共建共治共享格局下超大城市基層社會治理新路徑探究
——以深圳市為例

肖 冰，牙穎毅，席 蕊，李科霖，李政道

（1.深圳大學，廣東 深圳 518061；2.澳門科技大學 人文藝術學院，中國 澳門 999078）

1 問題的提出

黨的十九屆四中全會圍繞著“國家治理體系和治理能力現代化”這一主題展開，提出了“構建基層社會治理新格局”的偉大構想，開啟了具有中國特色的社會治理新局面。基層作為社會治理中的必要根基，一定意義上直接決定著整個社會治理的水平，會直接影響政府、社會及市場的治理現代化和治理效能。廣東省深圳市不僅在經濟領域創造了舉世矚目的成績，在城市治理體系改革方面也碩果累累，在居民自治、社區黨建、社區服務等方面更是探索出了一些極具地方特色、影響廣泛的社會治理新模式，在城市社會治理方面積累的寶貴經驗也為其他城市探索社會治理現代化的路徑提供了“深圳樣本”。

我國以深圳為代表的超大城市具有不可小覷的國際地位，容易受到城市規模、社會經濟及政治地位等諸多因素的影響，從而引起國際社會的密切關注，因此對于基層社會治理中的每項決策都需要充分考慮到其可能帶來的國際影響。基于這一背景，文章認為，在探討和分析超大城市基層社會治理新路徑的過程中，要清楚認識到現存基層治理的短板，準確處理好3 個方面之間的關系：一是要厘清基層黨組織與其他治理主體之間的關系和互動方式，解決政府行政機制與居民自治機制之間的沖突；二是要處理好人口結構對快速創新發展形成的制約，準確評估社會力量在中國基層治理中扮演的角色和發揮的作用，解決好人才缺乏和社會參與度不足的問題；三是要協調上位政策與周邊政策的關系，利用特區立法權合理處理社會治理中法治建設滯后的問題，使得區域協同發展。由此，文章要研究的主要問題：第一，在“共建共治共享”的理論框架下，深圳如何優化社會力量參與基層治理的實踐？有哪些制約性的障礙影響到社會力量有效參與基層治理？第二，在深圳基層治理的實踐中，如何處理好自治與他治的關系？如何做好橫向聯動和縱向權力下放？第三，深圳作為中國特色社會主義法治建設示范區，如何將發展融入治理之中，解決現存的法制和政策的落差現象，創新鼓勵和引導性制度實現區域協調發展？

2 深圳基層社會治理創新的成效

2.1 黨建引領基層社會治理現代化水平提高

健全并優化共建共治共享的社會治理制度是當前亟待完成的一項重要任務，而始終堅持貫徹黨的領導則被認為是當代中國社會治理的最大優勢，基層社會治理的能力提升必須在黨的全面領導下進行。深圳市政府一直在著力落實黨中央關于全面推進從嚴治黨的新戰略，始終把加強基層黨建擺在至關重要的位置，采用了科學的制度設計和合理的人事安排，明確了黨建工作的職責，把黨建工作納入基層工作的方方面面，推動黨建服務基層治理，牢牢把握基層治理方向，其主要特點有以下幾點。第一，充分發揮街道黨工委的組織與協調功能，督促其自覺履行核心職責（推進黨建事業、加強治理工作、提高服務水平），給其相關領導人賦予一定的任免權和相關決策權等；基層黨組織全面落實上級部門下達的指示和要求，堅持群眾路線，妥善處理民眾內部的沖突和摩擦，促進了社會和諧有序發展。第二，全市截至目前已創建千余個黨群服務中心，向群眾免費提供了6 000 多個活動場地和5 000 多項便民服務，不遺余力地為廣大民眾提供及時周到的公共服務。黨組織還通過舉辦居民議事會等多種渠道和途徑鼓勵更多民眾積極參與到社區事務中。第三，確定具體的黨務宣傳人員，根據職責要求、服務目標等全面統籌各個部門和崗位人員，完善了基層員工的薪酬制度和社會福利體系，不斷完善和優化職業晉升路徑，充分調動基層職工的工作熱情，逐步構建能力出眾、素養較高的基層社會治理隊伍。

