加強基層應急能力建設 提升綜合管理水平

牟冬青

（安丘市應急管理局，山東 安丘 262100）

0 引言

基層應急能力是應對災害風險的第一道屏障，也是國家應急管理基礎支撐的重要組成部分。基層應急管理能力和水平很大程度上映射出一個地方乃至一個國家的應急管理能力和水平。加強基層應急管理能力建設是助推國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要基礎。當前，基層應急管理工作面臨應急體系不暢、人員配備不強、物資保障不足、群眾參與度不高等問題，急需補短板、強弱項。

2018 年機構(gòu)改革，筆者所在城市山東省安丘市（以下簡稱“我市”）應急管理局應運而生，應急管理體系不斷完善，機構(gòu)管理“脫胎換骨”，在面對重大的災情、事故時，不再是過去“九龍治水、各管一面”的工作格局，而是在應急管理局的綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，多個部門共同協(xié)作，有效開展防災減災救災等工作，實現(xiàn)了應急管理大部門化，提高了應對自然災害和生產(chǎn)安全事故的能力。從近幾年省內(nèi)外發(fā)生的洪水、暴雪、森林草原火災及煤礦事故等嚴重自然災害和安全生產(chǎn)事故來看，基層仍然是應急救援的重要環(huán)節(jié)。

1 加強基層應急能力建設的必要性

應急管理工作協(xié)調(diào)性高、系統(tǒng)性強，基層又是事故的主要承災體，事故種類復雜，事故隱患多發(fā)。基層應急管理工作涉及面廣，加強基層應急管理體系和能力建設既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。基層應急管理體系建設是國家整體應急體系建設的重點。針對筆者所在省份山東省基層防災減災能力現(xiàn)狀，省政府在2020 年印發(fā)了《山東省重大突發(fā)事件應急保障體系建設規(guī)劃（2020—2030 年）》的通知。結(jié)合濰坊市實際情況，2021 年濰坊市出臺了《濰坊市重大突發(fā)事件應急保障體系建設規(guī)劃（2021—2030 年）》的通知。這個規(guī)劃對基層應急能力建設在未來10 年山東省及濰坊市要達到什么標準提出了明確要求和具體規(guī)劃，對基層縣級市及鎮(zhèn)街區(qū)在未來10 年內(nèi)要達到規(guī)劃中提出的目標作出了具體要求，而我市的體系建設規(guī)劃正在按步驟編制修訂中。突發(fā)事件具有突發(fā)性、復雜性、破壞性及持續(xù)性等特點，尤其是2018 年、2019年連續(xù)兩年出現(xiàn)的臺風雨和2021 年秋汛給我市帶來了比較嚴重的洪澇災害，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)受損嚴重，充分暴露出我市在自然災害突襲時基層應急能力嚴重不足，給應急管理部門帶來了嚴峻的考驗，優(yōu)化基層應急管理體系建設刻不容緩。基層應急管理體制，既要達到能夠有效接收信息，迅速反應并完成上級的安排和指令，又要能夠迅速及時地把信息傳達給下一級，保證政令暢通。暢通有效的基層應急管理體制離不開一體化的應急指揮信息平臺、強大的應急救援力量、健全的應急響應機制、充實的搶險物資及公眾的廣泛參與。

2 我市基層應急管理工作存在的主要問題

2.1 統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺尚待完善

綜合應急平臺能為轄區(qū)內(nèi)常態(tài)化下的應急管理和非常態(tài)化下的突發(fā)事件處置提供相應的信息集成、綜合研判、指揮調(diào)度等技術(shù)支撐，但需要多部門聯(lián)合協(xié)作、數(shù)據(jù)共享，才能實現(xiàn)資源利用的最大化。據(jù)調(diào)查，目前我市應急局、公安局、水利局等都建有各自的指揮平臺，但平臺間自成體系，缺少聯(lián)動互動，信息資源共享程度不足，數(shù)據(jù)難以統(tǒng)一到“一張圖”上。

2.2 專業(yè)應急救援力量的調(diào)度和應急響應機制不足

應急力量指為應對洪澇、干旱、地震、安全生產(chǎn)事故、森林草原火災等災害事故建立的專兼職隊伍。目前，我市消防等專業(yè)應急救援隊伍僅百余人，此外還有不足千人的業(yè)余救援隊伍，其中很大一部分是以外聘或者政府購買服務的方式組建的。這部分隊伍在人員專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)救援水平和及時響應能力方面存在著較大不足。一是人員的流動性較大、專業(yè)救援技能培訓不足、平時組織訓練不足等，遇到突發(fā)事件無法緊急組織實施有效救援，甚至要防備救援過程中出現(xiàn)所謂的次生災害。二是響應機制的針對性有待增強。重大突發(fā)事件應急預案及專項應急預案的操作性和針對性有待增強，部分鎮(zhèn)街仍然存在著重應急、輕預防的傾向。預警級別的判斷和響應能力不足，很容易在應急處置過程中錯失應急處置的最佳時機。三是基層應急值班值守制度有待改進。目前，我市已出臺文件規(guī)定，要求市、鎮(zhèn)、村多層級24 小時應急值班值守。但由于部分鎮(zhèn)、街、村值班人員偏少，農(nóng)忙時節(jié)非專業(yè)人員也被安排值班值守，導致作風疲沓，有些緊急調(diào)度的數(shù)據(jù)很難第一時間上報，響應能力滯后，應對災害不力。

