寧波市政府產業基金發展現狀研究

沈婷樺

摘要：“十四五”期間，寧波市市級政府產業基金（天使投資引導基金、創業投資引導基金、產業發展基金）強化資本供給效應，賦能產業升級，已成為政府促進經濟發展的重要推動器。但也存在規模小、管理體制及績效考核機制不完善等問題，政府應發揮間接調控作用，提高基金運作機制，促進可持續發展。

關鍵詞：政府產業基金；運作機制

與無償補助、貼息等專項資金扶持相比，政府產業基金是以市場化的運作模式，具有杠桿效應、管理費用低等優勢，引導和鼓勵社會資本加大投資。

浙江省作為全國政府產業基金探索實踐的先行區，2015年設立總規模345億元的各類省級產業基金。2022年初，提出“構建科技創新基金體系”，將政府產業基金作為重要抓手，推動產業結構調整。2021年浙江省新設129支政府產業基金，僅次于江蘇省、廣東?。ú缓钲冢?、北京市，自身規模129億元，平均規模9億元。

浙江省政府產業基金的設立和運作由點及面地穩步推進，扶持行業覆蓋面、區域覆蓋面拓寬，基金規模也快速擴容。杭州、寧波是浙江省基金設立和運作較為活躍。2009年2月，杭州設立創業風險投資引導基金，隨后產業發展投資基金、信息經濟投資基金相繼設立。寧波市緊隨其后，于2012年1月，設立創業投資引導基金，由此開啟寧波市財政資金支持和引導創業投資的探索。2013年1月、2015年12月，先后設立天使投資基金和產業發展基金。通過10年實踐探索，寧波市政府產業基金發揮財政的資金供給和杠桿作用，成效初顯。本文重點分析基金運作中存在的問題，并提出政策建議。

一、寧波市政府產業基金的實踐探索

（一）寧波市三支市級政府產業基金基本情況

寧波市政府產業基金以政策扶持、產業導向，拉動民間投資服務實體經濟，引導社會資金投資戰略性新興產業、重點領域新興產業及未來產業建設，培養具有創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長。

寧波市創業投資引導基金于2012年1月設立，啟動資金2.5億元，已到位資金10億元，其中市財政出資9億元，寧波工投集團國有資產轉化1億元。采用階段參股、跟進投資模式，扶持對象為設立5年以下的初創期企業和高新技術企業，投資寧波“246”產業領域。主管部門為寧波市發改委，由寧波工投集團管理。寧波市創業投資引導基金有限公司負責基金的日常運營管理。截至2022年4月，累計組建31支子基金，募資規模63.51億元，投資347家科技型企業，投資額41.62億元，其中寧波項目158個，占比50.60%；投資寧波初創期企業103個，占比25.88%；孵化16家上市公司（7個寧波項目）；孵化70多家制造業單項冠軍、市高新或專精特新企業。累計跟進投資24項，投資額1.086億元，引導社會創業投資企業同輪2.5億元的投資。

寧波市天使投資引導基金于2013年1月設立，初設規模2億資金來自市科技三項經費和市中小企業發展資金。已到位資金3億元。采用跟進投資模式，扶持對象為設立3年以下的寧波初創期科技企業、中小科技企業，投資寧波四大戰略產業和四大新興產業領域。主管部門為寧波市科技局，由寧波工投集團管理。寧波市天使投資引導基金有限公司負責基金的日常運營管理。截至2022年4月，累計跟進投資310項，投資額超3億元。60多家被投企業掛牌新三板和寧波股交中心，市值超100億元。

寧波產業發展基金于2015年12月設立，已到位資金100億元，設有工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力資源基金、產融創新基金七大專項產業基金。采用直接投資模式，扶持對象為寧波市優勢產業轉型升級項目、創業類和兼并重組項目，投資高端裝備制造、新材料、新能源、新一代電子信息、互聯網、物聯網、軟件及信息服務業、生物技術、現代生產服務業領域。主管部門為寧波市國資委，由寧波通商集團管理。寧波市產業發展基金有限公司負責基金的日常運營管理。截至2021年4月底，累計組建5支專項子基金，實繳6.5億元，引導社會出資70多億元，實現6.7倍杠桿。投資50多家企業，4家企業已上市。

二、寧波市政府產業基金運作模式分析

目前基金已建立“分階段引導基金+分行業專業引導基金”的框架，財政資金分配實現由直接到間接、分散到集中的轉變，助推政府投資與社會資本雙輪驅動。

一是推行統分結合方式。決策層面成立基金領導小組，決定和審批基金投資原則方向、資金計劃、基金管理制度等重大事項；管理層面設基金管理委員會，由分管副市長任組長，行業主管部門決策子基金的組建、監督和退出等事項，這種決策和管理實現專業的分工配合。按所有權、管理權、運營權分離原則，搭建基金管委會—基金管理機構—基金運營機構三級組織管理框架，提高基金科學運作管理。

