設施農業用地使用現狀及對策研究

張嬌嬌

摘要：文章以清遠市清城區為例，從用地分布、備案情況和使用用途等幾個方面分析了目前設施農業用地的使用現狀，同時依據設施農業用地分布圖指得出設施農業用地分布存在位置坐落分散、凌亂、無序且極少數取得了合法手續等特點。然后，對設施農業用地管理中存在的問題進行了分析，并從七個方面對設施農業用地的管理提出了一些對策，以期對設施農業用地的管理有所幫助。

關鍵詞：設施農業；農用地；用地管理

設施農業用地的發展有助于提高農民收入，切實改善農民的生活水平，這為我國進一步實現全民發展、全民小康、共同富裕提供了保障，同時可助力國家鄉村振興戰略，加快我國實現農村現代化的步伐。可見，設施農業用地的合法合規使用和持續健康發展尤為重要，但由于種種原因，設施農業用地的使用存在許多違法違規現象。本文以清遠市清城區為例，對當前設施農業用地的用地現狀、使用過程中出存在的問題進行了分析，并結合自身工作實際，提出了改善設施農業用地管理的一些對策。

一、設施農業用地的使用現狀

隨著我國現代化經濟的快速發展，農村經濟的發展步伐也大幅提升，設施農業用地用地數量、面積逐年攀升。清遠市清城區、清遠市清城區石角鎮及石角鎮塘基村委會設施農業用地分布如圖1、圖2、圖3所示。

從分布圖可以看出，不管是從整個清遠市來看，還是從鄉鎮、村委來看，目前設施農業用地的使用現狀整體來說，數量非常之大，而且用地面積、范圍大小不一，位置坐落分散、凌亂、無序，這為設施農業用地的監管帶來了一定困難。

據統計，至2020年，清遠市清城區設施農業用地總數量達6713宗，總面積716.47公頃。在設施農業用地中，占用耕地面積達209.27畝，占總用地面積的29.21%，其次是占用林地、基本農田和裸地沙地等，占地面積比例分別為14.56%、13.72%、1.66%。值得注意的是，在清遠市清城區716.47公頃設施農業用地面積中，備案的用地面積僅為94.33公頃，占總用地面積的13.17%，詳見表1。

從其使用用途來看，當前的設施農業用地主要用于畜禽養殖、育苗種植、工廠化養殖以及服務于養殖種植的相關附屬設施用地。其中畜禽養殖用地最多，達314.2公頃，占總用地面積的44.18%。 淡水養殖、工廠化養殖、育苗種植、工廠化種植、其他附屬設施用地分別占總農業設施用地面積的2.26%、7.83%、9.44%、9.92%、26.38%。

二、設施農業用地管理中存在的問題

1. 2014年之前關于設施農業用地的相關備案方案，備案流程等不明確，設施農業用地使用人難以辦理相關使用手續。直到2014年，國土資源部、農業部出臺了國土資發[2014]127號《農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》，才明確了農戶發展設施農業進行備案的相關細則。但是，該文件政策并沒有得到有效執行，一方面是因為宣傳不到位，很多設施農業用地使用人并不了解政策文件；另一方面，我國長期以來的小農經濟形態，農戶認為在自家的田間地頭養殖、種植，合情合理，無需上報，缺乏合法合規使用農業土地常識等。這導致大批量的小戶型設施農業用地未能按照應有流程進行備案。

2. 設施農業用地的使用缺少相應的前期規劃。設施農業用地大多分布在位置偏遠的農村或是山地，不影響市容市貌，造成政府部門對設施農業用地的管理不夠重視，相關部門對設施農業用地的選址、使用不加規范，很少出臺相關規劃文件，造成后期設施農業用地的選址具有盲目性、隨意性。

