無錫市鎮域經濟高質量發展研究*

□楊晉超 徐洪強

2022 年5 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，要求 “提升縣城發展質量，為實施擴大內需戰略、協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐”。鎮域經濟是縣域經濟的基礎，是壯大縣域經濟總量、提升縣域競爭力的關鍵環節。

｜從演變看:從多到強不斷壯大

根據《江蘇省設立鎮標準》，鎮的設立要遵循小城鎮發展規律，符合本省城鎮化發展階段特點，與基層政府行政管理和公共服務能力相匹配。截至2021 年末，無錫市共有30 個鎮。

（一）鎮域發展演變

1983 年蘇南行政區劃調整后全市共有122 個鄉、9 個鎮、28 個街道，在中國首批9 個億元鄉鎮中無錫占據5 個，分別是前洲、玉祁、黃巷、周莊、華士。隨著江陰、宜興相繼撤縣設市，部分鄉撤銷設為鎮，1990 年末全市共有79 個鄉、45 個鎮、31 個街道。其中江陰市有17 個鎮、宜興市有10 個鎮、無錫縣有17 個鎮。進入上世紀90 年代，全市加快區劃調整和撤鄉設鎮的步伐，到2000 年末全市鄉僅存1個（漁港鄉），鎮的數量擴大為102個，街道的數量擴大為30 個。其中市區有12 個鎮，江陰市有28 個鎮、宜興市有29 個鎮、錫山市有33 個鎮。進入新世紀以來，撤錫山市改設錫山區、惠山區，并開始推進鎮和街道的合并調整，截至2010年末全市鎮數量減少為32 個，街道51 個。2014 年2 月，省政府批準撤銷宜興芳橋鎮設立芳橋街道，全市鎮數量調整為30 個，并一直保持至今。目前市區有7 個鎮、江陰有10 個鎮、宜興有13 個鎮。

（二）鎮域經濟全國排名

2021 年10 月中國中小城市發展指數研究課題組、國信中小城市指數研究院對外發布了“2021 年中國中小城市發展指數研究成果”，將建制鎮的綜合實力納入研究范圍形成了《2021 年全國千強鎮名單》。此次以全國重點鎮、各省發展態勢較好的鎮等為基本評價對象。無錫30 個鎮中27 個榜上有名，洛社鎮（50 位）、新橋鎮（57 位）、周莊鎮（66 位）、東港鎮（100 位）名列全國千強鎮前100 位。官林鎮（136位）、華士鎮（140 位）、丁蜀鎮（149 位）、璜土鎮（162 位）、高塍鎮（173 位）、徐霞客鎮（191 位）等6 個鎮列100-200 位。

（三）鎮域發展模式

無錫30 個鎮行政區域面積為2428.39 平方公里，占全市行政區域面積的52.5%，無錫常住人口根據第七次全國人口普查（以下簡稱“七人普”）數據，為234.34 萬人，占全市常住人口的比重為31.4%。從發展模式看，30 個鎮各具不同，除了常規的鎮級管理模式外，還出現了省級以上開發區“區鎮合一”模式：洛社鎮（惠山高新區）和丁蜀鎮（宜興陶瓷產業園區）；省級以上開發區所轄區域模式：高塍鎮（宜興環保科技工業園）、璜土鎮（江陰臨港經濟開發區）、青陽鎮區域內的青陽園區（江陰高新技術產業開發區）；委托度假區管理模式：張渚鎮、湖汷鎮、西渚鎮、太華鎮委托江蘇省宜興陽羨生態旅游度假區管理。

｜從人口看：收縮態勢初步顯現

隨著全球化、城市化的推進，大量外資進入長三角地區后，蘇南地區形成了非常典型的、以開發區為載體的新蘇南模式，出現大規模撤縣設區和撤鄉并鎮，城鎮格局開始發生明顯變化，人口呈現收縮格局。七人普數據顯示，30 個鎮常住人口234.34 萬人，比2010 年增長3.8%，增速遠低于全市平均增幅（17.1%）。

