新形勢下土地管理與經濟發展新常態探討

文／黃萌莎 鄒城市土地儲備和規劃事務中心 山東鄒城 273500

引言：

土地資源是人類賴以生存和進行各類生產活動的重要基礎，也是最寶貴的自然資源之一。在現代社會經濟建設發展中，科學使用土地管理，既可以保障糧食安全，又可以保障生態環境與經濟友好發展，推動國家建設和經濟持續發展。因此，加強土地管理具有顯著的價值意義。但是，隨著我國經濟的快速發展，各地區土地供求矛盾不斷激烈，一定程度上制約了經濟發展，且出現了一系列的土地利用不合理現象，使得土地經濟持續發展受到巨大的阻礙，不利于國民經濟高質量發展。因此，為適應經濟發展新常態，推動社會經濟和生態環境友好發展，保障人們高質量生活，應對土地管理工作引起重視，并要結合實際來探尋多元化的土地管理措施，切實提高土地管理水平，為國民經濟高質量發展提供支持。

1、新形勢土地管理的必要性概述

1.1 遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，滿足人類生存的基本需求

近年來，我國城鎮化和工業化速度不斷加快，使得耕地占用壓力和保有需求逐年增大。而隨著人們經濟收入水平的提高和人口數量的急劇增加，使得人們對農產品的需求呈現快速增長的良好態勢，使得中國糧食安全問題的解決迫在眉睫。為避免城鎮化進程中出現糧食危機，滿足人類生存的基本需求，我國制定并嚴格實施耕地保護制度、耕地占補平衡制度、耕地紅線制度等，旨在保障耕地滿足我國糧食安全生產需求。因此，在經濟發展新常態背景下，加強土地管理至關重要，是協調經濟發展、社會建設和糧食安全三者關系的重要舉措，決定了土地管理是十分有必要的一項重要工作。

1.2 推動國民經濟健康發展

當前，在現代化建設發展過程中，部分中小型城市由于定位錯誤，過度推崇超一線城市建設目標，使得城市用地面積已脫離實際需求的規模增長。當前，我國土地城鎮化和人口城鎮化的速度相差甚大。首先，過度的土地城鎮化使得農業耕地不斷減少，務農人數也大量減少，農村人口轉移到城鎮務工，使得留守農耕的勞動力和耕地質量不斷下降，部分地區甚至出現了棄耕、荒地等不良現象，使得土地資源浪費嚴重，不利于當地經濟的進一步發展。其次，大量耕地被工業、商業等建設用地占用，但是土地補償可謂是少之又少。部分失去土地的農民由于缺乏技能，又不能進行正常的務農活動，使得其缺乏穩定、長期的經濟來源，導致其生活質量難以維持。因此，在經濟發展新常態背景下，政府加強土地管理，不斷優化和完善征地補償標準，維護農民合法權益，對推動國民經濟健康發展，及保障民眾生活質量起到重要的保障作用。因此，加強土地管理是十分有必要的。

1.3 保障生態安全的現實要求

經濟發展新常態下，加強土地管理是保障生態安全的現實要求。首先，維護資源安全的現實需求。在經濟可持續發展過程中，土地的重要作用是不言而喻的。土地資源開發利用不合理，不僅會導致土壤結構本身遭到嚴重的破壞，還會導致土地質量和生產力大幅度降低。而對土地資源實施有效管理工作，可以保護土地資源不被破壞，使得其可以實現開發利用的可持續性，對維護資源安全大有裨益。其次，維護生態環境安全。現階段，由于土地開發利用不合理造成土地沙漠化、流失等問題日漸嚴重，使得我國生態環境質量不斷下降，甚至威脅我國生命安全和經濟發展的可持續性。為提高農業產品，絕大部分農民加大農業生產規模，超標、超量使用化肥農藥，使得土壤出現了嚴重的污染問題。一些有害物質通過食物鏈富集，對整個生態系統構成了威脅。部分地區為了眼前利益，不惜違規占用農林牧用地，不僅浪費了大量的土地資源，還導致生態環境遭到嚴重破壞，不利于社會經濟和生態環境的友好、可持續發展。而加強土地管理，通過不斷優化和完善土地管理體系，推進集約、節約用地模式，保護生態環境，可以實現生態環境安全、可持續發展。