二是對接引才引智服務產業轉型升級。通過加大引才引智力度，吸引國內外擁有高新技術的行業專家、技術人才帶著各自的科研技術和優質項目一同落地寧波，一批海外高層次人才創業企業逐漸成長為寧波市創新創業領軍企業。通過發揮政府引導作用，與國內投資業績突出、管理成熟規范的投資機構合作共同設立子基金，以較少的政府資金投入，帶動社會資本參與到寧波市發展，在調整社會資本配置時，為企業發展提供資金來源，促進產業結構升級。

三是搭建嚴格的風控和內部管控體系。三只基金各設置獨立的專家評審，對投資項目進行評審，且評審意見作為決策的重要依據。借助資金托管銀行加強對項目資金的風險防控，及時了解出資情況。強化內部管理，總結發現問題并補充修訂相關制度規定或業務操作細則。強化事前事中事后監督管理，從項目立項、盡職調查、專家評審、審議決策、出資打款、投后管理、項目退出、資金回收等方面進行全方位的風險把控，確保資金使用安全。

三、寧波市政府產業基金運作中存在的問題

（一）基金管理體制落實需完善

1. 缺乏統一的基金管理機構。三只基金分別隸屬不同主管部門，多頭運作分散管理，缺乏統一的管理牽頭機構。為保證財政資金的保值增值，在基金投資規模、運營管理、投資比例、監督考核等方面存在較多限制。階段參股和跟進投資項目均需上級部門審批，且原則上不允許其他出資人早于其退出。如基金設立和退出要召開管委會會議，經集體討論決定，耗時較長，影響基金運作管理。設置存在條塊分割，既有按行業設置，又有按階段設置，導致三只基金政策目標交叉重疊。

2. 個別基金組織架構不完善，未設立三層管理架構。基金法人和運營機構均為寧波市天使投資引導基金有限公司。

3. 基金規模偏小。據寧波市科技金融服務平臺數據顯示，2021年創新型初創企業融資需求約1300億元，此需求與3支市級政府產業基金規模不匹配。

（二）處理好市場化與政策性難題

政府產業基金強調按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作，但實踐中，與社會資本商業目標存在沖突。過多地限制投資寧波本地企業的條件會降低國內知名投資機構的合作意愿，影響社會資本參與積極性。優質投資項目儲備不足，優質項目政府產業基金均想納入支持范圍，造成多家爭搶，導致估值抬高，令投資機構望而卻步。

（三）功能定位需進一步明確

三只市級基金設立投向是按照企業不同生命周期所安排，投資對象容易重合，天使投資基金投資于設立3年以下的初創期企業，創業投資基金的跟進投資于設立5年以下的初創期企業，產業發展基金直接投資于一些高成長性、知識密集型的企業。理論上先天使投資基金投入、再創業投資基金跟進，最后產業發展基金與投資機構合作，推動產業升級。但實踐中各自以孤島形式存在，整個產業鏈條尚未打通，在投資對象上存在重合之處，容易產生競爭效應，且對三只市級基金的績效考核沒有體現項目選擇、成效考核的差異性。

（四）激勵機制方面有待提升

基金管理公司員工只取得普通國有企業工資收入。但基金運作中，管理團隊需精通股權投資、法務、財務甚至國資的業務屬性才可有效開展投資工作。而市場化管理的基金其行業平均薪酬水平明顯高于國企員工的平均薪酬水平，可考慮向市場化產業基金激勵水平看齊，完善激勵考核機制，既可充分調動員工的工作積極性和工作責任感，提高其滿意度和組織績效，也可減少內部專業投資人才流失現象和更好地吸引外部具有國資理念金融行業投資人才，提升基金競爭力。

（五）容錯機制尚未系統建立

由于投資于初創期項目，其投資風險極高。初創期企業往往存在一些管理不夠規范、內部治理不夠完善、公司經營方向待調整等問題，即使經過充分的溝通仍難以解決，而項目的退出渠道不夠暢通、退出方式又不夠靈活，使得公司的投后管理工作日益繁重，困擾也較大。近年來，浙江省出臺相關容錯機制，其實施容錯范圍的責任認定繁瑣，對基金管理團隊的勤勉盡職工作難以清晰界定。特別是近期寧波市國資委出臺追責機制，將對管理公司更加謹慎開展業務及后期管理，甚至也在參照經營性國企的要求進行投資。

