保障性住房投資建設中的國有企業參與問題研究

傅麗莉

摘要：隨著我國經濟水平的不斷提高，企業在增強自身實力的同時也更加注重社會責任的承擔，承擔企業社會責任不僅可以提高企業的責任心和對社會的貢獻值，也可以加大企業對政府惠民項目的投資力度，緩解政府壓力。保障性住房建設就是政府為了緩解住房矛盾進行的惠民項目，通過“多層次、多渠道、多方式”住房保障制度為低收入群體、“夾心層”家庭解決住房難題，同時保障性住房項目可以在一定程度上緩解住房供需矛盾，進一步穩定房價預期，優化住房建設體系。但是保障性住房在建設和管理方面需要大量資金投入，僅憑政府的財政投入是不夠的，需要吸收社會方面的投資，尤其是國有企業的投資。文章會針對國有企業參與保障性住房投資建設方面進行研究，從保障性住房投資建設相關理論入手，結合國有企業參與保障性住房建設情況和參與過程中存在的問題進行分析，明確國有企業在保障性住房投資建設方面存在的困難點，進一步提出解決措施，爭取加強國有企業參與保障性住房投資建設的力度，幫助政府為調整住房矛盾作出更多貢獻。國有企業參與保障性住房投資建設還可以提高國有企業的社會知名度和企業美譽度，為企業的長期發展奠定堅實基礎，也為社會主義和諧社會建設貢獻力量。

關鍵詞：保障性住房；投資建設；國有企業參與

住房是人們生存的基本條件之一，人們的基本生活離不開住房，隨著城市化進程加快，越來越多的年輕人進入城市，人們對住房的需求也越來越大。因為經濟的發展和房產供需矛盾加劇，致使房價不斷攀升，尤其是一線城市、熱點城市和潛力城市，住房問題也成為了影響社會穩定的因素。很多中低收入群體買不起昂貴的商品房，在這樣的背景下，政府推出了保障性住房政策，以低于市場的價格向中低收入群體租賃或者出售保障性房屋，確保中低收入群體有房可住，在其經濟承受能力允許的范圍內解決住房問題。在這個過程中，國有企業應當發揮領頭作用，積極參與社會惠民項目建設，協同政府一起加快保障性住房建設速度，完善住房體系，為社會大眾謀求更多福祉。

一、相關理論基礎

（一）保障性住房投資建設的概念

保障性住房先后經歷了公租房、廉租房、經濟適用房、定向安置房、棚改安置房、限價房、自住房、共有產權房等形式（各地因地而異），形式較多，管理比較困難，2017年9月，北京發布實施《北京市共有產權住房管理暫行辦法》，目前北京市場上保障性住房類型主要形式為產權類保障房（如共有產權房、定向安置房）、租賃類保障房（如公租房、集租房）。

保障性住房是由政府提供政策支持，由政府出資的國有企業進行融資、投資、建設、運營管理的住房，比如公租房；或由政府提供政策支持，由建設單位開發建設、銷售的住房，限定了使用和外分權利，比如共有產權房。公租房的產權不歸個人，個人擁有居住使用權，共有產權房為不完全產權，由政府和個人按份額共同享有產權。

保障性住房由政府按照低于市場價的價格向符合條件的群體進行安置，在居住對象、建設標準、租金、售價及轉租、轉售等方面都有嚴格要求，可以為不同需求的市民提供住房安置。

（二）保障性住房投資建設的機理

保障性住房從建設到管理運行都需要大量的資金，單純靠政府財政難以長久支撐，所以需要吸收社會資金，進行市場化運作，動員企業、銀行等參與保障性住房建設工程。國有企業在資金、品牌、自身實力等方面不容小覷，其國有屬性使其更容易參與到政府惠民項目中來。

