蘇北地區鄉村公共空間治理的實踐與經驗啟示
——以宿遷市為例

張 琴 夏 卉

（1.江蘇海洋大學，江蘇 連云港 222005；2.新疆農業大學，新疆 烏魯木齊 830052）

0 引言

加強鄉村公共空間治理，對于構建和諧的人居環境，推動國家治理能力提升和治理體系現代化具有重要意義。2016 年，江蘇省邳州市率先開展鄉村公共空間治理，并取得了顯著成效。2019 年，宿遷市在全市范圍內開展鄉村公共空間治理，雖然較邳州市起步晚，但也取得了顯著成效。2020 年江蘇省委一號文件將鄉村公共空間治理作為夯實農村基層治理根基的一項重大任務，并明確提出在全省范圍內“推進鄉村公共空間治理，推廣宿遷市、邳州市鄉村公共空間治理有益經驗”。2020 年10 月，江蘇省委辦公廳在《關于依法有序推進鄉村公共空間治理的指導意見》（蘇辦〔2020〕15 號）中明確提出加強鄉村公共空間治理的新要求，將鄉村物質空間治理、鄉村空間組織治理和權屬治理三者協同進行，促進鄉村治理的現代化、精細化和法 治化。

為夯實農村基層治理根基，相關部門根據開展鄉村公共空間治理的需要，建立了新型的現代化善治機制。馮健、趙楠認為：一方面，政府作為鄉村公共空間建設和管理的主導者，應將現有公共空間與村民的實際需求匹配；另一方面，行政權力的弱化進一步促進多元主體共同參與治理，更好實現善治。許阿 香把鄉村公共空間作為村民治理的一個支撐點，提出應發揮多元主體治理的作用，即黨組織領導、基層政府主導、村民參與、民間精英協助，共同推進鄉村公共空間治理。謝君通過分析鄉村公共空間存在的不足與原因，提出相應的解決措施，認為加強鄉村公共空間治理能夠有效提升政治、經濟、文化和社會等方面的效益。

“公共資源不能為少數人壟斷享用。”然而，鄉村公共空間被侵占的現象卻不容小覷。筆者認為，鄉村公共空間治理主要指在鄉鎮黨委領導下，以地方政府為核心主體，鼓勵社會組織、民間精英等多元主體共同參與，依法通過多種形式協同治理地方公共空間及相關事務。此外，筆者認為鄉村公共空間的主要治理對象包含兩個層面：一是鄉村公共空間的實體空間，如灘面、邊坡、堤防、村口、道路等；二是農村集體公共資產資源。因此，基于宿遷市鄉村公共空間治理實踐，在實地調研的基礎上，系統梳理典型經驗，以期為其他地區更好推進鄉村公共空間治理提供有益借鑒，促進鄉村公共空間治理體系的完善以及鄉村治理能力的提升。

1 鄉村公共空間治理的內容

從土地的控制線角度，鄉村公共空間主要包括3種類型：一是道路紅線、綠線控制范圍內的邊坡、溝渠；二是河道藍線控制范圍內的灘面、邊坡、堤防；三是農村集體的公共資產資源。因此，鄉村公共空間可以理解為除農戶宅基地及其附著物（房屋）、以家庭為單位的土地承包經營權證書范圍內的承包地、人們認可的自留地外的所有資產資源都是農村的公共空間。鄉村公共空間治理的內容主要包含3 個方面：道路公共空間治理、河道公共空間治理、村莊外集體資產資源和村莊內公共空間治理。

1.1 道路公共空間治理

道路公共空間治理主要包含公路用地范圍和公路建筑控制兩方面。從公路用地范圍來看，重點治理道路旁亂搭亂建、亂扔垃圾、放養牲畜和私植私種等情況；從公路建筑控制來看，重點治理國道、省道、縣道及鎮區主要道路兩側的空間，按照公路建筑區控制范圍進行治理。同時，可在遵循村民意愿的前提下，結合實際情況，將整理出來的公共空間進行綠化美化，確保道路兩側干凈整齊，道路利用規范合理。

