高校基本建設項目內部控制問題研究

邵增偉，蘭國海

（沈陽建筑大學，沈陽 110168）

0 引言

教育是國家強盛之根本，是國家發展的必要條件。改革開放以來，我國經濟飛速發展，財政對教育的投入也不斷增加。據教育部統計，我國2020 年總計投入53 014 億元的教育經費，較2019 年增長5.65%，其中2020 年高等教育經費總投入達13 999 億元，占教育經費總投入的26.41%，較2019 增長3.99%。國家對教育的重視自然為高校規模的擴大提供了保障。為改善辦學條件，各大高校的基本建設項目開始增多，但是建設項目工期長、資金大、流程多等特點被部分投機者利用，導致近年來高校經濟糾紛案件頻發。而加強基本建設項目的內部控制建設能有效對建設項目的各個流程節點進行規范，在防止經濟糾紛事件發生的同時，也能提高高?；窘ㄔO項目的管理效率。

1 我國高校基本建設項目內部控制現狀

財政部于2012 年印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，從單位和業務兩個層面對行政事業單位的內部控制進行規范。2016 年，教育部辦公廳印發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，對高校的經濟業務進行了調整與細化，并將工程項目定義為高校自行或者委托其他單位進行的建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及相關的裝修、拆除、修繕、安裝等基本建設、大型修繕與基礎設施建設和改造工程，并著重要求高校明確基本建設項目立項、招標、造價、建設、驗收等重點環節的工作流程。近年來，我國各大高校雖然已經著手建立內部控制體系，但還處于不斷探索的階段，即使相關部門發布了指導意見，各高校的辦學規模、經濟活動也不盡相同，因此無法將現有的內部控制制度直接借用過來。基本建設項目的內部控制也是如此，高校仍需要結合自身情況制定更加適用的基本建設項目內部控制體系。

2 我國高校基本建設項目內部控制存在的問題

2.1 內部控制機制不健全

好的內部控制機制是內部控制工作順利開展的前提。雖然我國各高校都已經展開內部控制體系的建設，但是內部控制在很多時候沒有得到高校管理層的重視。例如，在人員配置方面，一些高校的人員配置還不夠完善，很容易在建設項目中出現一人身兼多職的現象，甚至項目管理中相同人員負責立項決策、合同簽訂與審核、財務管理及監督等工作。在內部控制流程方面，基本建設項目流程復雜、專業性強，對于整個內部控制工作流程建設來說是一個極大的挑戰，而專業人才的空缺也是造成流程不夠完善的重要因素。一些高校在開展基本建設項目前也很少對部分專業不匹配的崗位人員進行專業化培訓，由此造成制度缺失和流程混亂，甚至會使整個項目處于危險境地。

2.2 風險管理不到位

只有在事前對項目風險進行識別，才能將風險控制在合理范圍內，這就要求管理者在基本建設項目的各關鍵環節都保持謹慎態度。大部分情況下，建設項目關鍵環節的決定權都掌握在高校領導層手中，多數領導受限于專業知識缺乏，無法對實際業務環節的風險作出準確的判斷?？v觀整個項目流程，在項目立項、設計、招標、建設、驗收等各環節都應進行風險管理。然而，現階段很多高校對基本建設項目中的內部控制風險無法做到很好地識別，沒有對風險點進行系統梳理。由于沒能有效識別風險，高校對于一些突發的風險事件難以及時進行評估與分析，也無法及時采取相應的對策進行風險應對，很容易致使風險擴大，造成更多的損失。風險管理是一種集風險識別、風險評估、風險應對于一體的管理體系，許多高校在建立相關風險管理制度時只是著重于其中一個環節，導致風險管理制度無法為整個建設項目的內部控制提供保障。

2.3 內部控制各節點問題較多

高校建設項目較其他經濟活動而言更為復雜，在建設項目的前、中、后期都有許多控制環節，而各個環節還會有更加細化的控制節點，由于各高校所開展的建設項目規模不同，其所涉及的控制節點也會有所差異。而基本建設項目控制流程建設滯后使得內部控制節點出現許多問題。例如，項目前期立項決策程序不完善、“三重一大”制度執行不嚴格、可研報告過度依賴外部機構等都會給整個建設項目埋下管理隱患。項目開展中期缺乏對施工細節的審查、監理單位工作落實不到位、工程物資收發環節管理混亂等也會使得建設項目發生質量問題或延期問題。項目事后階段，建設竣工驗收程序不嚴、財務決算資料不完整、項目各階段合同資料丟失等會對建設項目的后續管理造成很大的影響。除此之外，高校在開展內部控制活動后很少對其進行反思與總結，因此無法對進度出現變化的活動進行動態調整。

2.4 建設項目信息溝通不暢

高校的基本建設項目需要基建處、資產管理處、計劃財務處、審計處，甚至是各二級學院等部門通力協作，涉及人員也相對較多，但在實際落實階段，各部門很大程度上都是獨立開展工作，相互間的配合度不高，而建設項目的復雜性極易造成部門或人員間不能及時協調工作進展，進而影響整體工作進度。同時，我國大部分高校實行“科層制”管理模式，內部信息溝通渠道主要為縱向溝通，尤其是下行溝通的方式居多，即單位決策主要通過行政指令的方式由上級管理部門向下級層層傳達，下級部門的信息反饋無法及時被管理層收到，容易造成信息溝通不暢的問題。同時，我國高校內部控制信息化管理系統還處于不斷完善的階段，建設項目信息管理系統也不健全，施工進程、材料儲備、資金使用情況等信息也難以及時準確地傳達到相關人員的手中。溝通渠道閉塞、信息傳遞不及時、橫向交流不頻繁等多種原因造成信息溝通不暢，內部控制效率低下。