2、經濟發展新常態下土地管理現狀問題分析

經濟發展新常態下，加強土地管理至關重要。但是，由于一系列因素而導致土地管理形勢不容樂觀，總結其問題包括以下幾點：

2.1 人均耕地面積少

在城鎮化、工業化進程加快的背景下，我國耕地面積持續減少。同時，由于我國人口數量規模極大，使得我國人均耕地面積遠遠少于世界人均耕地面積。因此，我國在城鎮化進程推進前，土地形勢就相對嚴峻，外加近年來城鎮建設、工業建設等用地大量占用耕地資源，使得我國耕地面積大幅度降低，同時，我國人口數量穩步增長，使得我國人均耕地面積不斷減少，迫切要求加強土地管理，以此滿足我國生產生活需求和糧食安全。

2.2 城鄉土地粗放式管理

農村土地管理是土地管理工作的核心構成，但是，由于城鎮化因素，導致大量農村人口遷移，使得農村青壯年人力資源嚴重匱乏，外加農村自然條件落后，交通、信息等基礎設施建設不完善，使得農村土地規劃開發或者是集約經營都難以取得理想的實施效果，即使國家強制性要求做規劃，絕大部分也是照搬先進地方的經驗和圖紙，與當地實際情況不符，導致實際規劃缺乏可行性，這種粗放式的土地管理，難以提高農村土地資源利用率。

從城市土地管理角度來看，城市建設雖然進行了系統規劃，并且取得了良好的成效，但是可以發現部分城市周邊的城中村土地管理缺乏規范性，如城市規模的快速擴張，使得出現了大量閑置土地和利用率不高的土地，還需要做好集約經營管理工作，才能持續提高土地資源利用率，滿足于新常態經濟發展的基本需求。

2.3 農村資源要素難以轉化為經濟要素

經濟發展的前提是各類資源要素順利轉化為經濟要素。但是，在當前土地管理中，出現了農村資源要素難以轉化為經濟要素的實際問題，主要體現在產業發展需要大量的建設用地，但是我國中西部地區的各類建設用地規模偏小，難以滿足地方產業發展對建設用地的基本需求。同時，部分農村的青壯年外出務工現象十分普遍，導致大量農村宅基地被荒棄。此外，農村土地流轉、土地承包等制度建設不完善，且缺乏靈活性，使得農村資源要素難以轉化為經濟要素，進而影響當地經濟的進一步發展。

3、經濟發展新常態下土地管理難以適應新形勢要求的主要原因分析

3.1 耕地管理缺失規范性

部分地方政府在經濟發展戰略制定時，由于對經濟發展新常態缺乏深刻的認知，過度依賴土地財政，并且受到政績、經濟發展指標等影響，使得其一味強調經濟效益最大化目標，出現了嚴重的占用耕地、大搞建設的不良現象，進而使得耕地面積大量被各類建設用地所占用。同時，部分農民在當前市場環境中，為提高土地產出效益，不惜過量施加肥料和藥物，使得土壤結構遭到嚴重的破壞，甚至是不可逆轉的破壞，降低了土地的長久效益。此外，自然資源管理部門和農業發展部門忽視了對農民的技術指導，使得農民在土地開發利用時，難以提高土地利用的科技含量，進而使得其用地模式難以適應土地經濟發展新常態，降低了耕地產出效益。當前，國家雖然出臺大量優惠政策，且對農民種地進行補貼，但是沒有對廢棄耕地的處罰沒有進行硬性規定，使得耕地保護工作口號大，但是實際落實力度不夠，使得耕地效益難以提高，進而極易引發土地資源浪費、土地資源占用等嚴重的土地資源問題，最終會使得土地管理難以適應經濟發展新常態。