在保障性住房中，經濟適用房、限價房等可以出售，比較容易吸引社會投資，而且這些房型都是以低于市場的價格對外出售，具有一定的市場潛力；廉租房和公租房，只租不售，而且投資成本和管理成本都比較高，在租金方面也比較廉價，不容易吸引社會投資。面對不同的保障性住房需要從不同的點吸引社會投資，這樣才能加大社會對保障性住房政策的支持力度，促進保障性住房建設。

二、保障性住房投資建設中的國有企業參與現狀分析

（一）保障性住房投資建設中國有企業參與的情況

各地政府每年都會安排保障性住房建設計劃，規劃保障性住房財政計劃，以北京為例，2017～2019年度土地供應計劃中，每年均安排350公頃保障性安居工程用地，此外還安排了年度200公頃自住型商品房用地供應計劃，2019年改為共有產權房用地60公頃，保障性住房用地供應占年度供應計劃的43%～55%。2020年、2021年，產權類保障性住房用地（含共有產權房）供應計劃分別為570公頃、460公頃，租賃類住宅供應計劃分別為130公頃、300公頃，保障性住房用地供應占年度供地計劃的比例已經達到70%～72%。參與保障性住房投資建設的主體為國有企業，或是國有企業控股、參股。以北京市土地市場公開出讓的共有產權房用地為例，2017～2020年北京通過招拍掛方式出讓共有產權房用地59宗，由國企受讓或國企控股、參股受讓52宗，占比達88%。可以發現目前參與保障性住房建設的企業以國有企業為主。

（二）我國國有企業參與的保障性住房投資模式

國有企業對保障性住房建設可以選擇承接項目建設、直接進行投資建設等方式。如2011年成立的北京市保障性住房建設投資中心就是北京市政府專門成立的保障房投資融資、建設收購、運營管理職能的國有企業，在保障房投資融資上由市級財政資金直接注入，同時還具有高級別信用等級優勢，可以直接投資建設，也可以收購其他存量公租房，旗下的部分子公司可以代區政府持有共有產權份額及參與管理。

國有企業還可以通過土地公開市場配建及競建公租房面積的方式，增加保障性住房供給。如2021年北京第一批集中供地中，共有15宗地采取配建及競建公租房的方式，最終實現公租房及國際人才社區住房建設面積32.3萬平方米。這也是國有企業助力北京住房保障體系建設的有效途徑之一。

此外，為增加保障性住房供給，充分挖掘存量土地，北京還有一項針對國有企業的鼓勵性政策，即鼓勵市屬國有企業利用自有用地進行保障性住房建設，面向社會銷售。此類用地多為企業功能退出、升級轉型后利用效能不高的土地。2017年以來，北京市共有10宗用地為國有企業利用自有工業用地進行開發建設的保障性住房，既盤活了企業資產，又實現了土地合理利用，增加了保障房供給，而且優化了政府土地配置計劃。

三、國有企業參與保障房建設的必要性及存在的問題

（一）國有企業參與保障性住房建設的必要性

鑒于住房問題關系國計民生，國家加大了保障性住房建設力度，但是面對巨額的保障性住房建設資金，很多政府財政往往難以獨立支撐。由于保障房建設要求高、手續環節多、利潤空間低、發揮空間有限，追求高利潤、高盈利的上市企業、行業龍頭的民營企業參與意愿低。而國有企業的國有屬性使其不僅要承擔企業的經濟發展責任，也要擔當共同推進社會公共發展的責任，相較于決策更偏向市場化的民營企業，國有企業在保障性住房建設中具有不容推卸的政治責任。同時，國有企業參與保障性住房投資建設具有比較優勢，一是融資成本較低，國有企業在信貸領域往往具有良好的信用等級，比一般民營企業更易取得較低成本的融資；二是具有土地資源優勢，國有企業可以利用自有用地實施保障房建設，土地權屬單位往往是企業自身，拆遷速度較快，可以大大縮短土地上市進程，快速供應土地；三是國有企業在行業內具有一定影響力和實力，在工程質量、工期推進、履約能力等方面也有保障。而國有企業參與保障性住房投資建設，既助力了政府保障房建設的速度和規模，也可以擴大企業的知名度、提高企業的社會責任、增強企業形象，對政府和企業來講，實為雙贏選擇。