2.5 內部監督不到位

高校的內部監督工作主要由內部審計部門和紀檢部門完成，但是與一般的財務審計不同，高校監督人員大都對建設項目的專業知識儲備不足，沒有掌握科學的審查方法。多數高校在實際建設項目監督工作中采用直接檢查或者專項審計的方式，傳統的審計方式僅僅是對竣工后的工程結算資料和財務決算后的相關報表等進行事后分析，無法對建設項目前期、中期的工作進行有效監督。除此之外，大部分高校并未建立有效的基本建設項目內部控制評價與監督體系，導致內部控制存在的問題無法及時得到解決。

3 高?；窘ㄔO項目內部控制問題的對策

3.1 優化內部控制環境

為構建良好的內部控制環境，高校領導應提高對建設項目內部控制的重視程度，增強工作人員的內控意識。要不斷完善內部控制管理制度，健全項目工作流程，并嚴格落實相關工作。人員方面，確保立項、投標、審核、財務、工程管理及審計監督等不相容崗位相互分離，建立崗位輪崗機制，定期對人員進行考核，定期開展專業培訓，增加相關專業人員在建設項目中的專業知識儲備。決策方面，堅決杜絕重大業務“一支筆”現象，實行“雙簽”制度，邀請工程建設方面的專家提供專業意見，并要求相關管理人員集體研究討論，確保決策結果科學合理。責任方面，嚴格實施追責問責機制，對集體會議討論的議題、決議等情況進行記錄，做到有證可查，要求管理人員對自己的決議負責，工作人員對自己職責范圍內的工作負責，所有管理活動節點責任都能細化到個人，以此進行行為約束。

3.2 建立完善的風險管理制度

高校要以建設項目內部控制流程為基礎，建立完善的風險管理制度，首先要對內部控制風險進行有效識別，找出項目實施前、中、后期可能存在的風險點，根據風險可能造成的危害、風險所影響的范圍及風險可能發生的頻率等多項指標，將其劃分為高、中、低3 個風險等級，對類似采購環節的高風險內控節點應在項目管理中給予高度關注。針對識別到的風險，高校應通過咨詢專家等方式進行風險分析，對不同的風險類型進行分類，根據風險分析結果制定出風險應對策略，防止風險造成的不良影響繼續擴大。一個完善的風險管理制度應該是不斷改進的，因此在內部控制過程中，高校要不斷對新識別出的風險進行分析、應對，實現風險識別、評估、應對等環節的動態化管理。

3.3 完善內部控制活動

高校應根據建設項目自身的特點，對建設項目前、中、后期的控制活動進行梳理，包括：建設項目前期立項決策與審核機制的建立，以及可行性研究報告的編制與批復；對招投標環節中的開標、評標、定標等程序進行合規性檢查；建立合同管理制度及相關業務流程，對合同業務進行歸口管理，并嚴格確保合同擬定與審核崗位相互分離。對于建設中期合同的補充、變更或者解除，要有專人進行審查并及時備案登記；發生重大工程變更要經過管理人員集體討論和專家論證，因變更發生的預算變動也要及時進行審批；要建立科學的施工質量控制制度和建設項目監理制度，實時掌握工程進度，規范計劃調整的方式及流程；資金管理中，根據建設項目的實際需要編制投資計劃，?？顚Ｓ?，工程進度款項也要按照合同中的約定在審核之后進行支付。建設后期，工程竣工驗收需達到合同約定的條件和標準，并由審計部門或聘請外部咨詢機構進行工程審計；竣工財務決算得到批準后，及時辦理固定資產移交手續；整個建設項目的資料文檔要統一進行歸檔。除了對內部控制活動進行完善，也需要相關人員嚴格按照內部控制制度開展工作。

3.4 暢通信息溝通渠道

在基本建設項目中，招標采購、合同訂立、資金收付、工程變更、竣工決算以及資產移交等關鍵環節的業務流程、制度都要按照規定及時公開。橫向上，學?；ú?、財務部、資產管理部、紀檢部、審計部等參與到項目中的部門要定期或不定期地進行溝通交流，對建設項目中所出現的問題及時進行處理；縱向上，相關工作人員要定期向主管領導報送工程進度情況，領導根據項目管理要求更新工作計劃并及時下達工作任務。在信息化建設方面，有能力的高校可以設計開發出建設項目管理系統，對資金管理、合同管理、人員管理、施工管理等多方面管理信息進行整合，使資金運轉、合同匯總、工程進度等方面的信息能及時、準確傳遞到各部門；建設項目不多、規模不大的高校也能通過學校網站、公告欄或者是微信公眾號等平臺對項目信息進行公開，以此來暢通溝通渠道。

3.5 加強內部監督

首先，監督人員需要具有一定的工程專業知識。高校在對審計或者紀檢部門進行人員配置時可以增加部分復合型人才，或者對現有工作人員進行專業培訓來提高整體監督人員的專業素質。其次，建立財務、審計、紀檢、基建、采購等多部門協同監督制度，通過各部門之間相互合作來實現相互監督。再次，高校在內部監督過程中要將關注重心前移，監督人員除在項目完工后要進行追溯審查外，也要參與到建設項目的過程中，通過對項目立項、招標、采購、施工等各環節工作的實際參與，確保監督工作的實時性與全程性。最后，要建立基本建設項目內部控制審計與監督體系，優化審計指標，并根據審計評價結果對內部控制體系進行完善與改進。

4 結語

高校基本建設項目本身業務活動復雜，在開展內部控制工作時會更加困難。鑒于此，高校要建立完善的基本建設項目內部控制體系，同時還需要相關工作人員具備多學科的專業知識，更需要高校各部門之間相互配合。