理能力的提高關系到國家治理現(xiàn)代化的全局。以基層治理現(xiàn)代化保障鄉(xiāng)村振興的有效實施，對維護基層團結穩(wěn)定，提升基層群眾幸福感、獲得感、安全感具有不可小覷的作用。

1 關于基層治理的相關概述

通過梳理基層治理相關文獻發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)外學者關于基層鄉(xiāng)村治理的觀點主要集中在以下幾個方面。

首先，資源轉移觀點。部分學者提出，國家每年應向農(nóng)村提供大量的財力、物力，通過合理的機制運行，讓這些投入變成充分調(diào)動鄉(xiāng)村治理各要素的動力，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性，形成自上而下資源拉動與農(nóng)民自下而上需求力之間的有效對接。其次，利益認同觀點。部分學者認為，在鄉(xiāng)村社會演進的歷史進程中，鄉(xiāng)村社會經(jīng)歷了“原子化”的時代，社會大眾的合理訴求難以得到有效回應，社會認同感喪失，導致鄉(xiāng)村社會治理出現(xiàn)一盤散沙的情況，治理者要加強社會成員對社會的認同。再次，鄉(xiāng)村精英觀點。部分學者將目光集中于鄉(xiāng)村中的鄉(xiāng)賢和精英群體，他們認為由于歷史等諸多原因，鄉(xiāng)村社會大多發(fā)展水平相對落后，僅依賴引進外界精英來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的跨越存在許多現(xiàn)實問題，因此，加強本土化的鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)賢的選拔與培養(yǎng)，使他們成為現(xiàn)在和未來鄉(xiāng)村治理的中堅力量是較好的選擇。最后，多渠道提供充分的公共服務觀點。部分學者認為，基本服務均等化是我國目前在公共服務提供領域存在的一個大的短板，特別是在條件相對落后的鄉(xiāng)村，公共服務的缺失使鄉(xiāng)村社會缺少“匯聚人心”的土壤。人們長期生存在這樣的環(huán)境中，互相交流的機會較少，陌生感隨之增加，群體之間服務的機會相對變少，隔閡也隨之增多。可以通過向鄉(xiāng)村提供有效的公共服務，讓鄉(xiāng)村要素充分參與到公共服務的全過程，來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效治理。上述學者的觀點從不同角度探討了鄉(xiāng)村治理的途徑與方法，為鄉(xiāng)村治理提供了有益的借鑒。

2 當前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀

中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)村治理大致經(jīng)歷了合作社、高級合作社、人民公社和現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式，取得了巨大成績。

首先，基礎設施有了質(zhì)的飛躍，我國的鄉(xiāng)村治理取得了長足進步。隨著鄉(xiāng)村治理的進一步深入，鄉(xiāng)村的基礎設施得到較快發(fā)展，鄉(xiāng)鄉(xiāng)通、村村通的路面硬化快速推進，移動通信、廣播電視、高速寬帶等設施實現(xiàn)了村村通，這些基礎設施的推進為鄉(xiāng)村進一步發(fā)展奠定了堅實基礎，也使鄉(xiāng)村治理有了更多的載體。其次，鄉(xiāng)村環(huán)境得到改善，垃圾處理、安裝太陽能路燈、房屋“三改”等措施使鄉(xiāng)村更加宜居。與此同時，國家政策向鄉(xiāng)村傾斜，多年“中央一號文件”的發(fā)布與實施，使鄉(xiāng)村治理得到很多政策的支持，帶動了人、財、物向鄉(xiāng)村傾斜，使鄉(xiāng)村治理堅實發(fā)展。

基層鄉(xiāng)村治理的加速推進使鄉(xiāng)村的勞動生產(chǎn)率提高，催生了許多新業(yè)態(tài)，如旅游業(yè)、餐飲業(yè)等服務業(yè)，促進了鄉(xiāng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，促進了鄉(xiāng)村勞動力充分就業(yè)，使多渠道增收成為鄉(xiāng)村勞動力穩(wěn)定收入的重要來源。

