我國農地經營權抵押貸款發展現狀及政策建議

任薪禾 陳卓希 杜金向

（天津財經大學金融學院，天津 300222）

1 農地經營權抵押貸款概述

1.1 農地經營權抵押貸款概念界定

農地經營權抵押貸款指的是農民憑借其所承包的土地經營權向銀行金融機構抵押，由銀行金融機構向農戶發放的一定數額的在約定期限內還本付息的貸款。用于抵押貸款的土地分為具有承包權和具有經營權2種類型。前者指的是具備土地承包經營權證的農戶對家庭承包土地進行抵押；后者指的是農戶具有有效合法經營權的土地，在承包方同意的情況下對土地的經營權進行抵押。

1.2 農地經營權抵押貸款的現實意義

開展農地經營權抵押貸款有利于推動農村土地流轉，加快農地規?；a經營，可以有效降低農戶生產和融資的成本，促進農民增收和農村經濟發展。具體來說，農地經營權抵押貸款的推出拓寬了農戶的融資渠道，解決了缺乏合適貸款抵押品的問題，對于生產資金匱乏、經營困難地區的農戶來說，在很大程度上解決了其面臨的現實問題。另外，農地經營權抵押貸款為傳統農業向現代化農業轉型提供了強有力的金融支持，可以帶動農地規模經營，有利于提高生產效率，進而促進農村地區經濟發展。在農地經營權抵押貸款措施實施之前，農戶往往通過民間借貸來解決資金短缺的問題，融資成本較高，而農地經營權抵押貸款有助于降低農戶的融資成本。

1.3 文獻綜述

學者對于開展農地經營權抵押貸款這一問題討論熱烈。很多學者贊同在土地經營權之上設立抵押權，并且論述了實施農地抵押貸款這一辦法的益處與意義。例如，高璽龍認為實施農地經營權抵押貸款對于農戶創業和農業現代化發展有切實好處。李標等認為開展農地經營權抵押貸款對于農村金融供給側結構性改革具有重要意義。還有很多學者對農地經營權抵押貸款的模式進行了研究。例如，郭忠興等對農地經營權抵押貸款的典型模式進行了分類研究，認為主要存在“關系主導型”模式、“抵押+擔保+信用”模式。此外，農地經營權抵押貸款模式還有“資產主導型”模式、“政府主導”模式、“信托+抵押”模式及“土地證券化+抵押”模式等。

但是，在農地經營權抵押貸款業務的實際開展過程中出現了一些問題。從法律角度來看，李鋮豪闡述了由于我國農地經營權抵押貸款的法律法規存在不完善之處，制約了相關業務的開展，進而影響農戶融資問題的解決。秦嫣通過相關調查研究發現，農地經營權抵押貸款專業評估機構缺乏也是影響農戶融資的問題之一。余海強、秦義春以不同地區的農村為研究對象，指出了農地經營權之一抵押物流轉處置難度大這一問題。關于農地經營權抵押貸款業務不同方面的影響因素，也有很多學者進行了研究。例如，楊丹丹等研究發現農戶性別、是否有外出打工經歷、家庭對投資風險的承受能力等因素對農戶的土地經營權抵押意愿產生了顯著影響。

學者對農地經營權抵押貸款的不同角度、不同方面研究，體現出農地經營權抵押貸款試點在推動農村金融改革創新、促進鄉村振興中發揮著重要作用，為穩步推進農業增效、農村發展提供了豐富的經驗。

2 我國農地經營權抵押貸款現狀

第七次全國人口普查數據顯示，居住在農村的人口為50 979萬人，占我國總人口的36.11%。2020年，我國農村居民人均可支配收入只有17 131元，不足城鎮居民的2/5。受諸多因素的影響，我國仍舊是農村人口最多的國家。對于農民來說，土地是其經濟收入的重要基石，是資產配置中最為重要的部分。但是在過去相當長的一段時間里，農民只擁有土地的承包權、使用權及由此帶來的收益權，農地不能抵押，這嚴重制約了農民的收入增長。農民因為缺少適合的抵押物品，難以獲得金融機構的支持，導致農戶貸款難問題日漸凸顯?？此妻r民擁有很多資產，但由于這些資產權利沒有得到明確、清晰和完整的界定，農民難以將固定的資產轉化為可流動的資本，從而難以實現收入持續增長。

