國有企業間資產交易虛增財政收入審計探析

李佳玲

摘要：2020年，由于復雜的國內外形勢和新冠肺炎疫情影響，我國經濟增速放緩，為助力企業運行、保障民生，持續實施減稅降費政策，地方財政收入下滑。因財政剛性支出持續增加、政府債務還本付息壓力加大、財政收入增長乏力等多重因素影響，地方政府不得不采用多種手段增加收入保障支出，導致形成虛增財政收入的風險。文章主要介紹在W區財政審計中，審計組對國有企業間相互轉讓資產的審計思路、方法，以及該交易行為虛增財政收入引發的思考。

關鍵詞：財政收入；虛增；國有企業；資產交易

2020年來，在復雜的國內外形勢和新冠肺炎疫情的影響下，我國經濟增速放緩，財政收入下滑。在此背景下，各地政府在抗擊新冠肺炎疫情、落實減稅降費政策、決戰脫貧攻堅等方面仍取得較好成績。然而因財政剛性支出持續增加、政府債務還本付息壓力加大、財政收入增長乏力等多重因素影響，地方政府不得不采用多種手段增加收入保障支出，導致形成虛增財政收入的風險。

虛增財政收入手段多樣，常見方式主要有：虛收空轉、將教育收費等違規繳庫、提前預征、自立名目亂收費、延遲退庫等。虛收空轉方式涉及稅收收入和非稅收入，稅收收入中如土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等地方政府獨享稅收，資金容易循環。非稅收入中占比較高的收費項目如土地出讓金、劃撥土地收入、國有資源資產有償使用收入、國有資產處置收入、國有資本經營收入等，是虛增財政收入的主要項目。本文主要以W區財政審計中發現的不必要的非經營性國有資產交易虛增財政收入為例，探討審計思路、方法，引發思考、探析。

一、審計思路方法

國有企業間資產交易通常有別于市場交易，大部分服務于國企改革、資產配置，大多表現為非公允性交易；同時，國有企業間資產交易可降低交易成本，節約評估、議價時間。地方政府和國有企業便于以資產重組、優化資源資產配置等理由進行操作，以達到增加財政收入、完成預算目標、調節經營指標及粉飾利潤報表等目的。隨著國家對區縣政府隱性債務的管控力度加大，國有企業融資越來越困難，相應的還本付息壓力也越來越大，區縣財政往往通過直撥補助、注入資本金等方式向國有企業安排資金，企業間也會通過互相拆借方式來籌集資金。

國有企業以資產交易事項繳納稅費，可能存在虛構應稅事項，通過互相倒賣資產，進行申報納稅，增加財政收入。審計應從收入結構、交易目的、資金來源、交易內容、資產收益、資產管理等方面關注整個交易過程，形成閉環，從而判斷交易的實質性、公允性、合規性。

（一）分析收入結構，確定審計重點

了解區縣稅收分成比例，如土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅等區縣稅收分成比例為100%的稅種，區縣政府能夠全額取得以上稅種收入，便于安排資金進行循環“空轉”，很可能存在虛增稅收收入的情況。取得當年稅收明細進行數據分析，根據重要性原則選擇合適的稅收比例，選取超過比例金額的繳稅事項進行關注，尤其關注國有企業納稅事項，以及異常大金額繳稅事項，以確定下一步審計重點。

（二）了解決策過程，關注資金來源

收集國有企業的納稅依據，主要收集會議決策文件、交易合同、財務賬簿、繳稅票據等資料，了解交易的整個過程。國有企業的大部分重要事項、重大交易是根據政府、國資監管部門的決策安排，因此在關注國有資產交易的時候，必須關注上級決策安排、交易定價，以探尋交易目的、定價的公允性。還要追蹤資金來源、繳稅情況，關注是否存在財政以項目資金名義返還的情況。一般是國有企業先以虛構的應稅事項上繳稅收收入，財政或國資監管部門再以直撥補助等名義返還回去；或者由財政部門先將財政資金撥付給國有企業，再由國企上繳稅費。

（三）查看資產狀況，辨析資產性質

根據合同約定的交易資產，到實地進行對照查看，確定交易物的存在性、真實性。因國有企業間交易的可操作性，可能存在有交易行為但并無實際交易物的情況，需要到現場查看交易資產是否與合同約定一致。注意觀察資產性質，是商業樓、門市等經營資產，還是公路、公園、機關辦公用房等非經營資產；觀察、走訪資產的實際狀況，如開發建設情況、使用管理情況等，大致判斷資產的建成投用時間。

（四）關注權屬變動，掌握經營實質

由于可能存在虛構交易事項的情況存在，審計需要了解交易資產的權屬變動情況，以確認是否真實交易。同時還要關注交易資產的經營管理情況，主要關注資產權屬變動后，受讓方是否能夠有效控制、使用資產，資產是否有收益性，以及收益是否能夠涵蓋資金成本、管理成本，由此判斷資產交易的實質性。如若交易資產系公益資產、無收益來源，或者資產經營收益遠遠不能涵蓋資金成本、管理成本，則該交易形成的納稅行為就是無意義的，可以綜合判定是否為虛增財政收入。

