我國農業科技創新的機制分析及推進建議

王 凱，徐志豪，施志權，李佳丹，詹 柴

(1.寧波市農業科學研究院，浙江寧波 315040；2.寧波市鄉村振興促進中心，浙江寧波 315040)

黨的十八大以來，黨中央始終堅持把創新作為引領“三農”發展的第一動力。2021年召開的中央農村工作會議反復強調了要“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”，同時“大力推進種源等農業關鍵核心技術攻關，提升農機裝備研發應用水平，加快發展設施農業，強化農業科技支撐”。2020年，我國農業科技進步貢獻率達到60.7%，但與發達國家相比仍存在不小差距。“十四五”時期是實現兩個百年奮斗目標的重要交匯點，新階段、新理念、新格局交織相融，新思維、新技術、新模式呼之欲出。

從我國農業科技創新發展需要看，一批農業的關鍵核心技術亟需突破、科技創新與產業發展亟需深度融合、農業科技創新體系亟需進一步完善、農業科技創新能力亟需進一步提升，而解決好這些問題，有必要從理論層面梳理好我國農業科技創新的機制，通過分析機制、理順機制、完善機制，才能夠推進農業科技創新高質量發展，有重點地解決一系列堵點、難點問題，為穩住農業基本盤、守好“三農”壓艙石提供支撐和保障。

1 農業科技創新的理論內涵

1.1 農業科技創新的定義廣義上說農業科技創新是指由政府、農業科研機構、農業高等院校等公共機構以及農業生產企業、農戶等農業經營主體組成的創新系統或網絡[1-2]。狹義角度的農業科技創新是指農業科技研發，主要強調農業科技創新研發、開展區域性試驗直到取得農業科技成果，將新品種、新方法、新模式運用到實際的生產中，以滿足農業生產需求[3-4]。農業科技創新包括研究、開發、實驗、推廣和應用新農業技術等一系列發展過程，這一過程伴隨著資源更加有效的配置，生產要素的優化重組，該過程不僅存在于農業的生產環節，還存在于農業生產后的加工環節、流通環節以及銷售環節，貫穿于整個農業發展的全過程[5-6]，最終不斷提高農業生產的社會效益、經 濟 效 益 和 生 態 效 益[7]。作為一種復雜社會經濟現象及技術創新的一個有機組成部分[2]， 農業科技創新還包括知識創新、技術創新和現代科技引領的管理創新[8]。綜上，農業科技創新應包括整個農業生產領域內各種新生產技術、新投入方式、新管理制度等，包括農業生產的前中后全鏈條，覆蓋到一二三全產業，包含政府、科研機構、農業經營主體、消費者等利益相關者，最終體現為農業生產的社會、經濟及生態效益的全面提升。

1.2 農業科技創新的特征農業科技創新是基于農業生產之上的，因此農業科技創新的特征與農業生產的特征是密切相關的。第一，農業科技創新具有時滯性，農業科技成果的應用與推廣，需要借助農業推廣和科技隊伍的支持和指導[9]，需要一定的時間，而通常來說，農民對新事物的接受能力不夠強，并存在保守心理，這些也從側面加劇了農業科技創新的時滯性。第二，農業科技創新具有區域性，農業是弱質性產業，時至今日，靠天吃飯的問題依然較為突出，光照、溫濕度、土壤等氣候環境都對農業生產有較大影響，這也導致了農業科技創新對環境依賴性較大，使得農業科技創新具有區域性的特征[10]。第三，農業科技創新具有高風險性，農業科技創新需要耗費大量的時間，花費大量的資源，進行繁復的試驗，研發主體不僅需要承擔技術風險、市場風險，還需要接受小農戶各方面的考量，不僅僅是研發，還需要科學推廣，創新成果的轉化困難多、風險多[11]。第四，農業科技創新具有復雜性，農業科技創新的主要利益相關者包括政府、科研院所、農業經營主體、消費者等，參與角色較多，所考慮的利益不同，通常需要經濟、社會與生態效益的全方位提升，決定了農業科技創新具有復雜性的特征。