（二）國有企業在保障性住房建設中存在的問題

1. 政策風險方面

國有企業雖然應當承擔社會責任，但同時也是一個獨立的經濟體，需要不斷創造財富，確保國有資產保值增值，在項目運作中要兼顧經濟效益和社會效益最大化。一個房地產項目的開發周期一般需要兩年至三年，期間如果政策發生變化，哪怕一個微小的變化，都會對項目收益產生巨大影響。如北京的某一棚改項目，已經取得全部前期手續，可以開工建設，但因北京市拆遷政策發生了變化，導致項目戶型配比需要做出調整，相應地，須調整設計方案。實際操作中，企業對規劃方案進行了重新深化調整，依次通過了規劃部門、區長辦公會、專家會審核。因上述調整和重新審批，延長了時間，導致有的評估報告已經過期，需要重新進行評估。此時北京市又實行新的《住宅設計規范》和新的《居住建筑節能設計標準》，而按照新的地方標準，項目的大部分戶型和節能標準將作出較大調整，需要再次調整設計方案。諸如此類，在項目開發周期中發生的不可預見的政策風險，增加了手續辦理難度，導致項目開發進度遠超預期，影響了項目的經濟收益。

2. 行政力風險方面

項目開發建設過程中，因所在區域不同，所處的營商環境也不同，地方政府在行政力使用上也會對企業開發保障房項目產生影響。如北京的某一共有產權房項目在正常辦理手續過程中，因當地政府認為項目體量大，在正常程序外增加了兩個區級層面的審核會，又因原土地方與地方政府存在一些歷史遺留問題，該共有產權房項目受此牽連被停止辦理各項正常的前期手續。待解決完上述問題，開發進度已超計劃進度40余天，影響了項目的開發計劃，增加了企業的開發成本。

3. 建設成本上漲及其他不確定因素

保障性住房建設是一項長期工程，在工程建設期間可能會出現突發情況和存在不確定因素。目前我國建筑材料成本和人工費用都在上漲，但是保障性住房的銷售價格一般都是限定的，這樣就會極大壓縮企業的盈利空間，會造成項目零利潤或者企業項目虧損的情況。目前保障性住房建設的行情并不樂觀，早期商品房的建設利潤可以達到10%～15%左右，而保障性住房的利潤則更低。但是隨著建材和人工成本的增長，進行保障性住房建設的最終利潤就更低了，如果超過計劃工期，或銷售去化不及預期，項目往往會虧損。可以說，保障性住房建設項目盈利能力上非常脆弱，這也是民營資本不愿涉足的原因。

4. 保障性住房政策方面

保障性住房自身具有嚴格的政策體系，如果是配建的公租房，往往由政府按照其認可的價格進行定價回購，如果企業控制不好成本，很容易出現虧損。如果是共有產權房，其開發建設的手續辦理環節往往要比普通商品住宅要多，會增加住房保障部門及所在區域的多重審核，開發周期加長，加上其客戶群準入門檻較高、銷售價格限定、轉租轉售受眾局限、市場接受度低等情況，在銷售去化上企業往往也面臨著巨大的壓力，尤其是在房地產行情不好的情況下，企業主動作為的空間有限，增加了企業的效益風險。

四、保障性住房投資建設中國有企業參與問題的成因

（一）企業缺乏對投資決策和建設程序的認識

國有企業的國有屬性，要求其在保障性住房建設方面要具有政治意識，發揮帶頭作用，積極承接保障性住房建設項目，但是部分國有企業在保障性住房項目建設上缺乏具體操作經驗，對相關政策和程序了解得不夠全面透徹，有可能在項目前期評估上，對存在的問題和潛在風險做得不夠充分，預判性不足，從而影響后續開發建設進度。