在教育方面，隨著國家加大對鄉(xiāng)村教育、職業(yè)培訓的投入力度，鄉(xiāng)村人口的受教育程度得到提高，不僅提高了人口的勞動技能，也提高了人口的綜合素質(zhì)，為鄉(xiāng)村治理注入了強勁動力。隨著基層設施的日趨便利和群眾聯(lián)系的加強，在社會主義市場經(jīng)濟大環(huán)境下，鄉(xiāng)村各項資源逐漸得到激活并逐步轉變?yōu)橘Y本，從而被投入到社會主義市場經(jīng)濟建設中。農(nóng)村資源得到優(yōu)化配置，促進了改革成果的共享和鄉(xiāng)村人口的增收，極大地提升了農(nóng)民群眾的獲得感。

在以人民為中心發(fā)展理念的指引下，鄉(xiāng)村治理取得巨大成績。鄉(xiāng)村治理過程也存在著一些不足，如鄉(xiāng)村治理缺乏持續(xù)的推動力、鄉(xiāng)村治理的主體缺乏有效參與、鄉(xiāng)村治理的多元主體參與格局尚未真正形成等。應根據(jù)各地的具體情況，因地制宜探索有效的治理模式，使鄉(xiāng)村治理健康有序發(fā)展，為百年奮斗目標和中華民族偉大復興的實現(xiàn)提供持續(xù)的動力。

3 鄉(xiāng)村治理存在的問題及原因分析

從我國鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史進程來看，鄉(xiāng)村社會經(jīng)過土地改革以后，鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了合作社、高級合作社以及現(xiàn)在的鄉(xiāng)政村社模式。在整個發(fā)展過程中，政府部門針對存在的問題不斷進行調(diào)整和優(yōu)化，人民至上的理念得到了充分體現(xiàn)和彰顯。而制約鄉(xiāng)村發(fā)展的因素主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

3.1 農(nóng)村管理者與村民認可度的危機

根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府與村民委員會不是領導和被領導的上下級關系，而是工作中指導與被指導的關系，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對村民委員會不是下命令式的行政關系。但是在實際工作中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府在接受上級人民政府的行政命令后，為了更好地開展工作，習慣性把自己接受的任務向下分解給村民委員會，而村民委員會實質(zhì)上成為了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的下級組織。村民委員會這個組織的自治功能發(fā)生了微妙的變化，導致村民委員會組成人員的政府化傾向。村民委員會這個村民自治組織的功能、定位發(fā)生改變，可能使村民委員會陷入著名的政治學定律“塔西佗陷阱”中，公共權力容易遭受公信力危機。

3.2 村中自治與資源依賴的沖突

《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從相關規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，村民委員會是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，并不是國家基層政權組織，更不是政府部門的下設單位，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的派出機構。村民委員會作為一個自治組織，其自身能否正常開展工作、是否有穩(wěn)定的經(jīng)費來源往往成為關鍵。對于大多數(shù)相對落后地區(qū)的村民委員會而言，仍處于無資金可用、無人員正常值班的狀態(tài)。很多地方的村民委員會只能依靠政府的投入維持工作的開展，導致村民委員會對政府的資源高度依賴。如果村民委員會沒有獨立的經(jīng)濟發(fā)展能力，就成了無源之水、無本之木。

3.3 資源同質(zhì)與特色挖掘的矛盾

對于相對偏遠的鄉(xiāng)村，資源匱乏、生存環(huán)境惡劣、人口素質(zhì)相對較低等原因仍是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的主要癥結。對于鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的挖掘，從政策上看確實具有很強的帶動性和發(fā)展?jié)摿Γ唧w落實中往往不盡人意。

