對A 研究院規章制度體系建設若干問題的思考與分析

陳 煥，王 偉

（1.中國空間技術研究院西安分院，西安 710100；2.西安航天動力試驗技術研究所，西安 710100）

0 引言

近年來，隨著國有企業治理體系和治理能力不斷完善和提升，制度已經成為國有企業管理效能的核心競爭力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼全面建成小康社會的偉大目標，堅決深入推動全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨等一系列重大戰略部署，特別是黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化提出明確的具體要求，再次把制度建設擺在更加突出的位置。A 研究院作為我國航天重點型號研制國家隊的重要一員，始終將完善規章制度建設作為最基礎的管理能力來抓。自2008 年以來，A 研究院就全面開展了規章制度體系建設的啟動工作，截至目前，其已經逐步形成門類齊全、特色鮮明、運行有效的規章制度體系，保證了研究院多年來的科研生產和改革發展建設順利進行，確保了以“載人航天”“嫦娥工程”等為代表的我國重點宇航任務全面、圓滿完成。特別是研究院從2019 年開始全面啟動并開展綜合管理效能提升活動，秉持“將制度優勢更好地轉化為管理效能”的目標，將制度建設列為企業管理提升的年度重點工作，制度建設頂層架構逐步完善，制度執行能力不斷提高，有效提升了A 研究院作為重點型號國家隊科研院所的管理水平。

1 規章制度建設的基本特征

1.1 規章制度三要素

規章制度制定的目的就是更好地履行組織職責，讓組織“有法可依”，員工“有章可循”。規章制度必須將“由誰履行、如何履行、履行不好怎么辦”規定和界定得非常清晰。所謂的“由誰履行”，指的是職責分工，“如何履行”指的是履行職責的具體工作流程，“履行不好怎么辦”指的是檢查與考核。筆者將職責分工、工作流程、檢查與考核稱為規章制度的三要素。三要素齊全是企業制定規章制度的前提和基本要求，因此A 研究院在制定一項規章制度時三要素都應具備，任何一個要素缺少都會對制度后續執行力產生影響。

1.2 規章制度的協調性

規章制度的產生都要經過起草制定、評審發布、執行檢查等環節，各環節之間協調匹配是制度活力的集中體現。因此，規章制度在具體起草階段就應建立“系統”的思維，按照管理全流程不斷發現和辨識新舊制度間、組織上下層級間、管理對象實際業務中各種協調和匹配關系，廣泛征集關聯單位的意見，確保制度邊界清楚、要素齊全、關系正確。以A 研究院制度起草為例，制度編寫部門首先要組織對制度初稿進行一審，充分征求相關各部門、各評委意見后，方可提交研究院級規章制度評審。研究院制度歸口管理部門在組織二審會前，將制度發給評審會主持人及各評委，待評審會上充分征求各評委專家意見，形成評審意見單，會后由編寫部門負責人及時根據評審意見完成制度修改，歸口管理部門認真核準后再將制度反饋至各評委專家函審，專家通過后方能正式啟動規章制度發布流程。發布過程中，歸口管理部門依次提交總法律顧問與制度編寫部門會簽，最后經過主管院領導同意后該制度才可頒布實施。整個規章制度的起草建設過程中，制度的協調匹配性是審查重點。與此同時，在規章制度執行效果檢查環節，也應該將制度協調性作為重點檢查項，這樣審查的效果會更優。

1.3 規章制度的動態管理

動態管理是規章制度建設的生命力的體現。A 研究院在經營管理過程中，及時對現行規章制度的適應性、符合性和有效性進行動態監測和評價，持續做好規章制度的廢、改、立等工作，保持制度體系的完整和有效。同時，A 研究院通過信息化數據手段實現規章制度的動態運行維護。需要注意的是，規章制度的動態調整主要是對三級細則類制度調整，而二級辦法類特別是一級規定類規章制度應當保持相對穩定，以維持研究院經營管理活動順利開展。