二、審計實施過程

2020年，W區取得稅收收入6億元，其中增值稅18000萬元、土地增值稅4000萬元。審計組通過數據分析，選取繳稅金額超過全區各稅種收入10%的項目以及異常大金額項目，最終確定延伸調查W區重點國有企業——開投公司和城投公司。開投公司系W區國有獨資企業，經營范圍主要為基礎設施建設投資、開展對外融資業務，當年以商務中心在建工程項目交易行為繳納土地增值稅2400萬元。城投公司系W區國有控股企業，經營范圍主要為城鎮化建設投資，當年以繞城公路項目交易行為繳納增值稅3000萬元。兩家公司均為W區的融資平臺公司，自身很少有實體經營項目。

審計組首先取得決策文件，W區政府會議研究決定，將開投公司商務中心在建工程項目轉讓給城投公司；將城投公司繞城公路項目轉讓給開投公司，轉讓涉及公司納稅中的區級留存部分專項補助給公司。接著取得轉讓協議、繳稅憑證等資料，開投公司以28000萬元價格將商務中心在建工程項目轉讓給城投公司，公司賬面顯示該在建工程項目原始成本20000萬元，項目主要為安置房、道路、辦公樓等，該次資產交易形成增值8000萬元，增值率40%，開投公司以此繳納土地增值稅2400萬元；城投公司以66000萬元轉讓價格將W區8000米長的繞城公路轉讓給開投公司，城投公司以此繳納增值稅3000萬元。審計組在查看開投公司、城投公司財務賬簿時發現，公司取得的財政補助資金不足以支付合同對價和所繳稅費，資金來源也不是公司的項目經營現金流，而是融資資金。

審計組經過現場核查發現，商務中心在建工程包括封閉性較強的機關辦公區，另有已完工投用的博物館、安置房、市政道路等資產。機關辦公區、博物館已有各入駐單位管理使用，安置房也已有居民入住，機關辦公區配套的停車位收費由物業公司管理。在查看繞城公路項目時發現，該條公路也系以前年度完工投用，且公司人員未能明確指出合同約定繞城公路的起止路段。開投公司、城投公司未能提供購置資產的可行性分析文件，也未能提供實際管理交易資產的資料。

綜上，審計組根據實際情況取證，揭示了開投公司、城投公司依據政府決議，互相進行不必要的非經營性資產的轉讓，通過轉讓行為繳納稅金，達到虛增財政收入的目的。

三、思考和體會

引起辨析的是，對W區財政審計征求意見過程中，W區政府針對上述交易提出：開投公司和城投公司各自作為獨立法人主體，以“整體轉讓”形式轉讓商務中心在建工程項目和繞城公路項目，相互支付了對價，其交易行為屬于土地增值稅和增值稅應稅行為，W區稅務局根據交易事實進行征稅，不應作為虛增財政收入問題反映。審計組認為：第一，交易是政府決策、政府定價，交易價格偏離市場定價原則，價格溢價率為40%～50%，可判定交易不是公司間的市場行為；第二，交易標的物為非經營性資產；第三，交易購買方購入資產目的不是以經營為目的；第四，交易行為實質系通過交易讓平臺公司向政府提供資金，資金來源不是項目經營現金流，而是融資資金。因此，審計組綜合判斷上述交易的實質系虛增財政收入。

值得注意的是，由于W區經濟體量小，受宏觀經濟和政策影響度大，地方可調配資源較少，經濟調控方式單一，轄區經濟增幅有限，本級財政實際可用財力少。減收增支導致當年財政收支不能平衡，存在缺口。國有企業以融資資金繳納的部分稅費及非稅收入被用于彌補缺口，如安排用于“三保”支出等財政剛性支出，當年無力再將資金“空轉”回企業，如此交易并不會促成公司經營業績，而會增加政府債務或隱性債務，加大了財政運行風險。

應當明晰的是，虛增財政收入沒有形成實際可用財力，數字虛大了財政收入規模，可能形成隱形財政赤字，進一步加大了財政運行風險。虛增財政收入還擾亂了稅收秩序，不能真實地反映地方經濟發展情況，干擾了經濟研判，進一步影響國家宏觀調控決策部署。

為增強預算執行和財政收支的真實性、合法性和效益性，推進預算規范管理、建立現代財稅體制、優化投資結構為目標。市財政局、市審計局《關于進一步規范預算執行和財政收支數據列報的通知》，對進一步加強預算執行管理、規范預算執行和財政收支數據列報提出了要求。其中要求強化收入預期管理，年度收入預期要與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接。預算執行中，既要堅持依法征收、應收盡收，又要切實防止寅吃卯糧、虛收空轉。同時要求，不得虛增或少列收入，上報數據應客觀、真實反映財政收入情況，不得采用平臺公司“先繳后退”“列收列支”等“空轉”方式虛增收入。2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發的《“十四五”國家審計工作發展規劃》從指導思想、基本原則、主要目標、重點任務等方面對審計工作作出了規劃，明確了“十四五”時期重點開展的政策落實跟蹤審計、財政審計等八項審計任務。

立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局。在財政審計中，審計人要堅持依法審計，堅持用事實和數據說話，助力提升財政財務收支真實合法效益性，促進加強財政資源統籌，優化財政支出結構，健全收入征管制度，提升收入征管質效，助力推動“十四五”時期經濟社會高質量發展。

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[5]重慶市財政局，重慶市審計局.進一步規范預算執行和財政收支數據列報. [Z].2015.

（作者單位：重慶市大足區審計局）