鄉(xiāng)村中資源在區(qū)域范圍內(nèi)存在一定程度的同質(zhì)性，各地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異相對較小，這對集中連片的相對落后地區(qū)挖掘地方特色進而尋找發(fā)展出路形成較大難度的挑戰(zhàn)。在相鄰的地區(qū)，村與村之間由于氣候、土壤、溫度、民族傳統(tǒng)、生活習慣、交通條件等差異較小，在農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展方面往往具有很強的趨同性。資源同質(zhì)與鄉(xiāng)村特色挖掘存在矛盾，單純的鄉(xiāng)村小規(guī)模產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以整體改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟條件，甚至在具體的發(fā)展過程中容易形成村與村之間產(chǎn)業(yè)的惡性競爭，主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的供求及價格方面。

3.4 成果共享與個體能力差異的沖突

對于農(nóng)民而言，由于每個個體的自身學習能力、技術應用等方面存在差異，在耕種理念、投入產(chǎn)出等方面的差異往往也比較明顯，同樣的政策扶持最后卻呈現(xiàn)出不一樣的結果。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展好的地方，黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力較強。走訪部分民族村寨發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一個重要特點是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)主體有其自身特有的特殊性，家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的承擔者，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)“家長式”管理在一定程度上限制了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。盡管政策具有非排他性，但對于獨立的家庭而言，政策運行后的差異也十分明顯。一些農(nóng)民由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營增收困難，紛紛選擇外出務工。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分外出務工的農(nóng)民生活狀況并沒有太多改善。很多外出農(nóng)民主要從事磚工、瓦工、泥水工等體力勞動，男性勞動力每天的收入平均在100～175 元，女性主要從事一些建筑行業(yè)的附屬勞動，每天的收入平均在80～120 元，很多人的工作不穩(wěn)定，變動較大，沒有穩(wěn)定的務工收入。部分管理相對較好的鄉(xiāng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展中搶占了先機，并將不能充分把握政策的個體團結在黨組織周圍，積極帶動其增收。但不是每個地方的集體經(jīng)濟都能給困難群眾帶來收益，發(fā)展成果共享與農(nóng)民個體能力的差異仍舊存在。

4 主體重塑促進基層鄉(xiāng)村治理健康發(fā)展

盡管鄉(xiāng)村社會在原本的基礎上有了質(zhì)的提高，很多舉措讓人民群眾享受到了實惠，但是這些舉措僅是鄉(xiāng)村外在的一些改變，并沒有觸及鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的根本問題，即人的問題。人是發(fā)展的主體，也是發(fā)展的關鍵。中央提出社會治理而非社會管理，就是看到了社會秩序的維護需要全體人民的共同參與，而非政府單方面的事情，不是政府一廂情愿就可以做好。同樣，在鄉(xiāng)村振興的過程中，鄉(xiāng)村的發(fā)展也離不開全體村民的積極、主動參與。

4.1 創(chuàng)新治理理念，整合優(yōu)勢資源

任何一種管理和保障都不可能全部交由政府單方面負擔，而是需要社會多方力量的參與和形成合力。基層鄉(xiāng)村盡管地理位置、地質(zhì)地貌千差萬別，但其與族群的聯(lián)系具有普遍性、客觀性，隱藏于民族內(nèi)部自發(fā)形成的社會組織中。這種隱藏的“社會資源”是這個群體所特有的社會資本，體現(xiàn)在這一群體的社會網(wǎng)絡、族群、信任以及群體與群體之間、群體與社會之間的規(guī)范中。社會資本的流失和不足往往會影響和制約基層的和諧和可持續(xù)發(fā)展。

對于民族地區(qū)發(fā)展來說，老百姓自身的社會參與積極性對個體自身發(fā)展起到了積極的推動作用。在充分發(fā)揮基層黨組織作用的同時，有些村落開始探索以宅基地為基礎的住房改革和統(tǒng)一規(guī)劃，在引入市場機制的同時保障民族地區(qū)居民住房，讓農(nóng)民盡量聚居在一起，使他們在自發(fā)的交流中逐步開闊視野。以宅基地為基礎的住房改革可以讓部分群眾得到一定的經(jīng)濟補貼，改善其住房條件，強化他們的社會認同感，提高他們適應社會發(fā)展的能力。