2 農業科技創新的機制分析

關于農業科技創新的機制，我國有不少學者圍繞農業科技創新的動力機制進行了探討，有學者認為這一動力包括外在和內在動力2個部分，對多元協同農業科技創新動力機制分析模式的內涵和路徑等內容進行了探討[3]，還有學者從用人機制、投入機制、管理機制等層面進行了研究[4，6，8，12-13]，總體而言，多數研究只是側重農業科技創新某一方面的機制分析，或者部分研究雖分析了不同的機制，但對于機制本身缺乏合理的劃分方法，導致研究的條理性、科學性、系統性有所欠缺。也正是基于這樣的考慮，該研究把農業科技創新的機制分為動力機制、平衡機制、調整機制3個部分[14]，以便系統性地梳理農業科技創新的機理。

2.1 農業科技創新的動力機制動力機制主要指由發展的基本要素所構成的動力系統及其作用機理和方式[14]。農業科技創新有政府部門、科研機構、經營主體、消費者四類主要的利益相關者，這些利益相關者是農業科技創新的基本要素。分析農業科技創新的動力機制，就是分析這些利益相關者之間如何相互作用、相互影響，高效率地推進農業科技創新。

這里的政府部門是指為農業科技創新制定發展戰略、提供要素支持的相關主管單位，他們最關心的是在整個經濟社會宏觀背景下，農業科技創新的戰略是否合理，是否產生了顯著的綜合效益。科研機構主要是指農業相關科研院所、高等院校、高新技術企業等，他們最關心的是能否爭取到充足的科研經費，開展科技創新后，成果轉化是否順暢，科研人員能否得到充分的激勵，市場對創新成果的接受程度如何，創新成果推廣程度如何，高新技術企業還更加關注創新所帶來的經濟效益。經營主體是實際運用科技創新成果的主體，通常包括農業龍頭企業及中小微企業、專業合作社、社會化生產服務組織、家庭農場、種養殖大戶等，他們最關心的是運用科技創新成果的成本如何、收益如何、市場風險如何，能否產生穩定的經濟效益。消費者就是指對農產品的最終消費者，他們最關心的是農產品價格是否合理、產品質量安全是否有保障以及產品是否稀缺、好吃。

從4類主要的利益相關者看，政府部門是農業科技創新戰略的主要策源地，提供了農業科技創新的推動力；科研機構是農業科技創新的主要供給者，提供了農業科技創新的核心力；經營主體是農業科技創新的主要運用者，提供了農業科技創新的實施力；消費者是農產品的使用者，對農產品的評價可以側面反映科技創新的好壞，也可以代表著市場的需求，提供了農業科技創新的反饋力。良好的農業科技創新動力機制，能夠讓這些利益相關者產生充分的動能、積極性、主動性和創造性，使得農業科技創新的前中后各個環節充滿動力，各利益相關者所關注的重點能夠得到滿足。農業科技創新的動力機制是三大機制的核心，圖1展示了農業科技創新的動力機制。

圖1 農業科技創新動力機制

2.2 農業科技創新的平衡機制平衡機制是指各基本要素和各部分之間保持協調、和諧，且穩定有序運行的機理和狀態[14]。農業科技創新的平衡機制，可以從兩個層面進行分析，第一個層面是各利益相關者之間如何保持平衡，第二個層面是各利益者相關內部如何保持平衡。

