“三新”背景下的土地要素市場化改革探索

□劉家驪

（大同市云州區(qū)自然資源局，山西 大同 037300）

當(dāng)前我國仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，先進(jìn)正確的思想和充裕詳實(shí)的論述無不圍繞著新的歷史方位、新的指導(dǎo)原則和新的戰(zhàn)略路徑展開，要求準(zhǔn)確把握新發(fā)展階段這個(gè)歷史方位，深入貫徹新發(fā)展理念指導(dǎo)原則，加快構(gòu)建新發(fā)展格局戰(zhàn)略路徑。新發(fā)展階段在我國社會(huì)主義發(fā)展過程中扮演著極其重要的角色，該階段要充分調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的因素，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而不懈奮斗。

新發(fā)展理念是新發(fā)展階段中國共產(chǎn)黨治理國家和處理政務(wù)時(shí)，與不斷發(fā)生變化的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展條件相匹配的發(fā)展問題的切實(shí)明確回答。發(fā)展理念作為發(fā)展實(shí)踐的引領(lǐng)，對(duì)發(fā)展實(shí)踐具有先導(dǎo)性作用。新發(fā)展格局是新發(fā)展階段要推進(jìn)的重要任務(wù)，也是新發(fā)展理念深入貫徹的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，立足我國國情，暢通國內(nèi)大循環(huán)，關(guān)注國際，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)，在兩個(gè)循環(huán)中螺旋式發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)復(fù)興之路作好戰(zhàn)略支撐。

土地要素作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的空間承載基礎(chǔ)，兼具資源和資產(chǎn)雙重屬性，不僅支撐著生產(chǎn)和生活，同時(shí)對(duì)生態(tài)活動(dòng)的影響也不可忽視。土地制度變革是以土地要素為載體，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)和社會(huì)等多方領(lǐng)域的問題。長期的歷史發(fā)展過程中，市場被證明是最優(yōu)的、效率最高的資源配置方式，而土地要素市場化改革是土地制度根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系的變化而存在并發(fā)展的，應(yīng)發(fā)揮市場的決定性作用，更有效地分配資源和要素。

1 土地要素市場化改革的歷史演變

1949 年以來，我國的土地要素市場隨著國家整體經(jīng)濟(jì)體制的變化而逐步轉(zhuǎn)變，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期表現(xiàn)為“以政府為主導(dǎo)的計(jì)劃分配形式”，在市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期則經(jīng)歷著從市場“基礎(chǔ)性作用”到市場“決定性作用”的轉(zhuǎn)變。

1.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

1949 年后，起初的農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有，1950 年的《土地改革法》和1954 年的《憲法》，均明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)民所有的土地制度。后來經(jīng)歷了三大改造，土地歸誰所有的屬性也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)向集體所有，然而集體所有的屬性決定了土地不能隨意流轉(zhuǎn)，受限頗多，集體所有的土地不被準(zhǔn)許租賃和買賣交換。在這一時(shí)期，城市土地也不例外。城市土地屬于國家所有，城市土地也未能流轉(zhuǎn)，城市土地市場也不可能形成。因此，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的土地制度以政府為主導(dǎo)，采取計(jì)劃分配的形式，農(nóng)村和城市土地均沒有建立土地市場。

1.2 市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期

市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的土地制度經(jīng)歷了探索階段、建立階段和完善階段3 個(gè)階段。在探索階段，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是最初的農(nóng)村土地市場經(jīng)濟(jì)體制改革，雖然發(fā)生于農(nóng)村，但意義重大，不僅影響農(nóng)村土地市場，還影響城市土地市場，后來法律允許土地可以依法轉(zhuǎn)讓和流轉(zhuǎn)。同時(shí)，城市土地市場也逐步展開探索，采取有償使用的方式，1988 年《土地管理法》確定了城市土地可以合法流轉(zhuǎn)，城市土地市場逐步確立。在建立階段，建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)被正式提出后，土地要素市場化程度加速發(fā)展。隨著轉(zhuǎn)包和入股的有償轉(zhuǎn)讓形式被允許，《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不被限制，農(nóng)村土地市場逐步建立。同時(shí)，城市土地逐步形成了一條完整的發(fā)展鏈，從收購?fù)恋亻_始，經(jīng)過了土地儲(chǔ)備和土地開發(fā)，最終出讓土地，并且在出讓土地時(shí)多采用招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式。在完善階段，受土地產(chǎn)權(quán)制度變化和金融行業(yè)發(fā)展的影響，農(nóng)村土地先經(jīng)歷了土地承包經(jīng)營權(quán)被一分為二，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)二者并行，后發(fā)展為在集體所有基礎(chǔ)上的三權(quán)分置，集體所有、農(nóng)戶承包和經(jīng)營放活，并且金融機(jī)構(gòu)也助力三權(quán)分置改革。城市土地市場在集約節(jié)約用地和產(chǎn)業(yè)用地政策的指導(dǎo)下不斷完善并優(yōu)化升級(jí)。

