加強行政事業單位內部控制建設的思考

周曉珮

（山東省交通科學研究院，濟南 250102）

0 引言

加強行政事業單位內部控制建設與推進國家治理體系和治理能力現代化的目標高度契合，有助于提高行政事業單位的風險控制水平和經營效率，增強社會服務效能。行政事業單位內部控制不完全等同于政府內部控制，它更強調內部控制的針對性和可操作性，是政府內部控制的具體化。行政事業單位內部控制建設指的是由管理層負責，全體人員共同參與實施，通過制定一系列制度、措施和程序，以實現控制目標，對經濟活動的風險進行預防和監督的動態過程。內部控制的目標應定位于有效防范舞弊和預防腐敗，充分運用崗位不相容等制衡原理，合理保證單位依法開展經濟活動，使資源配置有效、資產使用安全、財務信息真實完整，構建事前防治和事后懲治相結合的反腐倡廉機制，最終使社會滿意度不斷提高。

1 行政事業單位內部控制建設的重要性

行政事業單位內部控制能夠對權力起到制衡約束作用，減少自由裁量權的空間和余地，預防權力被濫用。一方面，行政事業單位由于行使社會職能而擁有公共權力，而權力制約機制尚不完善，因此行政事業單位人員面臨濫用職權、舞弊腐敗的風險；另一方面，行政事業單位的主要職能是提供公共產品，其參與市場競爭的程度低，因此缺乏降低成本的動力，導致資金的使用效率較低。行政事業單位掌握著大量稀缺的社會公共資源，如果沒有有效的內部控制措施，就容易滋生腐敗，產生“尋租”現象，使得公共資源得不到合理配置，降低資源使用效率。

根據新公共管理理論，行政事業單位的職能不是“管制行政”，而是“服務管理”，應該引入現代管理制度，提高單位的治理水平，更加關注社會的需求和公眾滿意度。內部控制建設有利于規范業務活動，提供對決策有用的信息，實施標準化和流程化操作，以便防范治理風險、提高資金的使用效益。

相較于內部監督和審計，外部審計具有更加客觀的評價，審計程序也更加嚴密。但是，外部審計只能發現舞弊等管理問題，卻不能提前防范風險，因此具有一定的滯后性。當管理漏洞造成的損失已發生時，即已形成沉沒成本，即使及時彌補修正，也不能完全挽回損失。加強行政事業單位內部控制可以解決外部審計滯后性的痼疾，強化對單位經濟活動和運行流程的控制，更加注重全過程的監督和控制，有效防范財務風險和經營風險發生。行政事業單位內部控制強調風險預警與及時干預，在組織運行的過程中對風險進行管控，使得外部審計監督審查的時點前置，有效彌補外部審計具有的滯后性缺陷。

2 行政事業單位內部控制建設過程中的障礙

2.1 信息化平臺建設落后

部分行政事業單位信息化水平無法滿足內部控制建設的需求，日常管理中存在溝通不及時、不通暢等問題，產生很多不必要的人力、物力和時間的消耗，不利于提升工作效率。決策層在進行決策分析時，需要靠人工整理數據編報匯總，無法保證數據的準確性、時效性和全面性，給決策分析和監管帶來了很大的難度。

內部控制的預算管理、收支管理、資產管理、合同管理及政府采購管理等業務環節的處理均不同程度依靠手工完成，各環節相互之間不受制約，造成數據不一致、流程不暢通、業務難查詢、漏洞難發現等問題。政務系統、財政系統、資金系統、內部辦公系統及財務信息系統不能實現數據共享，各個系統模塊之間不能有效銜接，使得信息傳遞速度慢、提取信息不便捷及信息使用價值降低。