考慮各利益相關者之間的平衡，一是政府部門與科研機構之間，政府部門作為資金和制度的供給者，科研機構作為創新的供給者，二者有著共同的目的，就是推進農業科技創新，政府部門應當更多地考慮如何提供更加有效的資金分配制度，激發不同領域、不同環節、不同創新主體的創新，同時考慮成果轉化分配制度的創新，最大限度激發科研人員的積極性；科研機構應當更多地考慮農業科技創新需要兼顧經濟、社會及生態等方面的綜合效益，對農業科技創新有著更高的追求。二是政府部門與經營主體之間，政府部門需要更多地考慮如何制定新品種、新技術推廣層面的補貼政策，同時考慮到應對自然風險和市場風險，最大程度地激發經營主體使運用科技創新成果的積極性；經營主體的構成比較多樣，真正能夠較快接受新的農業科技創新成果，起到引領、示范與帶動作用的，一般而言都是有一定規模的經營主體，而這類規模化的經營主體需要更多地了解政府扶持政策，把握好大的發展方向。三是科研機構與經營主體之間，科研機構需要更多地考慮農業科技創新成果推廣的成本，難易程度，是否存在對環境不適應或者出現一些無法預判的生產風險等；經營主體應更多地做好與科研機構的對接、合作，多了解創新成果，科學研判、積極做好成果的運用。四是消費者與其他利益相關者，因消費者作為農產品的主要需求方，不直接參與到農業科技創新中，所以消費者最終是通過消費者偏好來影響產品需求，通過市場信息反饋參與到農業科技創新的平衡機制中。

平衡機制的第二個層面是各利益相關者內部如何保持平衡。對于政府部門，重要的是如何形成合力，從不同的角度支持各領域的研究創新，避免造成資金的重復與浪費，形成策劃科技創新的聯合體。對于科研機構，重要的是如何搭建起合作的平臺，聯合攻關、協作開展研究，特別是聚焦一些重要的科研難題，能夠形成有效的協作機制，形成提供科技創新的聯合體。對于經營主體內部，更重要的是如何搭建一個信息交流的平臺，共享共進、互幫互助，形成實施科技創新成果的聯合體。對于消費者，主要結合自身喜好來選擇農產品，通過市場供需調整自身需求，提供真實的信息反饋，正確傳遞市場信息。農業科技創新的平衡機制如圖2所示。

圖2 農業科技創新平衡機制

2.3 農業科技創新的調整機制調整機制主要是使動力機制與平衡機制達到優化、協調、配合[14]，推進各種體制、制度不斷完善。調整通常是因為不合適才去調整，而調整的方式要么是自下而上的，通過發現問題，然后提出對策建議，倒逼改革；要么是自上而下的，通過頂層設計，然后進行探索實施。通常來說，自上而下與自下而上相互交織，共同推進事情的發展。

政府部門在調整機制中扮演的角色是頂層設計，對基層進行有益探索和推廣，在調整機制中具有極為重要的作用。科研機構主要是圍繞著政府及經營主體的關切，不斷調整適應，在經濟效益、社會效益和生態效益之間找到平衡。經營主體與政府部門之間主要是政策需求的精準表達，爭取實現政府所幫正是經營主體所需，與科研機構之間要爭取能夠以合理的投入取得合理的收益，與消費者之間主要是正確捕捉市場信息，了解消費者的訴求，為選擇主推何種產品以及產品定價等提供參考和決策，把市場風險、生產風險均降到最低。與動力機制和平衡機制相比，消費者在調整機制中的作用相對弱化。從需要調整的內容看，往往集中在科研投入、項目選題與管理、協同創新、人才支撐等方面，集中反映著當前我國農業科技創新領域存在的主要問題。農業科技創新的調整機制如圖3所示。

圖3 農業科技創新調整機制

3 我國農業科技創新機制中存在的主要問題

3.1 頂層設計制度不完善，資金使用投入不足頂層設計體制不完善，管理部門統籌謀劃、聯合發力不夠：農業科研管理涉及的部門較多，有科技部門、農業部門、工業部門、文旅部門及流通業部門等，各部門之間考慮問題的角度不同，在進行管理時往往會因所關注的重點不同、利益不同，各自為政，從而導致農業科技創新的要素投入存在著重復化、不開放、分散化等情況，各部門難以形成合力。政府資金投入強度不高，對資金使用效率評估不足：農業科技創新具備準公共產品的屬性，這就決定著政府應當作為農業科技創新的投入主體，我國財政對農業科技創新的支持強度遠低于發達國家水平，并且用于農業科技創新的資金缺乏健全的管理體系，對資金的使用效率缺乏有效評估，資金使用的精準度不高。