2.3 應急搶險倉庫和物資儲備標準不高、數(shù)據(jù)不清

據(jù)調(diào)查，我市依托發(fā)改局糧食物資儲備中心建成市級救災物資儲備庫，購置了雨靴、應急照明燈、帳篷、棉被等救災物資和部分救災專用裝備，同時與生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)簽訂物資號備供應合同，以保證能在應急狀態(tài)下救災物資及時供應。根據(jù)前期汛前對各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門的防汛物資檢查發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)街物資儲備庫同時兼?zhèn)浞姥础⒎阑稹⒚裾榷嗖块T的應急職能，普遍存在物資儲備不夠充足的情況，不能滿足應急搶險工作開展需要。部分單位實際倉儲物資相對較少，大量的搶險物資是通過與企業(yè)簽訂協(xié)議的形式進行號備，未能真正將物資掌握在自己手中，可能在緊急時刻延誤搶險時機，造成工作被動。部分單位物資儲備反映出的是計劃數(shù)，實際存儲、號備數(shù)量與前期上報情況不相符，甚至個別單位與前期上報數(shù)存在較大的差距。當前，在應急物資儲備中，經(jīng)驗決策仍處于主導地位，未能充分發(fā)揮科學技術(shù)的作用，應急物資分級分類管理體系不健全，應急物資管理保障工作機制運行不暢通。

3 加強基層應急管理能力建設的措施

3.1 完善應急指揮協(xié)調(diào)機制，加強市、鎮(zhèn)、村三級應急指揮信息平臺建設

完善的應急指揮體系是各級黨委、政府提高公共安全應急指揮能力，科學應對自然災害、事故災難、社會安全事件及公共衛(wèi)生事件的重要抓手。首先，按照“統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合”的要求，市鎮(zhèn)兩級黨委、政府應建立應急指揮機構(gòu)，與上級應急機構(gòu)有效銜接，具體負責研究決策重大應急管理事項，協(xié)調(diào)解決重大問題。當災害發(fā)生時，能夠第一時間統(tǒng)一領(lǐng)導，組織開展安全生產(chǎn)事故災難防范、自然災害事件防治及公共衛(wèi)生事件的應急處置工作。其次，要進一步建立與完善本市、鎮(zhèn)級及相關(guān)部門、單位應急指揮中心。打造貫通市鎮(zhèn)兩級，覆蓋全領(lǐng)域、多災種的現(xiàn)代化應急指揮平臺，加強與周邊縣市區(qū)的聯(lián)合應急指揮體系建設，實現(xiàn)信息共享。通過各部門分領(lǐng)域應急處置平臺與綜合應急平臺的對接聯(lián)通，綜合應急指揮平臺能夠?qū)⒍酁姆N、多領(lǐng)域的應急信息通過分領(lǐng)域應急處置平臺集合到一起，突破層級障礙和橫向部門信息壁壘，利用風險分析、綜合研判、指揮調(diào)度等技術(shù)手段，形成整體信息化工作格局，為決策指揮者提供基礎信息和技術(shù)支撐。最后，要夯實基層社區(qū)應急組織力量。建立以鎮(zhèn)街為重點、以社區(qū)為基礎、以社區(qū)網(wǎng)格化管理為底座、以信息化為支撐的基層公共應急管理體系。加強基層應急管理信息人員隊伍建設，做好災情、險情快速上報，信息核查，政策宣傳，服務群眾等工作，實現(xiàn)事故風險信息第一時間上報，提高基層應急防控和溝通能力，強化基層應急響應能力。

3.2 加強應急救援隊伍培訓，提升隊伍應對突發(fā)事件的能力

第一，要借鑒省內(nèi)外成熟的經(jīng)驗與做法，科學規(guī)劃部門配置，增加人員、經(jīng)費、專業(yè)救援裝備等方面的投入，提高專業(yè)救援能力。要加強政府專職消防隊伍和專業(yè)應急救援隊伍建設，提升救援隊伍在處置高層建筑、醫(yī)藥化工、地震、洪澇等多災種時的應急救援能力。第二，要充分發(fā)揮行業(yè)部門在相應行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，結(jié)合部門實際，整合分管領(lǐng)域內(nèi)企事業(yè)單位的有效資源，組建水利、交通、公安等專業(yè)性常備應急搶險救援隊伍作為專職消防救援隊伍的有效補充。第三，要積極引導由社會團體、企事業(yè)單位自建的社會非專業(yè)應急隊伍。安全生產(chǎn)事故的應急救援一般在基層，非專業(yè)應急隊伍具有較強的實用性和靈活性。在事故發(fā)生時，社會非專業(yè)救援人員、裝備能夠第一時間到位，對防范事故的蔓延、防止次生事故的發(fā)生有積極的作用。例如，2021 年7 月底河南省發(fā)生嚴重水災，全國各地自發(fā)組織的志愿者救援隊伍帶著專業(yè)排澇和搶險裝備趕赴災區(qū)，在搶險過程中發(fā)揮了很大作用。我市精英救援隊30 名隊員分兩批趕赴河南新鄉(xiāng)參加搶險救援，轉(zhuǎn)移受困群眾400 余名。此外，政府要積極引導防災減災類社會組織注冊登記，打造具備品牌化、專業(yè)化水平的應急救援志愿者隊伍。要強化對社會非專業(yè)救援隊伍的引導和幫助，加強業(yè)務指導和溝通，建立科學評級體系，確保社會非專業(yè)應急隊伍的專業(yè)性；加強專業(yè)救援隊伍和社會救援力量的聯(lián)調(diào)、聯(lián)戰(zhàn)、聯(lián)訓，提升社會非專業(yè)隊伍的應急處置水平，使之成為社會救援骨干力量的重要補充。