（一）規模人口大鎮數量不多

30 個鎮平均常住人口7.8 萬人。根據《江蘇省經濟發達鎮認定考核管理暫行辦法》，蘇州、無錫、常州地區申報的經濟發達鎮常住人口不低于12 萬人。30 個鎮中只有6 個鎮常住人口總量超過12 萬人，分別是丁蜀鎮（19.88 萬人）、洛社鎮（16.85 萬人）、周莊鎮（15.27萬人）、華士鎮（14.28 萬人）、徐霞客鎮（12.39 萬人）、東港鎮（12萬人）。超過10 萬人的還有錫北鎮、祝塘鎮。人口規模低于5 萬人的有9 個鎮，其中西渚鎮、太華鎮、新建鎮、湖汷鎮均不超過3 萬人。

（二）部分鎮人口呈現收縮格局

人口增長與經濟發展顯著正相關。常住人口與二產發展的相關性更顯著，制造業發展對于勞動力的需求和吸引力較高。30 個鎮中16個鎮常住人口規模呈現擴張態勢，14 個鎮常住人口規模呈現收縮態勢。城區的鎮和相對距離市區較近的鎮人口基本呈現增加態勢，錫北鎮、陽山鎮、胡埭鎮、璜土鎮、新橋鎮、祝塘鎮等6 個鎮常住人口增幅均超過20%。宜興市13 個鎮中有10 個鎮常住人口呈現減少態勢，西渚鎮、太華鎮、徐舍鎮、楊巷鎮、周鐵鎮人口降幅都超過兩位數。

（三）老齡化加深特征明顯

“七人普”數據顯示，30 個鎮居住在城鎮區域的常住人口為137.45 萬人，城鎮化率為58.7%，超過一半，比2010 年提高了15.9個百分點，居住在鄉村的人口更多向城鎮遷移。30 個鎮常住人口中，60 歲以上人口總數為54.56 萬人，占常住人口總數的比重為23.3%，比全市平均水平高3.5 個百分點，平均四個常住人口中就有一名超過60 歲的老年人。30 個鎮中有7 個鎮老年人口占比超過30%，分別是徐舍鎮（42.1%）、楊巷鎮（40.7%）、周鐵鎮（36.2%）、湖汷鎮（34.4%）、西渚鎮（34.4%）、新建鎮（30.9%）、太華鎮（30.4%），均為宜興所轄的鎮，基本都是常住人口總量減少的區域。

｜從產業看：鎮域發展各具特色

發展壯大鎮域經濟要樹立產業立鎮、項目興鎮的發展理念，充分依托自身的優勢產業，做好增量和存量發展文章。目前30 個鎮經濟結構各不相同，產業發展各具特色。

（一）現代農業發展呈現新優勢

近年來，全市上下大力實施現代農業高質量發展行動，加快構建具有無錫特色的現代農業生產體系、產業體系和經營體系，新時代“魚米之鄉”的特色優勢進一步彰顯。特色產業質效齊增，培育形成優質稻米、精細蔬菜、特色果品、名優茶葉、特種水產、花卉園藝等六大特色主導產業。陽山鎮（2018年）、璜土鎮（2019 年）、萬石鎮（2020 年）、東港鎮（2021 年）、顧山鎮（2022 年）先后建成全國農業產業強鎮。

（二）制造業主要以傳統產業為主

無錫鄉鎮企業自1958 年破土萌生，到上世紀八十年代異軍突起，再到2003 年全面改制，蝶變成如今的民營企業，制造業成為無錫鎮域經濟的基礎，從30 個鎮工業產出看，2021 年擁有規模以上（以下簡稱規上）工業企業3307家，占全市規上工業企業的比重為42.8%，工業總產值為7752.11 億元，同比增長23.8%，占全市工業總值的比重為36.3%。官林鎮一枝獨秀，2021 年規上工業總產值超過1500 億元，達到1592.58 億元，同比增長31.9%，占30 個鎮工業產出的20.5%，超過五分之一；周莊鎮、華士鎮規上工業總產值超過600 億元，分別為660.52 億元和641.21 億元，分別同比增長16.5%和11.5%；高塍鎮、洛社鎮、新橋鎮規上工業總產值均突破400 億元。8 個鎮不足百億元。