1.2 河道公共空間治理

河道公共空間治理主要包含縣管河道、流域性河道及非承包地灘涂地三方面。河道公共空間治理要重點解決公共空間亂建、亂占、亂排等問題。例如，未經批準擅自修建房屋、養殖柵、阻水壩埂等建筑物，向河道排放污水、垃圾和石渣等物體，私占河道、溝渠、灘面和邊坡，私自取土、亂耕亂種等。此外，還需重點治理流域性重點骨干河道、縣級骨干河道和鄉級河道及溝渠邊河道，嚴格按照國家標準，控制河道邊界范圍。

1.3 村莊外集體資產資源和村莊內公共空間治理

對于村莊外集體資產資源，需全面摸清村組集體資產資源，如丈量核實確權承包面積、以前年度發包土地面積等，對侵占集體資產資源發包、租賃、交易過程中簽訂的陰陽合同、“敗家”合同、顯失公平合同及超期合同等不規范合同進行分類、登記、完善、裝檔，以確保集體資產資源登記權屬明確，管理規范，利用得當。對于村莊內公共空間治理，需重點治理村莊內部各種侵占公共空間的行為，如房前屋后亂堆亂放、小廣場亂搭亂建等行為，及時收回舊村部、廢棄村小和空置廠房等集體資產，提高閑置資源利 用率。

2 宿遷市推進鄉村公共空間治理的舉措及成效

2019 年3 月，宿遷市泗洪縣率先開展了鄉村公共空間治理試點工作，取得了顯著成效。之后，宿遷市其他地區立足當地實際情況，積極創新，采取相關措施，開展鄉村公共空間治理，并摸索出一條頗具特色的鄉村公共空間治理之路。到2019 年底，江蘇省宿遷市累計治理道路問題15 254 個、水體問題 10 038 個；收回集體土地2.2 萬hm，收回集體建筑資產67.2 萬m。

2.1 通過線上、線下方式宣傳

為了更好地加強鄉村公共空間治理，相關部門開展了全方位宣傳，鼓勵人們參與鄉村空間治理。一是加強線上宣傳。利用電視臺、微信群、線上會等多種途徑進行全面深入宣傳。例如，宿豫區電視臺開辟“治理公共空間 共建幸福家園”專欄，對該區各鄉鎮、街道等公共空間治理的典型案例進行宣傳報道。二是開展線下交流。通過開展線下會議、發放宣傳單、懸掛相關橫幅等方式進行宣傳。

2.2 摸清公共空間利用現狀

在開展鄉村公共空間治理之前，各鎮、村在上級領導的指導下，對當地公共空間利用現狀開展摸底調查，核實資源資產情況。一是摸清資源資產底數。各鄉鎮干部在明確治理內容之后，通過實地調研，對集體資產資源重新盤點，并做好記錄。二是了解資源資產使用情況。對資源資產利用過程中存在的問題進行全面梳理，建立詳細、真實的集體資產資源和鄉村公共空間利用問題臺賬。三是建立相關舉報機制，便于人們對濫用資源資產的情況進行舉報，實現相互監督。

2.3 合理利用資源資產

各縣區在推進鄉村公共空間治理的過程中，立足于各鄉鎮特色和優勢，發揮資產資源在促進村集體經濟增收方面的積極作用。一是規范平臺交易。針對收回的各類集體資產資源，明確專人負責產權交易管理工作，通過“三資”平臺進行交易，并以合理的方式進行重新發包、租賃等，增加村集體經濟收入。二是種植相關農作物或林木。各鄉鎮立足當地特色和優勢，將清理出來的各類公共空間進行發包，對一些不易發包的地塊統一經營，種植相應的農作物或林木，促進資源增值。以沭陽縣桑墟鎮為例，該鎮立足于“花木之鄉”特色產業優勢，加強公共空間綜合治理，落實綠色發展觀念，實現產業轉型升級，走上富民發展之路。三是建立治理示范點。各縣區以當地特色項目樹立典型，發揮示范引領作用，形成治理工作示范點。例如，泗陽縣將張家圩顏泥河菊花產業項目、三莊柴塘河綜合整治等公共空間治理作為典型案例，組織其他鄉鎮干部實地考察，促進干部間積極交流經驗，提高各鄉鎮公共空間治理的有 效性。