一直以來，農戶在貸款過程中缺乏有效的抵押品。為了使這一難題得到有效解決，近年來我國開始開展農地經營權抵押貸款試點工作。這一工作的實施使貧困農戶也可以向銀行申請貸款，為解決農戶貸款難的問題開辟了新的路徑，有效促進了農戶收入的增長。2014年底，我國明確提出了“三權”分置改革，具體指堅持農村土地集體所有權、依法保護農戶土地承包權及放活土地經營權，目的是通過助推農地經營權在市場上流轉，逐步形成有序的流通局面，從而達到推動土地規?；N植的目的，進而促進農村地區經濟發展。

國務院從2016年起開展了3 a農地經營權抵押貸款試點，共有232個縣（市、區）參加，取得了較好的成效。截至2018年9月末，試點地區農地經營權抵押貸款余額520億元，累計發放964億元。為了不斷推進農地經營權抵押貸款工作，參與試點的各縣（市、區）都在努力創新農地經營權抵押貸款模式。例如，新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州（簡稱昌吉州）結合當地農民專業合作社綠色有機土地實際，指導中國農業發展銀行昌吉州分行成立區、州、縣三級行聯合辦貸小組，開辟了一個全新的放貸模式，即“農村土地經營權抵押+政府增信”模式，于2019年2月27日向奇臺縣腰站子村豐裕合作社發放2 000萬元貸款資金。這筆資金主要投放在土地規?；洜I中期，用于支付土地流轉費用，使農戶融資問題得到有效解決。廣西壯族自治區南寧市武鳴區作為試點地區積極推進農地經營權抵押貸款工作，截至2021年9月末，累計發放貸款71筆，貸款金額14 283.92萬元，貸款余額4 330.06萬元，助力鄉村振興戰略的實施。廣西壯族自治區象州縣從2016年參加了為期3 a的國家級農地經營權抵押貸款試點，截至2020年底，累計辦理農地經營權抵押貸款345筆，抵押貸款金額1.5億元，助力農業現代化發展。截至2018年8月末，天津市2個試點區發放的貸款金額較少：從全國抵押貸款累計額來看，平均每個縣（市、區）為4.16億元，而寶坻區只有295.8萬元，武清區更少，僅僅82.82萬元；從全國貸款余額來看，平均每個縣（市、區）為2.24億元，寶坻區為110.8萬元，武清區為77.82萬元?？梢钥闯觯旖蚴?個試點區的差距較大。同時，試點結束后，各銀行都減少了農地經營權抵押貸款業務。截至2020年8月，僅天津濱海農村商業銀行在武清區有幾十萬元的農地經營權抵押貸款。可見，并不是每個地區農地經營權抵押貸款試點開展得都比較好，農地經營權抵押貸款的推廣還面臨著一些難題。

3 我國農地經營權抵押貸款存在的問題

3.1 與保護農戶土地相悖

農地經營權抵押貸款允許當借款農戶無法還款時，銀行可以通過處置抵押的耕地來收回款項。但是，當農戶經營遇到困難而難以還款時，如果其土地經營權被銀行收回，那么對于農戶來說其生活會受到雙重打擊，陷入更加困難的境地。這與保護農民土地相違背。且農地與一般財產相比屬性更為復雜，農地與農村、民生、社會乃至政治有一定關系，因此，影響農地經營權抵押貸款的因素十分復雜，要考慮其可能帶來的一系列影響。這就導致實施農地經營權抵押貸款業務時既要盡量保護農民土地，又要防止農戶貸款給銀行帶來潛在的信用風險。

