市域社會治理： 城鄉(xiāng)一體化進程中基層社會治理問題新探

張 侃

（河南省社會科學院社會發(fā)展研究所，河南 鄭州 450002）

0 引言

市域社會治理是進入新時代的中國社會在面臨諸多變化和新問題之下所推出的一個基層社會治理的重大創(chuàng)新。市域和縣域的最大區(qū)別就在于層級的不同和所能容納內容的差異。相對于市域的層級和功能，縣域治理由于偏重一縣，在治理空間、治理層級和治理資源方面都有著很大的局限性。在城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展大力推進的形勢下，市域社會治理現代化的提出正當其時、勢在必行。推進市域社會治理現代化既需要頂層設計，也需要底層創(chuàng)新；既需要中央統(tǒng)籌安排，也需要各地方依據自身實際和特點進行摸索創(chuàng)新。要大力推進治理政策轉型，強化頂層制度設計；大力打造省市一級與市域社會治理相互兼容的綜合機制；大力推進市域社會治理現代化發(fā)展的多元舉措。

在城鎮(zhèn)化快速推進已經成為不可逆轉的社會發(fā)展大趨勢的背景下，伴隨著城市的不斷擴張，城鄉(xiāng)二元結構的局面正在不斷被打破。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既是我國社會發(fā)展的大方向，也是經濟社會發(fā)展大趨勢下的必然結果。黨的十八大明確了“城鄉(xiāng)一體的新型工農關系”“城鄉(xiāng)關系”，這也標志著我國城鄉(xiāng)發(fā)展從“城市優(yōu)先”轉變?yōu)椤俺青l(xiāng)一體發(fā)展”。黨的十九屆四中全會明確提出要“構建基層社會治理新格局”，這也是在我國社會轉型不斷深入、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大趨勢下，推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。在黨的十九屆四中全會上通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對城鄉(xiāng)區(qū)隔日漸消除、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不斷推進的形勢下，明確基層社會治理面臨的問題和困難，如何創(chuàng)新以適應發(fā)展需要建構起新的治理格局給出了明確指引，即要“加快推進市域社會治理現代化”。立足于這一新的治理模式，對什么是市域社會治理、為什么現階段需要推進市域社會治理、如何在城鄉(xiāng)一體化進程中推進市域社會治理等問題，要深入思考和分析。下面筆者擬圍繞這些問題展開探討，以期為新時代我國基層社會治理的良性發(fā)展提供助力。

1 問題與背景：城鄉(xiāng)一體化進程中基層社會治理的困境

城鄉(xiāng)一體化的推進是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的大背景之下進行的。城鎮(zhèn)化所帶來的最大問題就是城市的不斷擴張和鄉(xiāng)村的不斷萎縮。由此可知，在城鄉(xiāng)一體化進程中，基層社會治理主要面臨兩個方面的問題：一方面是由于城市的擴張和鄉(xiāng)村的萎縮而帶來的“城市病”和農村“空心化”問題；另一方面則是由于城鄉(xiāng)聯系日益緊密，但區(qū)隔又沒有完全消除而帶來的人口大規(guī)模流動問題。由這兩方面的問題又引發(fā)了一系列的基層社會治理問題，讓基層社會治理面臨著巨大的、新的挑戰(zhàn)。在此背景下，以往的以縣域為基層社會治理基本單元的模式顯現出愈來愈多的局限，基層社會治理的困境也日益凸顯。具體說來主要有以下幾個方面。

1.1 “原子化”與流動性持續(xù)增強、交織作用，讓基層社會治理組織動員日漸困難

改革開放以來，伴隨著單位制的解體和市場經濟的建立發(fā)展，以往高度整體性的社會逐步離散化，曾經被單位和農村集體公社所牢固凝聚在一起的人們變得日益“原子化”，社會整體從以往的高度組織化變得低組織化。以往國家能夠通過高效的強行政動員對社會成員進行整合與改造、管理與控制，但這在改革開放以后的社會變得越來越難以實現。這在基層社會治理方面則表現為：一方面，城鄉(xiāng)居民更加個體化和“原子化”，城市單位對居民的約束力和影響力逐漸減弱，鄉(xiāng)村的村集體組織對農民的影響力也日漸式微；另一方面，由于市場經濟的發(fā)展、城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸被打破，城鄉(xiāng)之間的人口流動日趨頻繁，主要是鄉(xiāng)村人口向城市的流動不斷增加。即社會的流動性、異質性都在不斷增強，這直接引發(fā)了社會結構的不斷分化，基層社會治理的難度也由此不斷增大，熟人社會逐步向半熟人社會和陌生人社會轉變，也讓潛在的治理風險不斷增加，強行政動員性質的治理方式已經不適用于現實社會，對基層社會治理對象的組織和動員難度加大。