2.2 網格化管理提升基層社會治理的精細化程度

深圳在全國范圍內較早實行了基層社區網格化管理制度，經過十多年的發展與完善，網格化管理顯著地提升了基層社會治理的精細化程度。“網格化”是以區為單位進行規范統一的界定和劃分，將其轄區范圍分為3 類，一是企業網格，二是城市網格，三是村居網格，充分地結合了城市管理與服務的基本要求和元素，將全市科學合理地劃分為近兩萬個社區基礎網格，打造了一支由萬余名網格員共同構成的社區管理團隊。網格管理工作在開展過程中，依托成熟先進的信息化技術，構建成熟可靠、安全便捷的社區網格管理大數據平臺，同時研發并應用功能完善、性能穩定的大型信息采集系統，建立了一個涵蓋人口、房屋等各種重要信息的數據庫，為管理部門調取數據提供極大便利；面對不同級別的網格事件，創建了操作便捷的分撥處置平臺，以此促進各類事件能夠得到針對性、便捷化、規范化采集和處理；積極構建并不斷完善網格管理機制，促進社區基礎網格和多個相關部門之間保持實時高效對接，如公安部門、環保部門、消防部門等，從而使得社區治理效率和質量全面提升。自深圳實行了網格化治理后，社會治安環境得到了明顯的改善，公共服務的供給更加全面細致，城市治理方面的基礎信息更加完備充分，有利于盡快形成共建共治共享的治理格局。

2.3 科技支撐社會治理現代化

深圳為了突出地方特色，以繡花功夫之勢加速推進智慧城市的建設，充分發揮了目前深圳工業信息產業的綜合發展優勢，把基礎信息技術、智能化裝備、數據服務融入社會治理實踐中，讓社會治理工作逐步朝著自動化、現代化的方向發展，使其治理效率和水平逐步提升。一是創建了涵蓋10 個區、600 余個社區的大型地址基礎庫，統一了地址規范和人口、住宅等的分類與分級標準，使得1 100 多萬間房屋、60 多萬棟建筑物被賦予了“身份證號碼”，高度整合基礎信息，以適應社會治理的發展需求。二是運用大數據推進了智能治理的新應用，推廣了“塊數據+”技術應用，為向轄區內民眾提供精細化、高效化、專業化服務夯實了重要的數據基礎。例如，“塊數據+商事主體登記”技術幫助工商管理部門破解虛假地址注冊、無證經營等監管難題；“塊數據+重點人員管控”技術幫助警務部門破解重點人員管控工作中的薄弱環節，大大提高了警務人員的排查效率和精準度；“塊數據+疫情防控”暢通了疫情數據實時更新渠道，與醫院、公安等相關機構的防疫系統相對接，助力疫情防控工作“第一時間發現、第一時間處置、精細化和高效化管控、第一時間專業救治”。三是投入大量人力和物力構建并完善智能治理模式，創建了辦案資料自動掃描、流程數據實時持續監督、各類數據實時傳輸和全面共享的標準信息公共服務平臺，助力政法跨部門協同辦案；制定了監管和規制行政執法機構的新制度，促進司法職責、制度得到積極貫徹和有效執行；對于“智慧環境”管控平臺試點積累起來的成熟經驗，不僅在全市范圍內大力宣傳，各相關部門還根據自身情況靈活合理地借鑒和汲取，妥善高效地處理各種沖突與矛盾。四是結合各個社區的實際情況，為其定制成熟完善且操作便捷的“智慧社區”平臺，鼓勵并引導更多社會力量投入到社區服務中。通過創建平臺或者系統的方式全面打通居民和政府部門之間的“最后一公里”，使雙方之間實現真正意義上的實時化、高效化、精準化互動，由此打造深圳智慧服務型社區。