3.2 貸款供需不足

從我國農地經營權抵押貸款試點的運行情況來看，各試點地區的農戶和銀行積極性都不高，導致該種情況的原因主要有以下幾點。首先，農地經營權抵押貸款的辦理和審批手續復雜，農戶辦理貸款耗時耗力、成本較高，打擊了農戶的積極性。其次，對于銀行來說，辦理流程和審批手續復雜也會增加其成本。再次，農地經營權抵押貸款額度不高，農戶和銀行花費較多成本卻得到較低的貸款金額。最后，銀行對于土地抵押權的處置也存在障礙，處置難度大，所以銀行不會輕易增加農地經營權抵押貸款。面對貸款供需不足的問題，需要政府給予支持解決。

3.3 土地經營權難以發揮其價值

土地經營權流轉困難導致土地經營權難以發揮其價值，阻礙銀行開展農地經營權抵押貸款業務。一旦借款農戶因為經營不善而無法還款，那么銀行就會處置農戶抵押的耕地，但是只有將土地經營權處置出去變現，才能真正緩解銀行面臨的信用違約風險。目前，我國土地經營權流轉市場還不完善，尚未形成成熟的土地流轉系統。經營主體和承包戶之間的土地流轉費用支付之后土地經營權才轉移，但是土地流轉費用通常一年一付，所以相當于是付一年流轉費換回一年土地經營權，而未支付流轉費的年份其實是未擁有經營權的。所以，抵押的經營權實際上可能是“空權”，對于銀行來說是不利的。因此，土地經營權流轉困難和“空權”抵押導致土地經營權在抵押貸款業務中難以發揮其價值。

3.4 土地資產評估困難

從已經結束的試點情況來看，土地資產評估還有待完善?，F在金融機構大多以土地流轉基準價格乘以土地面積來簡單計算土地資產價值。但是實際上，土地價值還與其所處的地理位置、農業生產經營情況、農產品種類、農產品的市場價格和土地流轉費支付方式等有關。如果僅僅根據面積與政府公布的基準價來評估，就會導致土地價值評估偏差，從而導致抵押貸款額度存在偏差。但是，目前的土地資產評估機制難以全面、綜合考慮影響土地價值的各種因素，無法準確估計土地價值。所以，土地資產評估困難，貸款額度計算不準，是目前農地經營權抵押貸款面臨的重要問題。

3.5 辦理規則不完善

首先，辦理農地經營權抵押貸款需要經過承包方的事先同意。然而在實踐中，需要經過承包方事先同意的規則會增加申請貸款的手續流程，延長辦理時間，導致農戶本就不高的申請貸款積極性更加低下。其次，農地經營權抵押登記效力規則不完善?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》對于土地經營權抵押登記制度并未予以規定，《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》規定借貸雙方按試點地區規定辦理土地的經營權抵押登記，《中華人民共和國民法典》也沒有明確土地經營權抵押的登記效力。這就導致實際辦理農地經營權抵押貸款時，無法滿足農戶希望通過抵押登記來明確抵押貸款的有效性和安全性的要求。

3.6 抵押貸款的期限和額度不明確

《中華人民共和國農村土地承包法》規定我國農地承包經營期限為30 a，而實際上，農地經營權抵押期限大部分是根據當事人雙方的意愿規定的。然而，農地經營權抵押期限的長短是有科學依據的，期限的長短與獲得的抵押貸款額度有關，過長、過短都會對其產生影響，過短會限制貸款額度，過長會增加貸款不穩定性。借貸雙方依據各自意愿達成的貸款期限可能在科學性上有所欠缺。所以，需要科學的評估依據來幫助雙方當事人對抵押貸款的期限和額度進行規定。農地經營權抵押期限和額度的評估機制還需要進一步完善。