1.2 “碎片化”與城鄉(xiāng)差距的不斷拉大，讓基層社會治理動力不足

伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，城鄉(xiāng)出現了多元化的利益主體，加之人口的頻繁流動和市場經濟的發(fā)展，社會治理的利益相關者也在不斷增多，治理主體也在不斷分化。但是，由于相關體制機制并沒有及時跟上，導致在社會治理過程中主體之間缺乏協調機制和協商機制，各自為政，規(guī)則混亂。隨著經濟社會的發(fā)展，國家行政管理體制也處在深刻的變革之中，條塊分割的行政管理體制帶來了社會管理體制的不相統(tǒng)屬，城鄉(xiāng)基層治理中出現了相互割裂、碎片化的現象，這導致了兩方面的問題。一方面，城鄉(xiāng)制度上的區(qū)隔和人口的流動性不斷增強，讓城市規(guī)模不斷擴大，“城市病”愈發(fā)凸顯，引發(fā)基層治理難題；農村“空心化”嚴重，勞動力不足，同樣引發(fā)基層治理難題。而城鄉(xiāng)差距不斷拉大，也讓城鄉(xiāng)之間的問題愈來愈嚴重。城市的異質性加強、農村的“空心化”加重，再加上行政管理上的條塊分割和基層事權財權的不對等，導致基層社會治理動力不足。另一方面，單一的治理手段和模式與日益多元化的治理利益主體之間不匹配，只能以單一的行政手段進行管理，缺乏多元化的利益代表機制和多元主體互動協商體制，導致基層社會治理顯得過于單薄，動力不足。

1.3 “懸浮化”與城鄉(xiāng)基層治理體系的不完善，讓基層社會治理難以有效落地

從計劃經濟向市場經濟的轉型，導致社會治理層面出現了城鄉(xiāng)基層治理能力不足和社會活力日益增強的矛盾。在城市，單位制的解體已經完成，而以街道、社區(qū)和市民自治組織為主體的基層治理體制還未完全建立和完善，這就讓治理的“最后一公里”問題凸顯，很多政策和改革在最后落實于民時出現了末端機制不健全、落實效果不佳的問題；在鄉(xiāng)村，自從農村管理體制改革以來，特別是分稅制實施以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構日益“懸浮化”，而村一級則不斷“空心化”，縣一級也由于地區(qū)發(fā)展的不均衡而顯現出極大的差異性，難以保證基層社會治理政策落實的完整性和統(tǒng)一性。這都導致了基層社會治理與民眾之間的溝通聯系不緊密，政策落實效率不高，且有效性有待加強。同時，對于基層的最新發(fā)展、最新問題、最新訴求難以做到有效的感知和反應，這給基層社會治理的有效開展帶來了困難。

1.4 “內卷化”與治理實踐中的形式主義同時存在，讓基層社會治理效果的邊際成效持續(xù)遞減

隨著國家基層社會治理改革的推進和科技手段的不斷進步，基層社會治理日益呈現出科層化的特點。一方面，政府主導的力度更大，基層社會治理中更講求“痕跡管理”“一把手負責”“一票否決”等。這固然能夠促進社會治理的更好推進，但是也帶來了基層治理實踐的“內卷化”，投入了更多的人力、物力、財力，而治理的實效在初期有明顯改善后就進展緩慢甚至有倒退的現象。另一方面，基層治理更強調下沉一線，基層政府的壓力日益加大，為了能夠轉移責任，在治理上用力過猛，講究程序和痕跡，形式主義日益顯現。這不僅造成了大量治理資源的浪費，讓維穩(wěn)和社會治理的成本不斷攀升，也使得治理效果的提升愈發(fā)不明顯，與投入的資源相比，其邊際成效出現了持續(xù)遞減的態(tài)勢。