2.4 特區法制與政策環境促進基層社會良性治理

深圳一貫主張踐行并優化經濟特區社會治理的法治路徑，不斷健全相關機制，充分發揮了特區立法權的優勢。一是保證社會治理各項工作的開展真正做到有法可依。深圳有關部門頒布了《深圳經濟特區平安建設條例》，對相關部門如何防范和化解平安建設的風險進行了明確規定，完善了法律責任的主體設定，并大力增強了科技對平安建設的支撐作用，力求在維護社會治安秩序方面推進平安深圳建設。二是使當前面臨的各種社會治理難題有法可解。深圳有關部門制定并發布了《深圳經濟特區個人破產條例》，不僅充分明確了個人破產程序制度，還對各相關關系人的權責進行了詳細說明，有助于推動社會信用制度的完善與優化；《深圳經濟特區數據條例》的頒布與實施也夯實了法治基礎，率先表明了對“數據權益”保護的認可和支持態度，平衡了經濟發展與隱私數據保護之間的關系。三是使社會中的各類沖突解決均能有法可循。《深圳國際仲裁院條例》的制定與發布充分發揮了仲裁服務經濟社會發展大局的作用；《深圳市物業服務企業參與基層社會治理辦法》的公開征求意見也推動了物業服務企業積極參與到基層社會治理中的立法環節。其中，前海既是“特區中的特區”，也是法治文明建設的核心示范區，其創建的前海管理局更是我國首家保持高度獨立性的法定機構。另外，深圳特區的消防立法、醫患糾紛仲裁處理機制等一系列相關制度、政策的制定與實施既與我國當前大力推進的立法服務制度改革相適應，也符合法治推動社會建設的理念和路徑，促進了深圳基層社會的良性治理，使社會治理領域的每一項立法都能體現公平正義。

3 深圳基層社會治理創新存在的問題及原因

3.1 社會治理面臨的形勢仍復雜嚴峻

隨著深圳日新月異的發展，社會形勢日益復雜嚴峻，基層社會治理機制日趨復雜。一是公共場所人流密集，防范各類突發性事故的工作難度大。2020 年，深圳地鐵全年運送乘客為14 億人次，日均客流量585.36萬人次；經深圳口岸出入境人員2 459.9 萬人次，日均7.3 萬人次。作為一座極負盛名的會展之城，深圳每年的大型群眾性活動十分頻繁，面臨的安全風險也異常突出。二是社會治安管理壓力與日俱增。2020年，深圳市實際管理人口大約為1 756 萬人，超過70%的人口屬于非戶籍人口；深圳市租賃住房以城中村住房為主，不僅質量整體較低，而且功能嚴重短缺，難以全面滿足居民的生活需求。全市110 警情統計數據發布總量常年處于高位，涉黑涉惡、涉槍涉爆等重大犯罪時有發生，違法犯罪綜合打擊和偵查處置工作難度依然較大。三是社會沖突的消除難度大。受各方面因素的影響，深圳市矛盾比較尖銳，僅2019 年一年，深圳市中級人民法院就受理了各類案件近60 萬件，分布在勞資、教育、金融等多個不同領域，矛盾化解的難度非常大；在互聯網迅速發展的環境下，金融服務產業也在一定程度上加劇了社會風險，部分不法之徒打著“金融創新”的旗號，利用各種各樣的P2P 平臺實施犯罪，給深圳市的和諧有序發展埋下了諸多隱患。四是人民群眾對幸福生活的期待和發展失衡之間的沖突不斷加劇。作為中國的一線城市，深圳經濟發展水平較高，但土地、人才等各類資源的嚴重匱乏在很大程度上影響城市的現代化發展，再加上各類社會矛盾日益凸顯，對城市治理水平提出了更高的要求。