2 土地要素市場化改革存在的問題

土地要素市場化改革經(jīng)過持續(xù)不斷的探索，在一定程度上取得了良好的成績，但是與其他要素的市場化和改革成果相比仍較為遜色。土地要素市場化改革進(jìn)程緩慢，與“三新”要求的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，存在著諸多問題。

2.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不完善

農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的土地市場沒有大范圍形成，只在典型的試點(diǎn)地區(qū)開展流轉(zhuǎn)活動(dòng)，且流轉(zhuǎn)價(jià)格不明晰，農(nóng)村土地入市的實(shí)踐與法律制度安排不匹配，入市較困難，阻礙入市的因素較為復(fù)雜。首先，入市對(duì)象不明確，沒有說明只包括存量土地還是既包括存量土地又包括新增土地，如果單純將存量土地入市，偏遠(yuǎn)的山村地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地占比很少，在實(shí)際的流轉(zhuǎn)過程中不可能產(chǎn)生理想的規(guī)模效應(yīng)，不利于推進(jìn)新發(fā)展。如果將存量和增量同時(shí)考慮在入市范圍，對(duì)增量土地的確定需要制訂更為合理的規(guī)則和更加明確的定義，但是這無疑會(huì)造成集體建設(shè)用地增量和國有建設(shè)用地增量的重疊、競爭，甚至帶來沖突。其次，入市工作不可避免地會(huì)受到政府相關(guān)部門的參與和主導(dǎo)，面臨權(quán)力尋租、破壞公平和降低效率的威脅。同時(shí)，入市方式和利益分配比例不明確，極有可能帶來沖突和對(duì)立。

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)陷入困境，宅基地兼具居住生活和資產(chǎn)增值雙重屬性，對(duì)外流轉(zhuǎn)還是自身持有難以決定，這不僅是因?yàn)檎氐漠a(chǎn)權(quán)權(quán)能不完善，導(dǎo)致處分不自由，難以用作抵押，也因?yàn)檗r(nóng)民需求有差異，糾結(jié)于作為退路保障還是流動(dòng)于市場使宅基地的資產(chǎn)特性活起來。征地成片開發(fā)的范圍界定缺乏科學(xué)性和合理性，導(dǎo)致矛盾潛伏于其中。成片開發(fā)的具體情形和內(nèi)涵界定標(biāo)準(zhǔn)亟須討論并明確，征地過程中的個(gè)體利益和公共利益存在沖突，難以做到二者的平衡，暴力手段、爭議問題和失地后缺乏保障等現(xiàn)象時(shí)有存在。

2.2 產(chǎn)業(yè)用地市場化配置效率不高

一個(gè)區(qū)域存在多種產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)用地尤其是工業(yè)企業(yè)用地的出讓靈活性較差，彈性不足，市場配置效率不高，企業(yè)的生命周期年限遠(yuǎn)低于工業(yè)用地出讓的年限。兩者之間的配合程度較差，導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)在生命結(jié)束時(shí)，土地依然在出讓年限內(nèi)，該土地則具有低效利用或者閑置的風(fēng)險(xiǎn)，不利于提高土地利用率，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)用地的市場化配置成效不良。