2 從縣域到市域：城鄉(xiāng)一體化進程中基層社會治理的范式轉換與理論創(chuàng)新

城鄉(xiāng)一體化快速推進過程中，基層社會治理所面臨的一系列問題成為推動市域社會治理實施的根本動力。黨的十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。”進入新時代的中國社會，城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著新的機遇和挑戰(zhàn)，如何更好地消除城鄉(xiāng)二元化，推動城鄉(xiāng)一體化建設走向縱深，成為當下亟待解決的問題。也正是在這樣的時間節(jié)點，中央創(chuàng)造性地提出了市域社會治理的概念，并使其作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實現社會治理一體化發(fā)展的有效措施。從縣域到市域的轉變，不僅僅是社會治理基本單元層級的簡單提升，而是在層級提升的同時實現治理范式的根本性轉變，這是一個巨大的理論和實踐的創(chuàng)新。市域包含了縣域，同時內含城市，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理的一個基本單元，在新時代社會治理體系中也處于一個承上啟下的中樞位置，是推進基層社會治理現代化的前線指揮部。具體說來，從縣域到市域的轉變，基層社會治理的范式出現了以下幾個方面的轉變。

2.1 從城鄉(xiāng)區(qū)隔管理向城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌治理轉變

中華人民共和國成立后的城鄉(xiāng)區(qū)隔發(fā)展造成了我國長期的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鄉(xiāng)之間的人口流動日益頻繁，但是由于固有的戶籍制度、相應的區(qū)域福利、管理制度的阻礙，城鄉(xiāng)之間的區(qū)隔還是十分明顯，這也是導致我國出現超大規(guī)模周期性流動人口的根本原因。這對城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展及經濟社會的均衡發(fā)展都造成了巨大的消極影響。推進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，實施市域社會治理的現代化發(fā)展，就是為了改變這一現狀。因此，市域社會治理是實現從重城輕鄉(xiāng)向城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展轉變的創(chuàng)新舉措，這包括3 個方面。一是理念方面，要徹底改變以往重視城市、輕視農村，城鄉(xiāng)分治的管理理念，改為大力推進城鄉(xiāng)的共通共融，統(tǒng)籌發(fā)展，實現以城帶鄉(xiāng)、以城促鄉(xiāng)；二是制度、政策方面，要持續(xù)深化改革，消除阻隔城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的所有制度性障礙，如戶籍制度、社會福利制度等，為深入推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)人口的暢通流動奠定制度基礎；三是在城鄉(xiāng)的硬件和軟件方面力推一體化建設、一體化發(fā)展，實現城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，大力提升鄉(xiāng)村居民生活質量。

2.2 從自上而下的單一管理向雙向互動治理轉變

黨的十八大以來，立足于社會變遷中多元利益主體的廣泛涌現，充分倡導政社互動、注重發(fā)揮社會組織的效能成為創(chuàng)新社會治理的共識。雙向互動、多元主體共同治理是市域社會治理的題中之義。不同的社會治理主體在黨的領導下，充分發(fā)揮基層黨組織的核心作用，通過創(chuàng)新治理手段、拓展治理渠道、完善治理機制，為民眾的利益表達提供保障機制。同時，這也是在打破城鄉(xiāng)區(qū)隔的舉措之下進行的。如何在計劃經濟體制下社會管理模式已經失效，而新的社會治理模式亟待建立和完善的背景下，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化成為社會發(fā)展新方向的大環(huán)境之中，實現城鄉(xiāng)社會治理的多元共治、雙向互動、融合發(fā)展，是市域社會治理真正要解決的核心問題。

2.3 從條塊分割的管理模式向多主體協同治理轉變

打破行政管理的條塊分割，實現協同治理是市域社會治理需要達成的重要目標。實現社會治理的統(tǒng)籌協同，需要做好以下4 個方面工作。一是實現城鄉(xiāng)之間的協同治理。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不僅是基礎設施的一體化，更是政策、制度和相應法律法規(guī)的一體化、融合化發(fā)展，打破城鄉(xiāng)區(qū)隔，實現在人口流動進程之中的城鄉(xiāng)一體，如各區(qū)域居民享受社會福利制度的一體化，實現無縫銜接，這就需要從市域層面做好頂層設計，做好政策、制度的配套銜接。二是實現地方政府之間的協同治理。伴隨著經濟社會的發(fā)展，跨區(qū)域的合作越來越頻繁，如區(qū)域經濟社會發(fā)展、區(qū)域協作污染治理和區(qū)域間的醫(yī)保、社保的互認互用等，這都需要更高層面的制度銜接和協同推進。這也是市域社會治理要解決的重要問題。三是實現政府部門間的協同治理。為了使民眾不再因為一些問題而被“踢皮球”，輾轉于各個不同的職能部門，政府部門間應加強協同和對接。四是要實現政府和社會組織、民眾之間的協同共治。充分發(fā)揮基層社會組織和民眾的作用，讓自治的效能得以彰顯。這也是在社會日益異質化，利益主體日益多元化的社會實踐之中，實現社會治理良性發(fā)展的必然舉措。