3.2 吸引高層次人才缺乏核心競爭力

人才是經濟社會發展的首要資源，也是創新活動中最重要的因素。深圳是一座因人才而興、因人才而盛的城市，40 多年改革開放的實踐證明，全國高素質人才的集思廣益對深圳的快速發展功不可沒，而深圳也在全國率先進行人才立法，不斷完善人才支撐體系，從政策引才向環境、文化引才進化，著力構建人才宜居、宜聚的新格局。但必須正視的是，在各地人才競爭日趨激烈、優惠政策層出不窮的情況下，深圳引進人才也變得越發困難。深圳作為一個年輕的都市，學習借鑒了港澳臺等地區社會治理的有益經驗和先進模式，吸引了大批年輕人來深圳就業創業，顯示出了這個城市的社會創新能力和極強的對外包容性，因此深圳在引才指數上表現出眾，發展勢頭比較強勁，就業崗位也相對比較多。但年輕人也因此面臨著較大的生活壓力，房價高和醫療、教育等相關基礎設施不夠完善的情況導致不少外地的高素質人才對深圳“望而卻步”。縱使部分年輕人對深圳抱著較高期待，希望可以在此實現個人價值，但過了一定階段后，人才流失率便會不斷提高，其中包括杭州等城市在內的新起之秀就吸引并接納了大部分從深圳等超大城市流出的人才。深圳的人才缺乏有以下幾個原因：第一，深圳的房價、生活成本及職業發展等因素對創新人才的長期影響大，后續需以政策支持降低住房成本，增加能夠吸引創新人才的事業發展機會、創新文化精神與氛圍，增強深圳的城市競爭力；第二，來自全國各地乃至全球各國，跨地區、跨文化的各類人才匯聚于深圳這座超大城市，這種多樣化的人口結構使得本身帶有一定文化特征的移民人才難以很快認同深圳的文化形態；第三，高素質的專業人才高度依賴成熟完善的文化環境，而深圳還沒有構建起與目前國情相適應的城市文化，應在經濟迅猛發展的過程中盡快構筑起特色鮮明、成熟積極的城市文化，以推進社會主義現代化發展。

3.3 社會組織參與度不足

社會治理需要黨和政府的引領和支持，更離不開社會成員的積極參與。現階段，深圳的社會組織保持著蓬勃發展的態勢，在基層社會治理中占據著舉足輕重的地位。無論是在健全社區治理機制方面，還是引導更多民間力量參與社區治理方面，社會組織均扮演著極其重要的角色，特別是在基層政府部門和居民之間起到了重要的紐帶作用，輔助政府吸納社區居民有效地參與到管理社區事務中。但在目前的社區治理實踐中，社會組織也存在參與程度不深、治理效率低、治理責任感不強等一系列不容忽視的問題。一是社會組織在參與方式方面并未獲得主動權，仍然處于被動狀態，未以治理主體的角色開展社區治理工作，既不能參與社區決策，也無法在民主協商過程中發表意見、提出建議等，致使其參與層次過低。二是部分社會組織的生存和發展在資金、政策等方面離不開政府的協助與支持，自身獨立性比較差。另外，受工作管理體系不完善、政府部門給予的協助不全面等各種因素的制約，社會組織的社會合法性與行政合法性之間嚴重失衡，由此制約了其治理能力的進一步提升。三是社區社會組織的服務機制不健全、服務內容相對較少、服務水平較低，特別是在社區協商等方面，參與層次比較低、治理意識薄弱、治理成效不盡如人意，切實阻礙了其自治能力的縱深發展，因此難以得到政府部門和廣大居民的普遍認同和高度信任。