2 規章制度體系建設的主要問題

經過多年的建設更新，A 研究院現有規章制度體系涵蓋經營管理、設備資產、財務金融、人力資源、科研生產、質量技術、黨建群工、物資采購和后勤保障等領域共356 項制度，全部通過內部網絡規章制度數據庫實現了信息化管理。對標新的戰略定位與發展目標，原有的規章制度體系已經顯示出不適應新發展需求、難以滿足新的管控模式等問題，當前356 項現行規章制度中，有1/3 的制度待修訂或待廢止。結合研究院內外部發展環境與現實需求，現有規章制度體系主要存在以下3 個方面問題。

2.1 現有規章制度體系還不夠規范

A 研究院在2018 年對《A 研究院規章制度體系建設管理辦法》進行了更新修訂，但規章制度體系的頂層設計、指導思想還沒有徹底改變。現有規章制度體系制度層級比較清晰，但是基本、具體和操作制度的歸屬不太規范，主要體現為規章制度是以部門、業務分類為模塊進行建設的，基本制度、具體制度和操作制度的歸屬不規范，規章制度的命名不統一，目前有些頂層文件還以細則、方法來明確，有些具體操作文件卻以規定為文件名稱。

2.2 現有的規章制度還存在不科學問題

A 研究院能夠堅決貫徹落實上級相關工作要求，規章制度體系框架是經過細致推敲和研究確定的。隨著近幾年新的發展要求提出，這里所說的不科學主要體現在研究院個別部門在規章制度編寫過程中參照、照搬上級制度中的對應內容，即上級出一個，自己就要同樣出一個相同制度，而不能統籌考慮制度整體框架與業務分類框架，這種一一對應編制起草制度的做法是不科學和不嚴謹的。

2.3 現有的規章制度還不完整

經過多年的快速發展，A 研究院的專業技術和業務領域不斷拓展，但現有一些規章制度在內容、業務領域存在內容涵蓋不全或者業務體系不能全覆蓋的情況。隨著A 研究院不斷發展，其應該分級對應業務領域梳理規章制度框架，而現有制度建設情況不佳，所以其應該緊跟發展要求，從全局角度考慮與指導，建立起A 研究院更全面有效的規章制度體系。

綜上所述，A 研究院面臨的規章制度體系有不適應、不規范、不嚴謹和不完整的地方，按照集團公司等上級的要求，特別是國家提出全面依法治國、依規治企的要求，A 研究院需要創新改革并不斷深入推進規章制度體系建設。

3 A研究院推進規章制度體系建設工作的幾點思考

3.1 高度重視，全面深刻領會規章制度建設的重大意義

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，對推進國家制度建設的重大任務和舉措進行了全面部署和要求，深化規章制度體系建設、支撐和推進治理體系和治理能力現代化是A 研究院作為國家重點科研院所貫徹落實習近平總書記提出的國有企業“兩個一以貫之”的重要舉措。國家出臺一系列深化國有企業改革的政策，全面要求依規治企，為推進國有企業現代化治理提出了具體明確的目標和方向。深化規章制度體系建設、支撐和推進治理體系和治理能力現代化更是A 研究院進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的具體體現。深化規章制度體系建設，不斷完善A 研究院的現代企業制度，就是要以全面依法治國為根本遵循，深刻認識規章制度體系建設是鞏固研究院改革發展成果的重要抓手，是加強黨的領導和現代企業制度有機融合的制度框架，更有助于A 研究院固化改革機制和成果，切實把黨的領導優勢、政治優勢轉化為企業的治理效能，也有助于推動研究院可持續穩健發展，是A 研究院實現全面深化改革、建設航天強國的制度保障。

同時，也要深刻認識規章制度標準化工作支撐航天可持續發展的重要作用，其是A 研究院防范、化解重大風險的重要保障。當前，國內外形勢異常嚴峻復雜，對單位防范風險和規范管理提出了更高的要求。完善規章制度體系建設有助于通過完善治理能力，防控決策風險；有助于規范A 研究院經營管理，防范防控經營風險；也有助于通過內部規范管理提高運行效率和效果，是A 研究院應對風險、強化內部規范管理的重要抓手，對促進研究院高質量發展意義重大。因此，完善規章制度體系建設是國家的要求，更是單位自身發展的迫切需要。