3. 設施農業用地手續辦理過程繁瑣、資金耗費大。目前，設施農業用地的備案需先進行用地范圍的測繪，再報至相關部門審核，涉及村民小組、村民委員會、鄉鎮、國土部門、農業部門、林業部門、環保部門，還有市區政府部門的審核意見。特別是當所使用土地范圍涉及到、永久基本農田保護區等特殊用地的時候，如果不重新選定用地位置則很難通過審核。備案過程中，用戶除需提交基本的用地信息和使用人信息等資料外，占用農用地范圍的使用人還需另外提交所占用農用地的土地復墾方案。由于設施農業用地使用人一般為農戶，缺少相關的土地復墾知識，需要委托第三方具備相關專業知識的公司進行制作土地復墾方案，這大大增加了備案時間，也加重了設施農業用地的使用成本。因此，大多數設施農業用地使用人寧愿冒著被處罰的風險，也不去對其設施農業用地進行備案。

4. 設施農業用地手續辦理、備案用時過長，使用期限過短。一般情況下，一宗設施農業用地從選址，到與用地所在村民小組、村民委員會簽訂租地合同，委托相關測量單位對用地范圍進行測繪，再到各個部門審核完畢，所需時間大概兩三個月。如涉及土地復墾方案的編制、占用林地、占用永久基本農田，則可能一年半載用戶都無法辦理成功。而設施農業用地辦理備案手續成功之后，使用期限卻只有兩年，若續期使用還需提前申請，流程繁瑣。

5. 當前的設施農業用地相關政策文件對用地范圍、用地面積、附屬設施農業用地占總農業用地比例等限制比較嚴格。相關文件中明確規定，超出規定用地面積或比例則無法批準使用人的設施農業用地備案申請。這一規定直接將有備案需求的需使用較大范圍附屬設施用地的以及大宗、規模化養殖種植的設施農業用地使用人拒之門外，此規定不利于設施農業用地的高效高質量發展，也不利于我國鄉村振興戰略的發展。

6. 對設施農業用地違法違規使用監管難度較大。由于設施農業用地多位于偏遠地帶，分布分散、雜亂、無序，大大增加了土地監管部門的監管難度，土地監管工作人員的不足就更加難以對無手續、亂使用設施農業用地的用戶進行監督、監管、處理。日積成多，造成目前未備案設施農業用地數量巨大，這也就成了一個當前難以解決的歷史性遺留難題。

7. 管理部門對設施農業用地的管理缺乏系統性，后臺數據、備案資料等不規范，增加了管理難度。有些設施農業用地已經過了備案期限，管理部門不能及時發現、提醒使用人對使用的設施農業用地進行續期或者移交復墾，使本來合法使用的土地非法化、浪費土地資源。

三、設施農業用地管理的一些對策

1. 完善設施農業用地政策文件。政策文件不應“一刀切”，用地范圍占用林地、基本農田保護區時，設施農業用地的使用不應盲目禁用，可采取相應的處理措施。如對占用基本農田保護區的，可進行占補平衡操作，選擇耕地條件符合的地塊對占用地塊進行補充；占用林地范圍的，用后復綠或者變更選址等。文件中還應注明設施農業用地備案所需提供的相關資料，明確備案過程中所需提供資料出處、所屬部門，更要明確對設施農業用地審核的工作時限。避免設施農業用地使用人因不知如何操作或者因為備案時限過長而放棄備案，進而提高未備案比例。

2. 規范、高效辦理設施農用地備案手續。各地市應成立專門的設施農業用地管理小組，集指導、審查、備案、監管、復墾、核查為一體。安排具有相關專業知識的工作人員或者委托第三方對需要進行土地復墾的設施農業用地編制土地復墾方案，委托第三方的由政府補貼其編制費用，為設施農業用地使用人節約備案時間的同時節約資金成本，以鼓勵用戶積極備案。