2.2 風險評估機制缺失

部分單位在履行職能的過程中缺乏對組織層面和業務層面風險的持續評估，容易忽視管理漏洞，不能將風險導致的損失降到最低。在業務監督過程中缺乏有效的手段，無法適時監控到日常數據，很難發現業務處理過程中存在的弊端。風險評估機制缺失或不健全，導致行政事業單位不能預先識別風險、評估風險的來源和影響程度，更不能制定科學合理的風險應對策略，導致內部控制無法發揮管控風險的作用。

2.3 內部控制制度缺乏可操作性

內部控制制度陳舊，沒有及時更新，缺乏實用性和可操作性，不符合實際發展要求，嚴重阻礙內部控制的推進。內部控制規范只提供原則性指導，不同的行政事業單位內部控制建設存在差異，如果生搬硬套規范將不能有效解決實際問題，因此加強行政事業單位內部控制建設需要重新梳理業務流程，修訂內部控制制度。

2.4 內部控制評價流于形式

行政事業單位內部審計部門、紀檢監察部門缺乏獨立性及審計的主觀能動性，導致內部監督失靈，不能及時發現內部控制的缺陷，內部控制缺乏有效性。內部控制評價流于形式，僅僅為了應付檢查，不能反映內部控制制度設計和實施過程中存在的問題和薄弱環節，不利于及時改進內部控制方法、完善內部控制制度。

3 行政事業單位內部控制建設的改進措施

3.1 加快內部控制信息化平臺建設

建立內部控制信息化平臺，優化信息的收集、處理、傳遞程序，確保內部控制相關信息能夠及時產生、方便獲取、快速處理，合理保證內部控制信息的真實性、相關性和實效性。

內部控制信息化平臺有利于統一信息口徑，方便內部各部門之間、本單位與外部相關組織機構之間的業務交流和信息溝通，同時將業務流程、制度設計和管理思想有機整合，實現內部控制信息化、日常化、系統化，方便全員參與內部控制建設。內部控制信息化平臺還有利于實現政務信息公開化，而信息公開化能夠適度推進內部控制的建立和完善，有利于促進行政事業單位改革，建設服務型政府組織。內部控制信息的披露能夠使社會公眾知悉財政資金的使用情況，廣泛參與到社會治理和公共管理中，行使對公共受托責任監督的權利，有利于提升公共產品的品質和行政事業單位的服務水平。另外，內部控制信息的公開還能與社會公眾共享信息資源，提升內部控制信息的價值。

新時代加強內部控制建設離不開信息技術的支撐，將“大數據”“云計算”“人工智能”技術引入內部控制信息化平臺建設，將會加速信息的采集、處理、分類和反饋，提高行政事業單位的風險管控能力，為行政事業單位人員決策提供更加有用的信息。

3.2 建立風險評估機制

建立關鍵崗位責任制，保證不相容崗位互相分離，將責任層層落實到每個崗位。在組織架構的設計過程中，考慮決策權、執行權和監督權的分配，形成權力相互制衡的有效機制。定期對業務流程進行梳理，檢查關鍵環節和關鍵節點，及時發現漏洞并進行修正，保證業務活動順利開展。對單位重要事項實行領導班子集體決策機制，杜絕“一言堂”“一支筆”現象，充分發揮內部控制的制衡作用，保證資金、資產的安全和合理使用。在不違反保密原則的情況下，決策前實現政務信息公開，決策中采用集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，決策后及時跟蹤和反饋結果，建立績效評價和問責機制。

內部控制人員要深入到單位各個部門開展調研、學習，熟悉各個部門的業務流程和各個崗位的職能，發現風險點，制定切實有效的內部控制措施，同時要采用輪崗制度，使內部控制人員到不同部門不同崗位開展調研學習，不同人員對風險點的認知不同，因此要充分采納不同專業人員的意見。