3.2 城鄉土地集約經營利用意識薄弱

在城市規劃建設時，往往會出現土地效益和經濟效益的矛盾問題，地方政府則會優先考慮經濟效益。而自然資源管理部門是地方政府領導下的職能部門，在地方政府做出決策之后，往往是絕對服從于地方政府的管理，主動忽視土地管理集約經營，使得土地問題更加嚴重，不利于土地效益的增長。此外，在農村地區，絕大部分村干部缺乏土地管理和集約利用的知識，往往是上行下效，嚴格按照上級要求進行土地開發利用。不僅如此，農村干部嚴重缺乏土地規劃和集約利用意識，過度重視眼前利益，而忽視了長遠效益，導致土地集約利用效果甚微。因此，當前城鄉土地集約利用意識薄弱和落實效果差是土地問題的主要成因之一。

3.3 土地管理工作缺乏效果

經濟發展進入到新常態，對土地管理工作提出了新的要求。但是，在新形勢土地管理工作中，原有的土地流轉制度、土地征收制度等并沒有與時俱進地調整和完善，使得實際的土地管理工作缺乏有效指導，直接使得土地管理缺乏效果，難以適應當前新常態經濟發展需求。因此，土地管理工作改革創新任重道遠，需要相關部門及相關人員加強相關領域的研究，才能使得土地管理與經濟發展新常態相適應。

4、經濟發展新常態下優化新形勢土地管理的有效方法分析

4.1 多元主體協同強化耕地保護

多元主體協同強化耕地保護，具體工作方法如下：首先，充分發揮制度約束作用，加強制度建設。在實踐中，農村耕地保護工作取得理想效果的關鍵是從制度上提供保護，做到賞罰分明，針對耕地荒棄的農戶，需要恢復農業稅，按照實際來收入一定的農業稅，通過此方式，激勵農戶參與耕地活動；而針對不棄耕的農戶，除了原本的耕地補貼，還要補發一定數額的耕地保護激勵資金，充分利用經濟、制度的激勵與約束作用，不斷強化農村耕地保護工作效果。同時，充分發揮市場配置資源的決定性作用，強化耕地保護主體責任，實現耕地保護與社會經濟、生態文明、可持續發展等統籌發展。其次，堅持改革創新。如在耕地保護中大力推進QC 管理模式，以此調動耕地保護工作人員積極性，同時突出問題導向，根據問題建立閉環系統，加強QC 研究，使得農民可以從耕地保護中獲得一定的效益。同時，根據耕地保護成果，給予相關工作者一定的獎勵，形成良好的耕地保護工作氛圍，以此增強相關人員主動保護耕地的意愿和能力，確保土地質量和數量。再者，大力發展智慧農業。在現代科技發展支持下，農業耕地保護中推廣先進技術手段，可以對土地資源實現智能化管理，具體是充分利用現代物聯網、大數據、3S 技術等先進技術，對農業實施遠程可視化精準控制，可以最大限度挖掘耕地潛力，有效提高耕地效益。最后，大力發展農業經濟。在農業耕地保護中，只有有機結合農業經濟和土地經濟，才能實現共贏，如在價格機制允許的情況下，適當調高糧食交易價格，使得糧戶從中獲得一定的經濟效益，增強其參與耕地保護的意愿；大力發展農業產業，國家需要按照區域實際來加大必要的資金投入，并給予最大程度的技術支持，使得農業經濟發展具有一定的政策、資金和技術優勢，才能將耕地保護與農業經濟效益緊密聯系在一起，使得耕地保護成為農民自覺的一項行動。