在加強應急隊伍力量建設的同時，要重點提升應急救援隊伍應對突發(fā)事件的能力。一是要加強應急救援實戰(zhàn)演練。針對防火期、汛期等時間節(jié)點，有針對性地開展各類應急搶險實戰(zhàn)演練，通過日常訓練、技能比武、技術(shù)交流等方式提升救援隊伍快速反應和應急處置能力。二是要提升應急裝備保障能力。重點保障大型滅火、大直徑鉆孔、大功率快速排水等應急救援裝備配備，提高危險化學品應急、工程搶險、大型商超及高層建筑人員遇險等突發(fā)事件的救援裝備水平。加大無人機、救援機器人、現(xiàn)場指揮調(diào)度應急終端等多樣化、全方位的職能裝備配置力度。三是要強化作戰(zhàn)指揮能力建設。高標準打造市應急救援指揮中心，配備視頻會議終端，實現(xiàn)省、市、鎮(zhèn)街區(qū)3 級互聯(lián)互通，以及應急、水利、氣象等部門數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，切實提升作戰(zhàn)指揮能力。

3.3 優(yōu)化應急物資管理體制機制，實現(xiàn)應急救災物資“全聯(lián)網(wǎng)”“秒調(diào)度”

一是健全應急物資儲備機制。集中整合分散在各部門的應急物資，統(tǒng)籌優(yōu)化全市應急物資儲備網(wǎng)點的選址，實現(xiàn)儲備物資聯(lián)網(wǎng)共享，儲備倉庫實行24 小時運行工作，利用政務云系統(tǒng)充分對接各部門已建成的信息化系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的物資倉儲信息平臺。二是建立多元化的應急物資儲備方式。明確物資事權(quán)劃分標準，明確儲備工作分工和物資調(diào)配，拓寬物資采儲渠道，加強政府儲備，采取簽訂協(xié)議、委托代儲等方式，實施應急物資號備，鼓勵引導企事業(yè)單位和群眾儲備必要的應急物資。建設應急物資儲備管理信息化系統(tǒng)，加強應急狀態(tài)下應急物資的保障和配送，提升應急物資儲備倉庫智能化管理水平。三是完善物資信息共享機制。加強應急物資集中管理，確保儲備物資可聯(lián)網(wǎng)查詢，并健全動態(tài)更新機制，實現(xiàn)物資采購、儲備、調(diào)配、使用、回收等全過程智能化管理，進一步實現(xiàn)儲備物資的遠程管理，確保應急需要時應急物資備得有、找得到、調(diào)得快、用得上。

3.4 多措并舉，增強公眾參與基層應急管理的意識和應急處置能力

首先，要加強基層應急管理宣傳教育工作，提高公眾對應急管理工作的參與度。要充分利用廣播、電視、新媒體等宣傳媒介，依托“5·12”防災減災日、安全生產(chǎn)月、119 消防宣傳月、“10·13”國際減災日等形式開展應急知識教育和普及。持續(xù)推進應急管理宣傳教育活動進社區(qū)、進校園、進企業(yè)、進家庭，形成群眾關(guān)注、支持和參與的良好氛圍。其次，要加強基層基礎設施建設，提高公眾參與的基礎設施保障能力。在城市規(guī)劃階段，加強應急避難場所等基礎設施的規(guī)劃和建設。最后，提高公眾自救和應急處置的能力。引導公眾在家中儲備必要的應急自救包，在災難發(fā)生時能第一時間進行自救，減少傷亡。

4 結(jié)語

當前我市基層應急管理工作在機構(gòu)改革、職能整合的背景下取得了一定的成績，但依然存在很多問題需要解決，其中基層應急體系不暢、人員配備不強、物資保障不足等問題較為突出。針對上述問題，主要解決措施包括完善應急指揮協(xié)調(diào)機制、加強應急救援隊伍培訓、優(yōu)化應急物資管理體制機制等，要做到警鐘長鳴、常抓不懈，著力防風險、強弱項、補短板，快速提升基層應急能力，積極推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設。