2.4 開展合同審查規范工作

開展鄉村公共空間治理工作的過程中，鄉鎮干部可按照“先易后難”“逐步推進”的方式解決治理難題。針對各種侵占集體資產資源發包、租賃、交易過程中簽訂的不規范合同，分為兩種情況進行解決。一是農戶侵占資源但沒有合同。針對此類情況，嚴格按照相關法律規定補簽合同，對于堅決抵制簽訂合同的農戶，耐心協調，協商不成，通過法律途徑依法解決。二是農戶利用資源但簽訂的合同不規范。對于周期明顯較長、價格明顯偏低的合同，與承包商加強溝通，抬高價格；對于合同不規范、不完整、不準確等問題，找到相關責任人補充完整；對于無效合同，要及時 終止。通過排查合同，理順權屬關系，進一步規范了市場交易行為，增加了集體經濟收入。例如，泗洪縣通過公共空間治理，清理廢止6 137 份違規合同，清理債權總額2 740 萬元，化解債務2 670 萬元。

3 鄉村公共空間治理經驗背后的內在邏輯

宿遷市針對鄉村公共空間治理存在的問題，采取相關措施，并總結了一套典型的治理經驗，而經驗背后的內在機制與我國經濟發展、政治現象及社會背景緊密相關。加強鄉村公共空間治理，需要市級統籌、縣區管理、鄉鎮負責和村級實施等共同發揮作用。首先，鄉村公共空間存在社會秩序混亂和公共利益受到損害等眾多問題，僅靠村委會這一主體，無法落實鄉村公共空間治理任務。其次，一方面由于鄉鎮政府是鄉村公共空間治理的受益者，因而需要超過利益一方的更高層級進行統籌；另一方面，鄉鎮干部沒有執法權，鄉鎮政府需要依托村干部開展工作，他們之間具有利益關聯。最后，由于更高層級政府與鄉鎮政府及村干部沒有直接利益聯系，出現問題也可以由更高層級政府負責協調解決。

公共資源長期被侵占的現象與公權位缺失相互關聯，因此，各級干部應及時摸清阻礙鄉村公共空間治理的黑惡勢力，然后以切身行動參與鄉村公共空間治理工作。一方面，鄉村公共空間治理工作是縣級政府年度考核目標的內容之一，關乎縣級政府的績效考核，因而，各部門高度重視，同時確保鄉村公共空間治理工作得到進一步落實。另一方面，加強鄉村公共空間治理可以增加村集體經濟收入，調動村集體工作積極性，通過回收被侵占的公共資源、拆除違規建筑等，盤活大量資產資源，通過把資源轉變為資產，增加村集體經濟收入，提升人們的生活水平。

4 加強鄉村公共空間治理的啟示

鄉村公共空間治理是落實鄉村振興戰略的重要抓手。為加強鄉村公共空間治理，需充分挖掘鄉村公共空間潛力，不斷改善農民住房條件，提升農村人居環境和社會管理水平。宿遷市加強鄉村公共空間治理，取得了顯著成效，樹立了典型，具有重要的啟示作用。

4.1 發揮基層黨組織領導核心作用

鄉鎮黨組織作為鄉村公共空間治理的重要主體之一，發揮著意識引領、模范帶頭、組織協調等核心作用。一是意識引領作用。黨員干部在鄉村公共空間治理過程中發揮著重要的意識形態引領作用，基層黨委堅決落實上級黨組織關于鄉村公共治理作出的方針、政策、原則等。二是模范帶頭作用。黨員干部堅持發揮模范帶頭作用，率先主動退出私占的公共資產資源，并帶領村民積極參與公共空間治理。三是組織協調作用。在鄉村公共空間治理過程中，應遵循各主體積極參與的工作思路，堅持黨管方向、政府落實、公眾積極建言獻策，從而使鄉村公共空間治理有效落實，有序推進。在黨組織的領導下，各主體通力合作，共同解決鄉村公共空間治理難題，完善鄉村公共空間治理體系，推進基層治理體系現代化、高水平化。