3.2 項目管理制度待創新，科研人員活力激發不足科研項目管理制度不適宜，對農業科研的特征考慮不夠：因農業的特殊屬性，農業科研項目與工業項目存在本質上的差別，現實中，管理部門往往忽視農業科研的規律，照搬工程項目管理的方式，太注重強調創新的速度、資金使用的進度，財務制度上存在較多不合理的地方，這些造成農業科研經費的低效。從項目的考核看，很多科研項目的考核過分強調經濟效益，而對社會效益和生態效益的考核不夠，對農業科技創新作為準公共產品的體現不明顯。科研單位的管理偏行政化，難以充分釋放科研人員活力：科研人員的活力和創新能力是推進農業科技創新的重要支撐，總體上科研單位的管理應當堅持為科研人員減負，讓科研人員少參與行政事務，給科研人員充分的時間投入到科研項目中，營造出一種有利于創新、有利于創造的氛圍。但當前國內有不少科研單位采用行政手段來管理，這與科研單位的屬性不相符，會影響農業科技創新的效率。

3.3 聯合攻關制度不健全，科技人才支撐不足聯合攻關制度不健全，一批關鍵技術待突破：不同的科研機構所擅長的內容不同，分散在不同領域的不同環節，當前農業的實際生產中，遇到不同的難題，有些突出的難題不是某一家科研院所能夠解決的，這就特別需要聯合攻關。但目前，我國農業科研聯合攻關的制度還不健全，不同科研院所之間尚沒有形成聯合攻關的機制，反而因為存在競爭關系，導致科研項目立項交叉、重復，分工不明確。農業科技創新人才不足，現有專業人才培養緩慢：農業農村領域對就業的吸引力較差，農業科技創新人才嚴重缺乏，多數專業科研人員缺乏外出交流、培訓學習的機會，成長速度較慢；人才激勵政策作用不突出，人才流動機制未有效運行；基層的農技推廣人員更是人手緊張，科技成果推廣速度較慢。

3.4 調整機制不夠合理，上下沒有完全打通自上而下的頂層設計存在缺陷，政府對其他利益相關者的調研不足：農業科技創新的前中后端不順暢，政府與科研院所和創新型企業的溝通不夠，相互之間沒有建立起很好的交流機制，政府與科研院所對農業經營主體的調研不夠，進行的科技創新有時很“高大上”，但忽略了經營主體的實用性問題、成本問題以及農業科研推廣問題。從項目立項看，很多科研選題都是政府管理部門進行直接命題，缺乏對農業實際生產的調研，命題的選擇不夠科學。總體上說，農業科技創新的各利益相關者之間缺乏充分的交流。自下而上的經驗推廣嚴重滯后，領域內很難找到可供借鑒的經驗進行學習：為了能夠讓農業科技創新的動力機制與調整機制保持高效運行，各地已有不少有益的探索，把這些有益的探索加以總結，對照當前農業科技創新機制中存在的若干突出問題，應該可以找到一些有價值的做法。而當前我國農業科研的創新，信息較閉塞、行業間交流不多，農業科技創新的供給者、創新成果的應用者缺少報送有益經驗的熱情，多種原因導致從政府部門層面基本上只能看到宏觀的戰略、設計，很少有基層的經驗被推廣。