4 推動農地經營權抵押貸款工作開展的建議

4.1 提高貸款供需雙方的積極性

我國農地經營權抵押貸款工作在試點地區取得了一定的成效，并在此基礎上進行了推廣。為了提高供需雙方的積極性，銀行需要進一步優化貸款流程，簡化手續，降低銀行辦理貸款業務的人力、物力成本，以提高農戶貸款的積極性。此外，政府相關部門需對農戶進行農地經營權抵押貸款的知識普及，通過定期舉辦專題講座、發放宣傳冊、板報宣傳、廣播宣傳等方式來提高農戶的貸款積極性。銀行金融機構可增加農地經營權抵押貸款的授信額度，在保證資金安全的前提下，開發新型抵押產品和抵押模式。

4.2 完善土地資產評估體系

土地價值受多重因素影響，這就給土地資產評估帶來了較大難度。為了完善土地資產評估體系，政府可以設立專業的評估機構，聘請專業化人才，培養高素質資產評估人才。另外，利用科技手段，綜合考慮各種因素，設立一套科學的資產評估流程，并且規定合理的評估標準。綜上，完善并推廣土地資產評估體系，將有助于農地經營權抵押貸款的實施。

4.3 完善農地經營權流轉市場

因為我國的農地經營權流轉市場尚處于發展中，土地資產評估困難，農地經營權價值低，這些成為阻礙農地經營權抵押貸款的重要因素。為了解決農地流轉難問題，需要加強農地經營權流轉市場建設。只有在農地經營權流轉市場完備時，銀行才可以有效處置農戶抵押的耕地，并且對土地價值進行資產評估，這樣才能提高銀行提供農地經營權抵押貸款的積極性。在村鎮設立小型農地經營權流轉市場，在縣市設立更高級別的農地經營權流轉市場，分級分層進行管理，利用市場的資源和信息，真正讓市場發揮作用。

4.4 發揮好政府的作用

在貸款供需雙方的積極性還未提高之前，政府要發揮好推動作用。地方政府應因地制宜，結合鄉村振興戰略推動實施農地經營權抵押貸款業務。各地可設立法律咨詢中心，幫助金融機構和農戶解決關于農地經營權抵押貸款的爭議案件。關注困難農戶貸款難的問題，想辦法保護農地經營權抵押貸款供需雙方的利益，幫助更多農戶得到資金。當貸款供需雙方的積極性被調動起來之后，政府作為推動者可以適時退出，讓市場發揮更多的作用。

4.5 完善農業保險等相關配套措施

要想讓銀行積極開展農地經營權抵押貸款業務，還需要完善相關配套措施。農業保險作為農業生產風險管理的一種重要手段，可以轉嫁農業生產過程中的風險。當前極端天氣頻發，農戶因此常常遭受巨大損失，這時農業保險就顯得十分重要。銀行可以通過宣傳農業保險，鼓勵農戶投保來減少損失，進而有利于貸款安全。同時，農業保險是一種政策性保險，政府要給予大力支持，這樣就能減少農戶的投保費用。除了開展農業保險之外，還需要完善其他風險補償措施，如由政府性農業擔保公司擔保、地方政府建立風險補償基金等。

5 結語

國務院從2016年起開展了3 a農地經營權抵押貸款試點工作，共有232個縣（市、區）參加，雖然整體上取得了較好的成效，但是并不是每個試點的發展都較好，農地經營權抵押貸款的推廣還面臨一些難題。例如，當發生農戶無法還清貸款時，可能出現與保護農民土地初衷相違背的情況，貸款供需不足，土地經營權流轉困難，“空權”抵押，土地資產評估困難，抵押貸款的辦理規則不完善，抵押貸款的期限和額度不明確等?；谝陨蠁栴}，筆者建議要優化貸款辦理流程，提高貸款供需雙方的積極性；不斷完善土地資產評估體系，設立一套科學的資產評估流程與評估標準；加強農地經營權流轉市場建設，利用市場信息讓市場發揮作用；政府應發揮好其推動作用，并加強監管；完善農業保險等相關配套措施，推進農地經營權抵押款，進而推動農村金融改革創新，穩步推進農業增效、農村發展。