4.2 建立適宜的村居公共場所

在鄉村公共空間治理過程中，針對清理出來的空間，應建立適宜村民生活的公共場所。一是做好人性化設計。設計者在鄉村公共空間設計過程中要避免盲目的城市化建設傾向，做好人性化設計，并且設計的公共空間位置不應過于分散，建設過程中注重數量的同時要保證質量。為保證鄉村公共空間建設質量，需要定期做好清潔，加強環境整治，營造宜人的空間環境。二是注重當地特色。在鄉村公共空間治理過程中要注重發揮當地特有的人才及鄉賢優勢，充分發揮鄉村精英的榜樣作用，推進鄉村精神文化的提升，開展多樣的民俗活動，加強對公共空間的保護，形成鄉村的獨特記憶，喚醒人們的鄉土記憶和歸屬感。三是形成鄉村集體記憶。結合本土文化特征及特色，發展相關產業，探索獨特的文化發展模式，形成鄉村集體記憶。在鄉村公共空間建設過程中，要注意許多公共設施應是“因需而建”，而不是“因建而建”。而要想本著地方實際需要，推動鄉村公共空間的重建發展，就離不開村民的自覺維護，政府規劃者也應從人們的實際需求出發，不僅要關注居住空間的外部環境，更要重視村民的內部居住品質。

4.3 加強多元主體參與空間治理

地方事務治理具有復雜性及特殊性，尤其是鄉村公共空間治理，需要地方政府在把握治理方向的同時進一步提升治理能力。這就凸顯了地方政府將公共空間治理轉向地方善治的重要性。鄉鎮政府在鄉村公共空間治理過程中起著導向作用；鄉賢包含兩方面，即本土鄉賢和市外鄉賢，是有效加強社會治理的關鍵；村委會作為公共資源的提供者和實施政策的傳達者，在鄉村治理過程中承擔著承上啟下的作用，是鄉村公共空間治理得以延續的關鍵；村民是鄉村公共空間治理的直接受益者，治理的最終目的是滿足村民日常生活需要，提升個體村民的話語權和多元需求的滿足程度。鄉鎮政府、鄉賢、村委會、村民等應圍繞公共資源配置、公共服務供給進行協商與合作，共同管理村莊公共事務，從而更好地實現鄉村公共利益的提升，促進鄉村公共空間治理的不斷完善和 進步。

4.4 構建嚴格有效的監督體系

地方政府在鄉村公共空間治理過程中要利用好行政監督、司法監督、輿論及民眾監督，形成有效的公共空間治理監督體系，從而保障鄉村公共空間治理的成效。一是提高地方政府的行政監督能力。一方面，加強地方政府行政監督人員的培養與教育，組建一支專業性強、素質過硬、政治原則高的行政監督隊伍，提升政府行政自查能力；另一方面，切實加強地方政府行政監督的公開性，具體包括公共空間治理相關政策、解決手段及治理結果等。二是提升地方政府的司法監督能力。其一，確保司法監督的獨立性。司法監督和行政監督相互配合的同時，能夠根據鄉村公共空間治理過程中的司法要求切實發揮監督作用。其二，確保司法監督的配合性。在鄉村公共空間治理監督過程中，發揮行政監督的過程性、治理性監督效能，發揮司法監督的審判性、結果性監督效能，確保行政監督的治理性與司法監督的權威性相輔相成。其三，確保司法監督的系統性。把司法監督引入地方政府公共空間治理法治過程，從而形成地方生態文明治理法治體系。三是鼓勵引導輿論及民眾監督。為發揮好輿論監督的作用，需要地方政府通過行政權力，利用好新聞輿論的時效性、宣傳性特點，確保公眾及時了解公共空間治理過程及部分未解決的問題，同時借助新聞媒介增強地方政府對鄉村公共空間治理的透明性，借以調動人們參與公共空間治理的積極性，同時提高人們的治理意識。為發揮好群眾監督的作用，需利用好群眾監督的現實性、直接性特點。為此，地方政府在鄉村公共空間治理過程中要起到引導作用，重視居民意見反饋，并引導人們做好監督工作，為加強鄉村公共空間治理獻力 獻策。