3. 完善違法違規使用設施農業用地的相關處罰文件、法律。無規矩不成方圓，只有有規可導、有法可依，土地用地管理部門才能對違法違規使用設施農業用地的用戶進行處罰。特別是對亂占用耕地、農保區的用戶，應該加大處罰力度，以達到殺一儆百、以儆效尤的效果。對設施農業用地的新政策要多加宣傳，一方面讓設施農業用地用戶知曉當前政策對他們的利好消息，另一方面，也要讓使用人知道不進行備案所要承擔的法律后果。

4. 充分發揮村民委員會、村民小組的基層堡壘作用。村民委員會、村民小組不僅可以直接接觸到設施農業用地用戶，還最熟悉每宗設施農業用地的所在位置、用地范圍。在每宗設施農業用地開展之前，設施農業用地使用人最先要做的事情就是向所屬村民委員會以及村民小組租賃集體土地，這屬于開展設施農業用地的源頭所在。此時，所屬村民委員會及村民小組工作人員應充分了解租地人員將要開展的設施農業用地使用用途，工作人員再根據設施農業用地的使用用途來確定要租借給使用人的用地位置及范圍，如若要用于養魚養鴨等養殖，則選用集體池塘、溝渠等位置作為租借對象；若要用于養雞養豬等家畜飼養，則可選用位置偏遠一些的山地、裸地、沙地等作為租借對象；若要用于大棚培育幼苗或者是花卉等的種植，則可選用一些閑置耕地作為租借對象等等。通過初步了解設施農業用地使用用途，再進行土地放租工作，可在初始階段促進土地的合理合規高效使用，避免破壞耕地耕作層、節省使用者的用地使用成本、節省設施農業用地的備案程序及時間、減小因未備案使用設施農業用地成為違法用地的可能性。

5. 利用信息技術手段對設施農業用地的使用進行監管，實現對設施農業用地的信息化管理。利用無人機、遙感影像等對設施農業用地進行實時核查，并對獲取到的數據進行處理分析，提取已備案、未備案、新增加、有變化、已處理、未處理等數據進行分類存儲，形成一套完備的設施農業用地數據庫。備案資料按年份分類別整理，規范存放。提高設施農業用地管理效率的同時，減少工作人員的工作量及工作難度。

6. 設施農業用地應整合資源，分類集中管理，統籌分配。提前收集各個鄉鎮對設施農業用地的用地需求，為下一步用地指標統籌分配提供支撐，避免造成土地資源的浪費。可對不同類型的設施農業用地按片區進行劃分，分類集中管理。同時，對每個片區所需的輔助設施，如電房、水井房、晾曬場、烘干室等，應進行統一規劃建設，為農戶提供便利的同時提高附屬設施農業用地的使用效率、增加水電使用的安全性。設施農業用地分類集中管理不僅為農戶提供了方便，也為用地管理部門下一步開展的用地監管以及后期的用地恢復提供了便利。

7. 加大對“點狀供地”的推廣，解決大范圍、規模化用地難題。“點狀供地”即原來的“點狀摳地”，就是指將一個項目的用地性質分為永久性建設用地與生態保留用地，其中的永久性建設用地需多少供多少，其余部分只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目業主使用。此種供地方式節省建設用地指標，占用農用地少，占補平衡少，節省土地出讓金，可以使政府、土地管理部門、用地方三方受益。此種供地方式正適合當前迅速發展的鄉村旅游、鄉村休閑等綠色發展項目。即可切實提高農民收入、帶動農村農業的發展、吸收農村勞動力，又可響應國家鄉村振興戰略，為加速鄉村產業的發展提供用地保障。廣東省清遠市龍塘鎮2019年第一批次集體農用地轉建設用地成效如表3所示。可見，點狀供地也可以成為加快鄉村設施農業用地高效、快速發展的一種方法。

四、結語

設施農業用地的合法合規、合理高效、健康發展關系著我國農村農業的振興，是實現全體人民共同富裕的重要手段。做好設施農業用地的管理工作對提高農村生產力、增加農民收入至關重要，完善設施農業用地合理使用的相關工作刻不容緩。

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（作者單位：河南理工大學）