3.4 區域協同發展對法制和政策提出更高要求

要努力營造一個共建、共治、共享的社會治理格局，既需要對現行民主法治體系進行大刀闊斧的改革，也需要緊隨時代發展不斷完善和優化社會治理體系，促進深圳的治理機制日臻成熟，治理效率和質量全面提升，更好地滿足民眾對美好生活的期待，著力構建民主、公正的社會環境。深圳若想實現穩健持續發展，應高度重視區域協同治理。隨著《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的發布，深圳面臨著諸多寶貴的機遇，但也對區域協同發展提出了更高的要求。作為一個副省級計劃單列市，深圳創新地通過特殊立法權實現了30 余年的迅猛發展，但未來還面臨著與上級政府、與平行區域如何協同發展的問題：第一，深圳的發展制度或與上位法之間存在一定矛盾；第二，各區域制定和實施的協調政策未能得到全面貫徹和積極落實，容易產生明顯的政策落差。因此，深圳在社會治理的法治建設方面存在一系列不容忽視的問題，如區域上位法不完善抑或缺失造成社會治理政策方面的法律機制不成熟。對此，深圳在實現社會治理現代化的過程中所需的制度環境需同上位政策等保持高度統一性和適應性，革新的進度也應和周邊政策保持較高的契合度。

4 以深圳為代表的超大城市基層社會治理創新的對策及建議

4.1 優化人才激勵機制

無論是過去還是將來，人才競爭都尤為重要，深圳應加強對各類高端人才的引入，持續推進人才發展機制革新，以市場為導向，構建并優化人才激勵體系，通過頂層設計凝聚人才、留住人才，充分發揮人才的作用，不斷完善人才發展環境。當前，深圳要率先實現社會主義現代化，建成先行示范，既需要構筑能夠吸引人才的“軟環境”，也需要打造減少人才流失的“硬環境”，以及聚集人才的持續發展機制。一是要優化人才激勵體系和建立關鍵人才保護機制。一方面，要根據未來產業的布局創建相應的人才評價體系來吸引城市所需的人才，建立與人才經濟貢獻掛鉤的市場化激勵機制和特聘崗位制度；另一方面，要加強對核心技術人才的全面保護，特別是對涉及國家重大機密的高層次人才，務必要做好安全保護工作，對這類關鍵人才的流動建立制度防范體系，盡可能地減少高端人才的流失。二是要改善科研創新和產業環境，創建國際一流的品質生活城市。例如，推動實驗室共享計劃，打造公共技術服務平臺，對全市的科學實驗設備進行統一登記，開放共享渠道；通過產業集聚帶動人才集聚，強化電子信息、新能源汽車等優勢產業，與莞惠協同實施產業分工和錯位發展戰略，預防產業空心化等現象；大力推進深港公共衛生管理體系的建設和醫療高端人才交流的合作項目，支持在三甲醫院設立國際交流部等措施；加大對人才保障房和政府租賃房的政策力度，如期推動100 萬套人才房和100 萬個基礎教育學位計劃；加強國際文化設施的配套建設，著力引入國際水準的各類演出，打造區域性、標志性的各大劇場，增加博物館和美術館的數量，加大與全球知名博物館的合作辦展力度等。三是要加快建設一流的國際化高等院校，保障人才培養通道。借鑒上海紐約大學的成功范例，吸引全球排名前一百的知名院校到深圳合作辦學，集中有限的師資力量和優秀的教學資源，優先發展部分重點學科領域，努力營造誠信、開放的學術氛圍，吸引更多優秀的教師和留學生來深圳；借鑒陸家嘴金融論壇和博鰲論壇的成功經驗，構建高端對話平臺，鼓勵引導深圳高新企業加入國際標準化組織和行業展會。