4.2 發(fā)動群眾參與，強化治理監(jiān)督

一個系統(tǒng)自組織功能越強，其保持和產(chǎn)生新功能的能力就越強。現(xiàn)在的鄉(xiāng)村治理關鍵是村級治理。村級治理的組織主要為村民委員會。要充分發(fā)揮村民委員會的職能，就要充分認識到其自組織性質(zhì)。這就要求在一系列合理制度的安排下，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理過程中的主人翁作用。探索建立更加完備的城鄉(xiāng)基層群眾自治制度形式和內(nèi)容，有序推進基層民族改革步伐，增強村、社干部選拔的公開性、競爭性，逐步建立以農(nóng)民群眾為主導、自下而上的問責監(jiān)督方式。積極推進基層黨內(nèi)民主建設，以黨內(nèi)民主帶動基層民主、社會民主的發(fā)展，形成市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)、村各級民主聯(lián)動發(fā)展的局面。構建開放、流動和城鄉(xiāng)一體化相適應的基層治理體系，進一步改革和完善基層群眾自治機制，加快推進農(nóng)村社區(qū)建設，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度。做到一切依靠群眾，一切為了群眾，鄉(xiāng)村發(fā)展成果要讓村民共享，使老百姓了解“鄉(xiāng)村治理是為了自己、是自己的事，沒有理由不把事情做好”，提升群眾的認可度和基層管理體系的公信力。

4.3 加強人員培訓，提高群眾參與質(zhì)量

課題組在走訪中發(fā)現(xiàn)，近幾年鄉(xiāng)村強農(nóng)惠農(nóng)政策非常之多，但仍有部分群眾抓不住機會，其中一個主要原因是其缺乏相關知識。費孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提到了農(nóng)村人與城里人的區(qū)別，農(nóng)村人世世代代在農(nóng)村居住，對城市生活不熟悉，導致農(nóng)村人在城市見到車不知道怎么避讓。部分群眾缺乏必要的知識，無法很好地參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增收等強農(nóng)惠農(nóng)政策中。例如，政府為幫扶對象提供了小額擔保貸款。為了盡量減小風險，政府找來種養(yǎng)殖大戶或大公司來經(jīng)營這筆貸款，將風險轉嫁給養(yǎng)殖大戶或大公司。困難戶以貸款作為資金入股，每年坐享分紅即可。部分困難戶不明其理，擔心公司老板經(jīng)營不好，自己卻無端欠下巨額債務，堅持不參與政策中，白白錯失機會。也有群眾缺乏相應的種植、養(yǎng)殖知識，不能高質(zhì)量地參與到政策扶持的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)中，不僅錯失了發(fā)展機會，還造成了產(chǎn)業(yè)扶持資金的浪費。近些年，為了積極幫助農(nóng)村貧困對象剩余勞動力就業(yè)，基層政府組織了大量的技能培訓，水電工、焊工、廚師等方面的培訓為農(nóng)村群眾外出務工創(chuàng)造了機會，成效顯著。

4.4 引入社會組織參與鄉(xiāng)村治理，提高治理綜合效能

積極發(fā)揮鄉(xiāng)賢理事會等社會組織在鄉(xiāng)村、社區(qū)治理中的積極作用。通過走訪后發(fā)現(xiàn)，在部分鄉(xiāng)村發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)賢理事會職能逐步向多個領域擴展，包括動員村民廣泛參與村莊公共事業(yè)建設事務、推動鄉(xiāng)村文化資源開發(fā)、促進鄉(xiāng)村和諧建設和協(xié)助村莊經(jīng)濟發(fā)展等，解決了當前鄉(xiāng)村治理面臨的諸多問題。與此同時，在鄉(xiāng)村治理中社會組織投入成本少，在群眾動員和應對突發(fā)事件等方面具有動作快、權威性強、凝聚力大等特點。激發(fā)社會組織參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理的積極性、主動性，不僅能給鄉(xiāng)村、社區(qū)治理提供發(fā)展支撐，也能為未來的鄉(xiāng)村、社區(qū)建設培養(yǎng)人才。