4.2 加強土地集約利用管理

經濟新常態下，土地集約利用管理應創新思路，并落實新舉措。在實踐中，土地集約利用管理的創新發展應從以下方面采取有效措施：首先，堅持節約用地。統籌利用存量和新建設用地，嚴格控制增量，提高土地利用效率，實施建設用地總量和強度雙向控制，切實提高土地集約利用效率，以實現開發最少量的土地來滿足經濟建設可持續發展的基本需求，實現土地資源和經濟協調、可持續發展。其次，堅持統籌協調管理。面對土地管理新形勢要求，在政策制度執行過程中，應采用政策與控制相結合的運行模式，整合市場政策工具和自愿性工具，甚至要考慮推廣更多的組合模式來支撐政策創新，推動集約用地工作實現進一步發展。再者建立健全土地集約利用調查評價和監測機制。在實踐中，國家需要圍繞土地開發利用及現狀，建立健全土地集約利用監測制度、耕地質量評價制度、耕地產能評價知道、土地集約利用評價方法、土地集約利用評價指標等，定期對全國耕地質量和產能進行全面評價，且要通過多種形式來公布評價結果。同時，在城鄉土地集約利用過程中，還要定期開展城鄉土地集約開發利用專項檢查工作，層層落實城鄉土地集約利用管控責任，有效提高城鄉土地集約利用水平，為城鄉土地可持續發展奠定良好的基礎，以此適應新常態下經濟發展的基本需求。最后，加強交流。在土地集約利用過程中，充分發揮市場機制和經濟手段的調控工作，大力推廣節地技術、節地模式等，調動各類用地主體參與土地管理的積極性，使得全國土地集約利用工作互通有無，相互促進，才能整體提高土地集約利用水平，實現土地資源可持續發展目的，以此為經濟發展持續提供強大的動力。

4.3 加強土地管理信息化建設，提高管理工作成效

土地管理是一項系統且復雜的綜合性過程。尤其在經濟發展新常態背景下，土地管理工作面臨的問題更多。為適應經濟發展新常態，解決土地資源短缺問題，不斷提高土地利用率和效益，對新形勢下土地管理工作提出了更高的要求。因此，在土地管理過程中，應注重現代先進技術手段的有效使用，如現代物聯網技術、大數據技術、3S 技術等先進技術的繼承使用，可以實現對土地空間信息的全面、準確收集，并可以展開自動化的有效處理及更新。在土地管理工作中，3S 技術應用已經展現出顯著的效能，具有廣闊的應用前景，值得相關人員展開更深入的研究工作。此外在大數據時代，在土地管理工作中融入云計算等技術，具有一定的必要性和重要性。在土地相關計算工作中導入無限制的數據，可以保證計算數據的完整性和準確性，進而可以為土地管理提供精準數據服務，對提高土地管理水平大有裨益。而在傳統土地管理模式中，由于計算數據本身存在一定的誤差，使得絕大部分情況下，無法精準處理土地問題，而土地調查、地籍調查等工作，都牽涉大量的數據內容，一旦數據精準度、完整性都難以保證，會對土地管理質量產生不可忽視的影響。而大數據技術應用不僅保障了數據安全和數據處理精度，還可以通過云管理模式進行數據存檔，保證數據安全、永久存儲，有利于提高土地管理質量和效率，從而可以為經濟發展提供強勁動力。

結語：

綜上所述，當前我國經濟發展呈現良好的態勢，對土地資源的需求不斷增加。但是，長期以來的粗放式管理，使得我國土地資源出現了嚴重浪費現象，不利于土地資源和經濟的友好、可持續發展。因此，為適應經濟發展新常態，新形勢下的土地管理工作需要主動革新工作方法，要求相關部門及工作人員深刻認識到土地管理的重要性和必要性，從土地管理工作現狀問題入手，在探明土地管理工作問題成因的基礎上，積極從耕地保護、土地集約利用管理等方面入手，并要加強土地管理信息化建設，不斷提高土地管理質量和效率，才能推動土地經濟進一步發展，適應當前經濟發展新常態。