2.4 從傳統(tǒng)行政管制向數字化智慧治理轉變

以現代數字化信息技術為基礎的智慧治理是市域社會治理的基本手段。因此，與以往以縣為主的治理模式相比，市域社會治理更凸顯出其智慧治理的內涵，主要體現為治理主體協同化、治理手段界面化和治理過程智慧化。在市域層面，能夠更好地利用地方立法權來進行更積極主動的智慧化治理，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎上，大范圍利用互聯網、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能、大數據等一系列高新技術，實現社會治理的協同化、精準化、快速化、智能化。同時，要利用大數據技術更好地進行研判、預判，將社會風險消除在源頭、控制在初期，以更好地做好預防、做好防范，從而實現社會治理效能的最大化和成本的節(jié)約化。

3 解決問題的框架：以市域社會治理現代化推進城鄉(xiāng)社會治理一體化

針對城鄉(xiāng)一體化進程中基層社會治理所面臨的一系列新情況、新問題，推進基層社會治理從縣域治理轉向市域治理是十分必要的決定。推進市域社會治理現代化發(fā)展是新時代解決基層社會治理難題，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要部分。具體說來，要做好以下幾個方面的工作。

3.1 轉變職能，樹立構建城鄉(xiāng)社會治理共同體的核心理念

市域社會治理是整體治理理念的升級、治理范式的革新，而不是單純的治理層級的提升。只有充分理解和把握這一點，才能真正明白在新時代社會建設中推進市域社會治理的現代化發(fā)展的重要意義。這就需要在治理理念方面有更多的創(chuàng)新，在政府職能方面有更多的轉變，在具體治理政策的推行方面有全面的提升。具體說來應做到以下3 個方面：一是要轉變政府職能，從以往的政府單一管理向政府主導、政府服務和多元主體共同治理的模式推進，充分發(fā)揮社會組織和民眾的主動性，推進社會治理的多元共治；二是要創(chuàng)新理念，市域社會治理并不是單純的城市治理，也不是單純的鄉(xiāng)村治理，而是在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化進程大力推進的新時代背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)而提出的統(tǒng)籌化、協同化、一體化社會治理模式，推進市域社會治理現代化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現實需要，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然結果；三是要夯實治理基礎，建設城鄉(xiāng)社會治理共同體。未來社會發(fā)展的趨勢是城鄉(xiāng)一體化，不再有區(qū)隔。在這個趨勢下，城鄉(xiāng)社區(qū)將是社會治理的基本單元。要想更好地建設城鄉(xiāng)社區(qū)，需要在理念認識上和制度政策上都更好地樹立城鄉(xiāng)治理共同體的意識，共同來推進和諧、可持續(xù)的治理共同體建設。

3.2 問題導向，推進市域社會治理現代化體系的構建

一是要及時發(fā)現問題、解決問題，爭取做到對問題的源頭化治理，將社會風險及時化解在其未成形之時。二是要建立城鄉(xiāng)一體化的社會治理監(jiān)測體制。在現階段，一方面要積極應對由于城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的城市無序擴張所引發(fā)的一系列社會矛盾和潛在風險；另一方面，要主動解決由于鄉(xiāng)村人口大量流失帶來的鄉(xiāng)村萎縮、產業(yè)發(fā)展遲滯等一系列問題。三是要建立社會風險精準識別、監(jiān)測和引導應對機制。要能夠對各種突發(fā)事件進行及時、準確的應對和處置，能夠全天候監(jiān)測區(qū)域內可能存在的風險，推動市域社會治理的專業(yè)化、社會化。同時，要充分利用好市域層面具備的立法權優(yōu)勢，立足當地實際和社會治理特點制定具有針對性的、可操作性的地方性法規(guī)，在法治框架之下，讓市域社會治理具備更強的治理 效能。

3.3 科技支撐，推進市域社會治理方式的智能化、現代化

網絡化、信息化技術是推進市域社會治理現代化的強大工具。在科技快速發(fā)展、網絡日益普及的現代社會，社會治理理念進一步革新。通過大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等技術的應用，將技術治理全面嵌入社會治理全過程，改變了社會治理的模式。市域社會治理不是后發(fā)的應對和處置，而是一種源頭治理、過程治理、結果治理“三位一體”的、全方位社會治理模式。同時，政治、法治、自治、德治和智治的“五治”融合，進一步推進市域社會治理的精準化、現代化、全域化和智能化發(fā)展。