2.3 現(xiàn)有存量建設(shè)用地市場化盤活較困難

現(xiàn)有存量建設(shè)用地在企業(yè)發(fā)展到生命周期的末端時(shí)，因土地使用權(quán)還在占有期限內(nèi)，同時(shí)存在企業(yè)和土地持有者的利益博弈，此時(shí)土地退出或轉(zhuǎn)讓或再開發(fā)的選擇均不理想。盡管有土地使用權(quán)出讓年限的規(guī)定，但后續(xù)處置的問題模糊不清，缺乏合理靈活且操作性強(qiáng)的規(guī)章制度，極易導(dǎo)致企業(yè)結(jié)束經(jīng)營后出現(xiàn)閑置土地難以流轉(zhuǎn)、土地利用效率低的現(xiàn)象。企業(yè)本身對(duì)土地在特定時(shí)期轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)價(jià)值追求較高，不會(huì)輕易轉(zhuǎn)讓土地。過于高昂的土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用使得企業(yè)轉(zhuǎn)讓土地的意愿不強(qiáng)，積極性不高，尤其是多種稅費(fèi)造成轉(zhuǎn)讓困局，影響了存量建設(shè)用地的盤活行為，如果這時(shí)再涉及變更建設(shè)用地的用途，變作他用的增值收益在分配過程中缺乏明確的分配規(guī)則，市場化盤活建設(shè)用地愈發(fā)困難。

2.4 土地市場化改革的體制機(jī)制不健全

首先，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)所需的交易平臺(tái)和交易規(guī)則不完善。農(nóng)村由于消息流通較差，農(nóng)民自身的各方面素質(zhì)不高且缺乏相應(yīng)的知識(shí)體系，對(duì)相關(guān)政策理解不透徹，導(dǎo)致提供土地的農(nóng)民和需要土地的農(nóng)民之間缺乏中介機(jī)制和溝通橋梁，造成供地方找不到市場和需求方找不到供地的雙重困境。土地估價(jià)體系尚未完善，實(shí)踐中的市場機(jī)制有待健全，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的價(jià)值評(píng)估不準(zhǔn)確甚至偏離合理范圍，導(dǎo)致出現(xiàn)流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低和市場增值不理想等困境。同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管體系不健全，市場的有效性和預(yù)期保障不足，包括簽訂合同的形式和內(nèi)容及時(shí)效性都有待考量，突發(fā)災(zāi)難和自然災(zāi)害的難以預(yù)測極有可能造成流轉(zhuǎn)后的損失。

其次，土地市場化的供給機(jī)制不完善。土地供給仍然受制于地方政府，不僅對(duì)城市土地的供給量和供給時(shí)間有絕對(duì)的決定權(quán)，而且對(duì)土地供給的結(jié)構(gòu)和方向進(jìn)行了規(guī)定。土地?cái)?shù)量的有限性和固定性，使得供給于不同用地類型的數(shù)量、布局和時(shí)間均難以調(diào)和，造成供給緊張和閑置浪費(fèi)之間的矛盾。土地市場的供給方面均被地方政府控制，不只是土地價(jià)格、土地用途、供給土地?cái)?shù)量，還涉足于后續(xù)如果土地用途發(fā)生改變的情況，可能會(huì)造成市場的虛假繁榮或者盲目蕭條，需求和供給信息不對(duì)稱，監(jiān)督與管理較為困難，也很可能伴隨灰色交易，滋生腐敗。

再次，土地市場化相應(yīng)的配套機(jī)制不完善。土地市場化后會(huì)帶來土地價(jià)值增值，該增值部分的收益分配涉及主體多樣，方式豐富。政府、企業(yè)、農(nóng)民、市民、農(nóng)村集體均是利益相關(guān)者，漲價(jià)“歸誰所有”的分配方式難以統(tǒng)一。土地市場交易服務(wù)工作不到位，交易服務(wù)平臺(tái)是“空殼”，實(shí)際內(nèi)容更新速度緩慢，配套體系和信息服務(wù)的同步建設(shè)難以實(shí)現(xiàn)。土地交易的價(jià)格配套機(jī)制不健全，城鄉(xiāng)建設(shè)用地地價(jià)信息公開性不足，特別是農(nóng)村地區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)缺位，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)地價(jià)的監(jiān)測，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)缺乏專業(yè)性和信息化，存在偏高的流轉(zhuǎn)價(jià)差，導(dǎo)致土地要素市場出現(xiàn)混亂局面，難以有序進(jìn)行。信用體系不健全，不合理、不正當(dāng)?shù)母偁幓顒?dòng)時(shí)有出現(xiàn)，相應(yīng)的監(jiān)督管理和懲罰、處罰不到位，亟須推進(jìn)土地市場監(jiān)督和管理工作。