（六）面臨退出難困境

政府產業基金運作時間較長，投資協議簽訂一般在5～10年，退出方式模式單一，主要是通過IPO、上市公司并購、企業回購等方式。加之基金清算退出的等待期限過長，不利于實現財政資金的滾動再投資。若基金存續期滿后，部分投資項目可能尚未完全退出，實施強制清算，會影響基金的投資效益。

四、寧波市政府產業基金優化探析

（一）完善政府產業基金發展體系

寧波市政府產業基金發展運作已邁入第十年，緊隨行業發展變化，及時修訂完善《管理辦法》和相關實施細則等管理制度。借鑒先進地區優秀管理經驗、結合發展實際，減少對基金運作的干預程度，簡化冗余手續流程，深化基金市場化運作。建立與天使投資引導基金、創業投資基金、產業發展基金和政策性融資擔保體系的互動與合作，共同構建支持實體經濟發展的政策性支持體系。

（二）多措并舉發展壯大基金規模

一方面，充分發揮市級政府產業基金的主體作用，實現市級與區縣（市）兩級的合作，整合區縣（市）級政府產業基金資源，不斷壯大市本級基金規模。另一方面，積極開展與大型金融集團的戰略性合作，將投資政府產業基金作為合作內容，進一步吸引大量社會金融資本。

（三）完善容錯機制

加強國家層面的容錯機制頂層設計，在堅持市場化運作下，建立以勤勉盡職為中心的政策糾偏機制。圍繞容錯尺度的自由裁量范圍、認定程序等重要指標，細化可執行容錯責任劃分、免責條件、免責情形、免責范圍等具體內容。鼓勵政府產業基金大膽創新投資模式，在經過規范投資流程和有效投后管理基礎上，對基金管理運作綜合評價，提高基金投資風險的容忍度，促進投資進度。

（四）完善績效考核評價體系

按照政策性項目和經營性項目分類評價考核政府產業基金投資項目，對政府產業基金投資的項目實行分類評價。政策性項目主要考核市場失靈的領域，以及風險高、對寧波市經濟發展有引領作用的基礎性、高新科技等項目。經營性項目立足于市場機制運作和經濟效益考核，投資決策時主要以經濟效益為主，適當降低政府政策目標的要求。

（五）充分發揮政府產業基金獨特作用

繼續深耕寧波投資市場，優化項目資源配置和內部管理體制。一是建立與區縣（市）級有關政府部門、產業集聚區和主要科研機構經常性的聯絡，收集企業融資需求和其他綜合信息，及時掌握被投企業的真實情況，并聯合舉辦與企業的對接活動，搭建直接溝通橋梁；二是加強與全國性投資機構，尤其是國家級投資基金及其管理機構的互動合作，推薦符合其投資偏好的企業項目，為寧波市引進產業發展要素資源；三是為各類被投資企業提供增值服務，建立被投企業間的互動與合作機制。

（六）完善配套服務體系

加快建設寧波市產權交易市場，構建交易體系，完善制度規范，提升整體功能水平和輻射集聚能力。加快推進市場誠信體系建設，建立企業所持證照、稅務申報表、工商年檢資料、各類行政處罰決定、企業主個人信用信息的公開查詢渠道，降低投資風險。同時，建議對初創期企業實施優惠稅率；將投資抵扣政策延伸到投資者環境，并給予長期投資者稅收優惠。

（七）強化基金管理團隊建設

繼續探索建立公司梯隊人才隊伍和儲備干部機制，保持基金管理公司人才隊伍的總體穩定，不斷提升人員層次和專業能力。一是優化內部組織架構，明確職責分工，做到權責明晰；二是加強員工隊伍培養，建立內部培養、外部引進、全面培訓等綜合員工培養體系，建立健全公司培訓制度、職級制度、職稱制度、后備干部培養使用制度，發揮公司員工自我提升的意愿。三是完善績效考核機制，將績效考核與任務指標相結合，鼓勵多勞多得、以業績論成績，有效調動員工工作積極性和主動性。

參考文獻：

[1]浙江省財稅政策研究室課題組.關于浙江省政府產業基金的調研報告[J].經濟研究參考，2016（17）：16-19.

[2]莫紅民，楊慧芳，葉光勝，馮健，夏慧民，虞斌，俞薇，陳優芳.地方政府產業基金實踐與問題解析——以浙江為例[J].地方財政研究，2017（03）：4-10+23.

[3]任月紅，馮路，王明榮，阮美飛.寧波政府性創投引導基金建設現狀、問題及對策[J].寧波經濟（三江論壇），2015（10）：7-9+12.

[4]陳耘.寧波政府產業基金投資中存在的問題及建議[J].寧波經濟（三江論壇），2019（02）：25-27.

（作者單位：寧波市創業投資引導基金管理有限公司）