4 對策建議

4.1 完善科研管理體制根據農業科技創新的時滯性、區域性、高風險性及復雜性等特征，創新項目管理機制，尤其是科研經費管理制度，避免突擊花錢，給農業科技創新留好足夠的時間，而不要過于追求速度和短期的經濟效益。對于科研項目的選題，應加強政府、科研機構與經營主體等利益相關者之間的溝通，進行充分必要的論證，開展一批具有較強緊迫性、實用性的研究。從國家層面，圍繞現代種業、高產高效、減肥減藥、農產品質量安全、育繁推一體化等重點領域，組織研究實力突出的科研院所進行聯合攻關，爭取取得一批具有重大突破、重大標志的科研成果。建議建立科研項目庫，由農業科研相關主管單位積極保送信息，對全國各地正在開展的和已經開展且取得突出成效的重大科研項目進行匯總，避免選題的交叉、重復，同時有利于不同科研機構之間的交流，靈活運用數字化的手段和思維，使得信息更加對稱，科研合力得到更好的發揮，科研更加高效。

4.2 持續加大資金扶持力度注重科研扶持資金的長期穩定投入，不斷加大對基礎性研究、關鍵領域攻關研究、農業科研前沿研究、應用研究及成果推廣研究等重點領域的支持力度，形成資金投入長效機制。不斷優化科研資金的結構，成立農業科研創新發展基金，充分發揮支農金融組織的作用，積極開展金融產品創新，通過稅收優惠、貼息貸款、創新補貼、銀行信貸、風險兜底等方式，對于社會上涌現出的農業科研成果加大補助力度，進一步保護專利、新品種權，完善利益分配制度，激發創新熱情，引導各農業科技創新的利益相關者廣泛投入到農業科技創新中，以科技創新帶動資金集聚，實現來源多元化、規模化，不斷提高農業科研投入占農業產值的比重。完善激勵機制，出臺符合農業科研實際的考核政策，應根據農業科研項目的類別、目的，對不同的科研項目考核應有不同的側重點，安排一批專項資金對市場化、公益性等研究成果進行獎勵，充分調動科研積極性。

4.3 積極推動產學研協同創新企業、科研院所、高校是創新的供給者，企業直接對接市場，具備敏銳的嗅覺，能夠第一時間捕捉到市場信息，但很多企業都缺少專業的研發隊伍，對農業科研的投入也缺乏系統性和持續性；科研院所與企業相比具備較強的科研能力，能夠獲得政府穩定的支持，也有大量的專業性創新人才，但創新成果需要進行推廣，面臨著市場的檢驗，成果轉化存在一定的風險；高校更多的是培養科研人才，構建起能夠支撐當前鄉村振興需要的、實現農業農村現代化需要的科研創新課程體系，但現實中，往往是高校開設課程較慢，教師配備也難以及時到位，相對經濟社會快速發展有所滯后。建立起產學研相互結合的創新平臺，能夠有效利用不同創新主體的優勢，最大化地合理配置資源，推動農業科技創新與實際生產應用更加緊密的結合，實現農業科研創新體系的動態優化。繼續支持高等院校、科研院所等農業創新主體同農民專業合作社、龍頭企業、農戶等農業經營主體開展多種形式的技術合作，打造農業科技創新聯合體，提高農業科技創新的效率。

4.4 加大培養農業科技創新人才創新是發展的第一動力，人才是創新的核心力。優化課程體系，特別應注重農業農村發展實際、農業科研創新需求以及經濟社會的最新發展形勢，建立學校、科研機構、創新企業與經營主體互動培養、聯合培養、交叉培養的模式，對農業科研人才的培養模式和課程體系進行優化，同步提升積累基礎知識和創新實踐能力。加強人才的對外交流與合作，與發達國家相比，我國的農業創新水平還存在較大差距，應從國家層面建立起一個開放交流的平臺，讓廣大科研人員能夠有對外交流合作的機會，針對性地培養一批能夠緊跟國際動態，復合型、開放型的高級人才，帶動國內農業科研國際化。注重對新型職業農民及農村實用人才的培養，實施學歷技能相結合、車間田間相結合的培養制度。加強農技推廣人才培養，完善激勵政策，吸引各類優秀人才加入科技特派員，形成長效機制。