3 深化土地要素市場化改革的創(chuàng)新措施

3.1 健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

針對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的困境，應(yīng)明確增量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的允許范圍，并采取優(yōu)先現(xiàn)有存量土地的策略，按照國土空間規(guī)劃的要求，做好用途管制工作，控制增量土地的流轉(zhuǎn)。完善土地增值稅的增收標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)部門的各自分工，加強(qiáng)溝通與聯(lián)系。健全土地產(chǎn)權(quán)和土地登記程序，合理分配增值收益，不會(huì)挫傷農(nóng)民積極性，反而激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的熱情，推進(jìn)市場化改革平穩(wěn)進(jìn)行。

針對(duì)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)困境，應(yīng)減少相關(guān)法律規(guī)章的限制，分階段、分區(qū)域進(jìn)行流轉(zhuǎn)工作，加強(qiáng)宅基地的使用權(quán)權(quán)能，發(fā)揮宅基地居住保障作用的同時(shí)，不損害宅基地作為資產(chǎn)的衍生價(jià)值。

3.2 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地的供需關(guān)系

企業(yè)生命周期的差異化使產(chǎn)業(yè)用地的供需關(guān)系亟須調(diào)整，要精準(zhǔn)識(shí)別不同行業(yè)企業(yè)的生命周期，以及不同規(guī)模企業(yè)的發(fā)展過程，具體情況具體分析，提高企業(yè)生命周期和產(chǎn)業(yè)用地供地年期的適配度，靈活制定價(jià)格體系，提高產(chǎn)業(yè)用地配置效率，避免產(chǎn)業(yè)用地的閑置浪費(fèi)和低效使用。科學(xué)合理平衡產(chǎn)業(yè)用地供給和需求之間的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)用地不需要功能單一，可以呈現(xiàn)混合利用的局面，多樣化供給產(chǎn)業(yè)用地，可以長期租用或者租讓結(jié)合，引導(dǎo)土地開展多種用途的復(fù)合利用模式。

3.3 盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地

在市場為基準(zhǔn)的作用下，采取自由競爭的策略，允許存量建設(shè)用地有序退出，提高土地資源的配置效率，能在一定程度上降低土地流轉(zhuǎn)稅費(fèi)，采取激勵(lì)手段盤活存量建設(shè)用地，把控存量建設(shè)用地的盤活成本，降低土地交易門檻，增加土地要素的流動(dòng)性。處理好盤活建設(shè)用地所取得的新增收益分配關(guān)系，激發(fā)各相關(guān)利益主體的熱情，減少政府干預(yù)，發(fā)揮市場的作用。創(chuàng)新利用盤活的土地資源，發(fā)揮多功能用途，發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)，以地促產(chǎn)、以產(chǎn)保地，為振興鄉(xiāng)村和貫徹新發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供土地空間載體功能。

3.4 健全土地市場化改革的體制機(jī)制

提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)，發(fā)揮平臺(tái)和中介的價(jià)值，建立覆蓋城鄉(xiāng)全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，發(fā)揮信息公開、服務(wù)到位的中介職能，引進(jìn)數(shù)字金融，參與土地要素市場活動(dòng)，解決農(nóng)戶的資金困難，保持農(nóng)用地規(guī)模化經(jīng)營的持久性。政府應(yīng)指導(dǎo)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的價(jià)格工作，減少甚至避免農(nóng)戶因信息接收不準(zhǔn)確而受限于“價(jià)格陷阱”，提高農(nóng)用地市場化配置效率。完善土地要素市場化配套機(jī)制，價(jià)格、供求、風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制亟須全面上線，確保土地要素市場的平穩(wěn)健康運(yùn)行。

4 結(jié)束語

雖然土地要素市場化改革取得了一定成效，但是存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)仍多樣化，應(yīng)把握好市場在土地要素配置中的決定性作用，尊重市場規(guī)律，堅(jiān)持土地的公有制前提，遵循新發(fā)展理念的指導(dǎo)原則，構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略路徑，以人為本，為實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，探索土地要素市場化改革的新路子。