從主導產業來看，鎮域經濟中制造業主要行業分別是電氣機械和器材制造業、有色金屬冶煉和壓延加工業、金屬制品業、化學原料和化學制品制造業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、紡織業。從集中度看，由于鎮域經濟的制造業脫胎于原來的鄉鎮企業，30 個鎮化學纖維制造業產值為337.23 億元，占全市該行業產值的比重為92.9%；石油、煤炭及其他燃料加工業產值為126.91 億元，占全市該行業產值的比重為89.2%，有色金屬冶煉和壓延加工業產值1081.95 億元，占全市該行業產值的比重為83.7%。

（三）服務業不斷培育壯大

2021 年30 個鎮擁有規上服務業企業233 家，占全市服務業的比重為12.1%，營業收入為112.58 億元，同比增長23.9%，占全市服務業營業收入的比重為6.9%。洛社鎮在30 個鎮中服務業發展中一枝獨秀，擁有規上服務業企業65 家，營業收入為26.46 億元，占30 個鎮規上服務業企業營業收入的比重為23.5%，接近四分之一。周莊鎮擁有規上服務業企業9 家，2021 年規上服務業營業收入為13.4 億元，同比增長38.9%，成為30 個鎮中第二個超過10 億元規模的鎮。此外璜土鎮、新橋鎮、華士鎮三個鎮規模以上服務業營業收入總量均超過5 億元。從行業分布看，鎮域經濟中的規上服務業主要是交通運輸、倉儲和郵政業，擁有企業124 家，規模以上服務業營業收入為74.89億元，占服務業營業收入總量的66.5%。科學研究和技術服務業擁有企業15 家，營業收入為13.58 億元，占服務業營業收入總量的12.1%。而信息傳輸、軟件和信息技術服務業，30 個鎮只有2 家規模以上服務業企業。

｜鎮域經濟發展面臨的問題

（一）發展不平衡性突出

受區位環境、人文歷史等因素影響，鎮域經濟發展的不平衡問題比較突出。2021 年全市30 個鎮中財政一般預算收入最高的鎮是洛社鎮，達到20.9 億元，最低的是西渚鎮，財政一般預算收入高低倍數為40 倍。30 個鎮中規上工業企業最多的是官林鎮，達到254 家，規模以上工業總產值為1592.58 億元，最少的鎮是湖汷鎮，只有11 家工業企業，總產值高低倍數為114倍。人口差異也非常大，常住人口最多的是丁蜀鎮（19.88 萬人），最少的是湖汷鎮，僅2.1 萬人，常住人口高低倍數為9.5 倍。

（二）傳統產業占據主導地位

制造業方面，30 個鎮制造業主要行業分別是電氣機械和器材制造業（18.2%）、有色金屬冶煉和壓延加工業（13.9%）、金屬制品業（9.7%）、化學原料和化學制品制造業（6.9%）、黑色金屬冶煉和壓延加工業（6.1%）、紡織業（6%），均為傳統產業。服務業方面，30 個鎮服務業主要停留在傳統的交通運輸、批發零售、住宿餐飲、居民服務業等。

（三）勞動力層次不高

一方面，鎮域居住的老年人口多，老齡化程度高，60 歲以上人口總數為54.56 萬人，占鎮域常住人口的比重為23.3%，比全市平均水平高3.5 個百分點，勞動力資源相對不足；另一方面，鎮域常住人口受教育程度普遍偏低，對產業轉型升級支撐作用不強。30 個鎮大專以上學歷人口為26.62 萬人，每萬人擁有大專以上學歷人口為1136 人，僅相當于全市平均水平的52%。小學和初中學歷人口超過六成多。

（四）生態環境仍需改善

2021 年無錫生態環境質量狀況持續改善，PM2.5 年均濃度為29微克/立方米，為有監測數據以來最好水平。從30 個鎮數據情況看，23 個鎮PM2.5 年均濃度高于全市平均水平，占比達到76.7%，僅太華鎮、周鐵鎮、羊尖鎮、鵝湖鎮、錫北鎮、洛社鎮、湖汷鎮好于或等于全市平均水平。2021 年全市空氣質量優良天數比率為82.2%，為2013 年以來最高水平，從30 個鎮數據情況看，12 個鎮空氣質量優良天數比率低于全市平均水平，青陽鎮、洛社鎮、胡埭鎮等空氣質量優良天數比率低于80%。