3.3 注重內部控制建設的適用性

行政事業單位應制定適合本單位的內部控制制度，強調控制活動的全面性、適用性和可行性。在設計單位內部控制框架時，行政事業單位應綜合考慮本單位的發展歷史、主要職能、文化理念、人力資源、組織架構等實際情況，適當地加強內部控制建設。制度的落實是一個長期磨合、改進、糾偏的過程，因此行政事業單位應盡早加強內部控制建設，不斷發現問題，不斷總結經驗教訓，設計符合單位實際需要、具有本單位特色的內部控制體系。

行政事業單位內部控制建設的作用在于防范、控制風險，因此應建立專門的內部控制部門或機構負責推進單位的內部控制建設，及時審查、考核單位的內部控制情況。聘用專業人員實施內部控制，因崗選人而不是因人設崗，提高員工對崗位的勝任力。定期對內部控制人員開展培訓，對風險點和重要環節反復強調，培養內控人員的職業懷疑態度和專業判斷能力，使其能夠采用專業、先進的內部控制方法監督、評價內部控制的實施效果。另外，還需做好內部控制數據的備份和檔案管理工作，方便內外部審計、監察人員隨時查閱資料，及時發現問題，提出解決方案，也為了方便管理層掌握內部控制建設情況，進一步改進內部控制方法和措施。

3.4 加強內部控制評價

政府審計主要審查財政資金使用的合法性和合規性，以及離任領導的經濟責任。國家審計與內部控制形成有效的聯動和協同機制，將為國家治理能力的提升提供強有力的保障，最終實現國家治理體系現代化。民間審計是為了監督管理層的受托責任履行情況，及時發現管理漏洞并進行彌補，避免或降低損失。民間審計能夠為內部控制報告提供鑒證，保證內部控制評價信息的質量，為內部控制建設提供專業指導。

政府審計、民間審計和內部控制相互補充又相互獨立，其能夠提升行政事業單位的現代化管理水平，共同保障行政事業單位實現管理目標、增強服務能力、提高社會滿意度。內部控制信息需保持可持續、可查證及可追溯狀態，行政事業單位除了要聘請會計師事務所對內部控制的有效性進行審計，還需接受來自各方面的質詢和審核，尤其是國家審計的再檢驗和再審計。

3.5 提高預算管理的科學性和有效性

行政事業單位內部控制以預算管理為主線、以資金管控為核心。行政事業單位應當明確劃分預算編審、批復、執行、決算等關鍵崗位，明確界定關鍵崗位的職責，運用嚴密的預算編制方法保證預算數據的有效性，通過反復論證保證預算指標的可行性和科學性，通過嚴格的監督程序保證預算執行的透明性和準確性，通過健全的績效考評制度為預算編制執行提供有針對性、切實有效的建議。

預算管理是動態的全過程管理，貫穿預算編制、預算執行、預算監督、預算評價全過程。可通過建立科學合理的績效目標編制預算，按照績效計劃和預算要求執行預算，在預算執行過程中注重資金使用的合法合規性、會計核算的真實完整性，做好成本和風險的管控，最終根據預算執行的實際產出和成果，分析與預算績效目標的差異，提出改進措施，形成績效評價報告。根據績效評價結果，調整和修改下一年的績效目標和績效預算。預算管理屬于內部控制管理的范疇，通過加強預算管理能有效提高行政事業單位的內部控制水平。

4 結語

內部控制能夠促進行政事業單位自覺履行公共受托責任，維護自身與政府主體之間的委托代理關系，為單位實現經營目標和社會目標提供保障。行政事業單位不采用優勝劣汰的市場競爭機制，因此缺乏提高服務質量和運營效率的主觀能動性。加強內部控制建設，促進業務的標準化和流程化，將大大提高工作效率，有效防范財務風險和經營風險。行政事業單位內部控制建設應該采用循序漸進的原則分步實施、穩步推進，不斷總結經驗和教訓，強化意識、完善制度、改進方法、落實責任。由于實際情況不同，各單位可以采取強制執行、參照執行、鼓勵執行的策略，逐步重視內部控制建設、開展內部控制建設、強化內部控制建設。