（二）企業自身綜合運營能力有待提高

國有企業相對全力追逐利潤的民營企業缺乏一定的主動性，更關注安全、穩健。保障性住房項目因其惠民特殊性，建設要求高、收益水平低、手續辦理煩瑣，要想在項目上兼顧實現經濟效益和社會效益，就對企業的“內功”提出了更高的要求。而國有企業相較民營企業，在投資建設、成本管控、銷售去化、資金使用等綜合運營能力方面還有待提高。

保障性住房項目是政府惠民工程，不以營利為目的，同時又要兼顧項目品質，政府在開發進度、手續辦理、獎懲政策上要有更具體的配套政策，既監督監管國有企業按時保質保量建設、交付使用，又要提高和保護國有企業參與保障性住房建設的積極性，使保障性住房建設真正做到多方合作、各負其責、各得其所、合作共贏的局面，使保障性住房項目真正成為惠民項目。

（三）缺乏足夠多的社會資本投入到房地產領域中

政府是為了緩解住房和土地供需矛盾，穩定房價，給更多中低收入群體提供住房才會進行保障性住房建設項目，政府需要大量的資金才能維持保障性住房建設施工和管理，只依靠政府財政是無法維持的，需要大量社會資本參與建設。但是現實情況是這些保障性住房沒有較大的經濟效益，很難注入社會資本。

五、保障性住房投資建設中的國有企業參與建議

（一）政府層面

在政府層面，首先，政府對于國有企業參與保障性住房建設應該給予配套政策支持，如在拿地方式、拿地成本上，公租房以劃撥形式供地，帶有政策保障性的商品房（中間階層）在付款進度、手續辦理、融資成本、銷售人群寬度等方面，延長付款進度，簡化審批手續，降低融資成本，根據市場行情和市場接受度，靈活配置保障性住房。同時保持政策穩定性，如確需適應新政策的，能在其他方面給予相應調整補償。其次，政府對保障房建設應給予強有力的行政服務支持，提升服務效率和質量，減少不必要的行政干擾，少一些“卡脖子”，多一些主動調研、主動解決問題，幫助國有企業順利進行保障性住房建設施工，保護國有企業參與保障房建設的積極性。最后，保障性住房應與普通商品房劃類而論，使保障性住房真正做到品質有保障，配置對接精準，對供需雙方有吸引力，切實實現保障性住房的社會價值。

（二）企業層面

國有企業是歸國家所有的企業，相較于民營企業，國有企業應兼顧經濟效益和社會效益。在參與保障性住房投資建設中，一方面國有企業要在企業內部加強社會責任意識，積極響應國家政策，深入了解國家政治經濟形勢，了解地方政府在保障性住房建設、城市提升等方面的政策法規，加強住房具體政策研究，加強與政府部門溝通，了解具體的手續辦理和程序規定，充分調研，做到心中有數。另一方面，保障性住房投資建設比商品房開發建設更考驗企業的成本管控和運營管理能力，要在企業內部加強修煉“內功”，提升內部運營管理、資金統籌等全環節效能，以實現預期經濟效益和社會效益。

六、結語

保障性住房建設是一項艱巨的工程，需要大量的資本投入，政府需要通過政策引導和良好的行政服務，積極吸收社會資本，為保障性住房建設募集更多資金，積極爭取國有企業參與建設。國有企業在發展自身經濟的時候也要加強社會責任感，為社會建設貢獻更多力量，建立具有高度社會責任感的企業文化，帶領全體員工積極參與社會惠民項目建設，正確認識參與保障性住房建設對于企業的價值，提高企業榮譽和社會地位，促進國有企業可持續發展。

參考文獻：

北京市規劃和自然資源委員會.北京市國有建設用地土地供應計劃[Z].2017-2021.

（作者單位：京能置業股份有限公司）