｜推動鎮域經濟高質量發展的路徑

（一）鎮域經濟發展面臨的機遇

鎮域經濟作為縣域經濟的主要支撐力量，是一個區域經濟實力的重要體現。當前，鎮域經濟正處于大有可為但充滿挑戰的戰略機遇期和實現高質量跨越式發展的“窗口期”，具有人文、生態、農業、資源“四大優勢”。一是鎮域所在地特色文化資源價值日益凸顯，例如傳統歷史文化、紅色文化等。二是鎮域生態資源價值日益凸顯，挖掘鄉村生態資源，盤活鄉村資產，引導城市資本下鄉，促進城鄉融合。三是鎮域農業資源價值日益凸顯，是現代化、都市化農業，特色田園，美麗鄉村的建設基礎。四是鎮域土地資源價值日益凸顯，將成為大城市的產業轉移地，小微、創新企業的孵化高地。

（二）鎮域經濟高質量發展的路徑

發展鎮域經濟，要始終保持搶抓機遇的緊迫感與責任感，深入分析鎮域經濟發展的“長短板”“正負手”，以更高站位、更寬視野找準“鎮”在區域發展戰略布局、現代經濟體系中的方位，認清現階段30 個鎮發展具有的基礎、優勢，在危機中育先機、于變局中開新局，以此贏得工作主動。

1.科學規劃布局。鎮域經濟的發展，由于受資金、技術、人才、產業等因素制約，在二三產發展方面明顯不及開發區、功能園區。建議因地制宜，合理調配，通過鎮與開發區的一體化運行提升能級，通過整合，集中資源、集聚特色，夯實鎮域經濟加快發展的基礎。同時綜合考慮各鎮的區位條件、發展水平、人口規模、特色資源等要素，結合國土空間總體規劃，科學編制鎮域發展規劃，積極創建一批農業強鎮、制造業大鎮、文旅休閑名鎮，形成各具特色、優勢互補、錯位發展、協調互動的鎮域經濟發展格局。

2.堅持產業興鎮。特色產業才能提高鎮域經濟發展的競爭力。立足各自區位特點、資源稟賦、產業基礎等，找準定位、發揮優勢，聚焦發力點培育鎮域經濟發展新優勢。要引導各鎮對主導產業進行再梳理、再定位、再聚焦，找準自身優勢潛力和產業發展趨勢的最佳結合點，因地制宜明確產業主攻方向，注重產業集群發展，圍繞產業鏈條的長度和厚度，抓龍頭企業培育，抓配套企業集聚，拓展上中下游產品，完善產業鏈，推動一二三產深度融合，加快形成田園鄉村與現代城鎮交相輝映、互融互補的現代產業發展格局。

3.發揮生態優勢。在加強生態保護、厚植生態優勢基礎上，將生態優勢與鎮域經濟發展結合起來，以宜興的陽羨生態旅游度假區建設為示范引領，利用禪文化影響力，積極推動“旅游+”產業融合，重點打造一批特色文化旅游精品路線，串點成線、以點帶面，大力發展鄉村旅游，帶動提升風情小鎮知名度，把“綠水青山”轉化為助力鎮域經濟發展的“金山銀山”。

4、深化改革創新。堅持改革著力激發鎮域經濟發展活力，為賦予鎮級層面更多發展自主權，堅持“下沉、賦權、增效”工作導向，成熟一項、下放一項，精準有序下放發展迫切需要的經濟社會管理權限，扎實推動政策往基層傾斜導向。持續優化政務服務，改善營商環境，強化要素保障，項目在用地、用電、用氣以及環保排放指標等方面加強調度保障，為鎮域經濟發展掃清障礙、鋪平道路。優化鎮域金融環境，積極引導金融機構加大對鎮域市場主體的信貸資金投放力度，提升金融服務實體經濟效能。加快培育壯大專業合作社、家庭農場等新型經營主體，提高土地經濟效益和農產品附加值。堅持引才創業、助才興業，吸引創業人才、技術人才、特殊人才創業和就業。