3.2 加強領導，切實做好規章制度建設工作

要加強組織領導，深入推進制度建設工作，確保制度管理體制機制有效運行，增強制度的執行力，讓制度文化深入人心，實現A 研究院制度化管理的有效運行。可建立以研究院主要領導為組長的規章制度建設領導小組，下設執行辦公室，制訂詳細工作計劃，明確節點，責任到崗到人，強化跟蹤督導和指導，上下聯動、協同推進。要做好規章制度的立、改、廢工作，解決制度針對性、指導性不突出的問題，區分制度建設的輕重緩急，統籌好計劃落實與發展要求的關系。要重點關注擬廢止制度的修訂工作，做到先立后廢，并嚴格報批程序，確保其合規性和實效性要求。根據規章制度層級嚴格審批程序和權限，每項規章制度可根據層級不同、權重不同，分級授權進行管理。比如，A 研究院可以將第一級的規定類基本制度拿到院長辦公會上進行討論和審批；對于第二級的辦法類具體制度授權，研究院可以授權給各業務主管院領導主持審批，對企業發展改革與黨建具有重大意義的重要辦法可進行院長辦公會集體審批；第三級操作類制度按照流程由主管領導審批。同時，要壓準壓實各級人員責任，主要領導要帶頭加強研究和組織，不斷完善規章制度體系建設工作。

3.3 強化監督，不斷增強規章制度執行效力

要強化監督檢查和指導，增強制度執行的力度和有效性。要把制度的執行作為A 研究院戰略性、日常性工作來抓，常抓不懈，落實落細，把制度執行到人到事，做到用制度管權、管事、管人，制度面前人人平等，要堅決維護規章制度的嚴肅性和權威性，杜絕制度設計與執行“兩張皮”現象，避免制度規范成為形式。一定要加大制度建設和制度監督執行力度，全面強化制度的學習培訓和宣貫，深入推動制度執行深度融入業務工作，使全員建立制度思維，養成制度習慣。另外，制度歸口部門可結合日常管理檢查，強化規章制度的檢查與指導力度，實現制度執行的閉環管理和持續改進。同時，要充分認識到制度體系對各單位風險防控的重要作用，結合企業全面風險管理的要求，強化制度執行全過程的風險辨識與防控，為A 研究院改革發展提供堅實的制度保障。

3.4 閉環動態評價，持續增強規章制度的生命力

一項好的規章制度在于不斷地更新迭代，持續地將優秀的組織層面管理理念、管理方法、管理程序等智慧結晶固化形成管理成果，融合到規章制度中去。對此，A 研究院要建立起標準化和體系化的規章制度動態評價體系，運用系統的思維，不斷審視“元素+關系+環境”的變化，利用全要素、全領域、全過程、全層級的動態對規章制度進行再分析、再辨識、再研判，閉環評價，持續改進。A 研究院組織層面應該建立起規章制度的動態評價歸口管理部門，組建專業化的評價隊伍，對規章制度的動態評價進行考核和管理，嚴格獎懲，并結合規章制度的監督執行廣泛收集、整理制度頒布后業務部門在實際操作過程中的各類意見和建議，形成匯總意見，反饋給該制度的歸口管理部門，監督其動態管理和持續改進情況。同時，要廣泛發掘編寫水平高、執行效力好的人才，推動管理水平提升，對業務部門反饋好用、管用的規章制度進行推廣和應用，建立起優秀制度編寫典型案例庫，結合單位制度宣貫教育，一并進行推廣學習。規章制度閉環動態評價機制的建立可以不斷提升制度自身的執行力和生命力，進而鞏固和夯實企業的基礎管理。

4 結語

在現有規章制度體系建設的基礎上，深化規章制度體系建設必須要與時俱進，既要對標上級要求，也要充分結合A 研究院實際工作環境與發展現狀。在規章制度體系建設與更新完善的過程中，一定要避免制度與日常管理、運行產生沖突，重視制度協調性，強化制度執行力，從而構建起更科學全面且創新的規章制度體系，切實提高規章制度的規范性與實用性，充分發揮規章制度對工作的指導和約束作用，以強大有力的制度文化助推A 研究院事業發展和綜合管理能力邁上新臺階。