4.2 拓寬社會組織參與社區自治的路徑

一是要創建與發展環境相適應的社會組織體制，促進各類不同的社會組織穩健發展。市政府應加強對現存社會組織的深入調研，全面準確地了解其實際發展情況，基于此制訂針對性的培育方案，通過各級培育孵化平臺，創設專項資金，重視并強化對各類社會組織的有效培育，促使其在短時間內取得長足發展。同時，應推行并實施精細化的管理模式，利用政府購買服務、提供項目經費額度等一系列方法，更全面地幫扶社會組織。此外，更應保持戰略性發展眼光，引導社會組織逐步朝著現代化、國際化方向發展，在嚴格遵守國家法律、區域政策的前提下，全面調查并合理設定“出去”和“進來”的條件，不斷健全和優化監管機制，為涉外社會性組織實現現代化、國際化發展提供有利條件。二是要加快社會性組織的革新步伐。首先是群團組織，應立足于實際情況對其體制進行科學合理的改革，為其開展基層工作提供重要支持，保障基層基礎工作順利進行，促進群團組織進一步擴大服務范圍，不再局限于某特定范圍，而應擴展至基層。其次，針對社會性組織制定科學合理的準入制度，通過出臺法律、下達政策的方式降低其準入難度，精簡審批流程，擴大社會性組織參與形式、運作形式的選擇空間，以期在簡政放權的基礎上促進社會組織的優勢和價值得到充分發揮。此外，完善各項配套的治理改革創新措施，針對不同類別的社會性組織制定并優化相關章程，及時調整退出制度。

4.3 提高智能化水平

一是通過成熟先進的科學技術合理調整并不斷革新社會治理模式。利用先進的現代化技術，明確社會生產和社會組織間的關系，全面梳理并合理調整社會治理流程體系，促使社會治理效率和質量得到全面提升。在互聯網廣泛普及的今天，可通過強大的大數據和信息技術建立街道信息化工作平臺，減少信息在實際傳遞和渠道流通過程中所花費的時間；形成社區黨組織、居委會、工作站、社會組織及居民等五位一體的綜合性服務平臺，同時創建成熟可靠的街道平臺，促進政民之間實時高效地互動，為社區治理質量的提高夯實基礎。二是積極構建“智慧治理載體”。首先，在綜合考慮各方面因素的基礎上制定并優化“智慧城市綜合體”體系，既需要在物理范疇內打造完善合理的“智慧城市綜合體”，切實促進社會治理體系變得更加成熟、完善及智能化，也需要推動城市管理體系逐步朝著現代化、智能化等方向發展。其次，全面推進“智慧公共服務”應用機制的貫徹與落實，全面加強在就業、文化等一系列公共服務范疇內先進成熟的應用系統的研發與引入，促進公共服務建設與管理逐步朝著現代化、智能化等方向發展。最后，應立足于實際發展情況持續健全并優化“智慧安居服務”綜合治理機制，靈活合理地應用各類前沿技術，如物聯網技術、大數據技術等，全面推出智慧社區服務、社區政務等。

4.4 優化基層治理的法制與政策環境

經過40 余載的不懈探索和持續努力，深圳經濟特區取得了長足發展，法治、智治、共治等理念的提出為深圳健全市場經濟體系、優化社會環境等方面指明了方向。在后期發展中，深圳需要在借鑒其他地區成功經驗的基礎上，持續調整和完善基層治理體系，打造良好的治理環境，通過特殊立法權為后期革新夯實基礎。首先，深圳需要結合實際情況合理控制立法數量，適當地精簡各類法律法規的內容，避免出現過長的篇幅，增強法律法規的嚴謹性和實用性。其次，關于牽涉多個部門且不同部門之間存在明顯分歧的項目，立法機構的熱情較低，難以順利立項，對此應梳理并優化建議程序，推動政府加強對相關法律法規起草的整體統籌。立法機構也可通過委托其他機構的方式合理評價與調研其初步擬定的立法草案。此外，深圳市人民代表大會應重視增加公眾參與的環節，采取各種方法鼓勵社會民眾積極參與，充分發揮民智、聆聽民聲。最后，深圳還需加大市政府對基層社區法治建設的引導和管理力度。將社區法治組織建設納入考核目標體系；對社區組織開展法律方面的培訓，提高相關人員的法律業務水平；將行業服務等職能適當地移交給社區法治組織，建立起健全的相關規章制度；完善社區的法律援助制度；健全中介組織的司法鑒定程序、基層法律服務及公證服務等體系；推進法律顧問制度在社會治理中的合理運用。