績效審計視角下高校政府采購管理工作探析

王 晉

（常州大學，江蘇 常州 213164）

0 引言

目前，高校在開展固定資產和裝備物資清查時，通常會發現許多庫存物資長期閑置無法使用，部分裝備和設施因不滿足實際需要而使用效率偏低，造成資源浪費，而能夠滿足高校發展需要的裝備設施卻存在配備不夠、設備老化和運維不足等現象。這暴露出過去一段時間高校在裝備采購和設施建設中存在的問題，同時也暴露出審計監督工作更多只注重于真實性、合規性審計，而忽略了經濟性、效率性、效果性審計，也就是績效審計。如何優質高效、精準務實、依法從嚴實現采購過程管理和績效審計有效銜接、程序規范落實顯得尤為重要。

1 高校政府采購工作存在的問題

1.1 代理公司管理方面

目前，高校引入招標代理機構負責招標采購活動，有效節約了高校人力物力資源，使資金得以充分利用，但招標代理機構在實際招標采購活動中存在不足之處。從近期各項委托采購任務落實情況來看，雖然高校選取的招標代理機構資質、業績等指標處于行業領先地位，但仍存在部分經辦人員職業素養、業務能力良莠不齊的現象。同時，讓專業的機構做專業的事確實有助于彌補高校在人員力量、專業技術方面的不足，但高校普遍存在對代理機構過度依賴的問題，對代理機構缺乏必要的考評考核，對其運行操作缺乏必要的管控。如果高校對代理機構過度依賴，沒有認清其“一手托兩家”的特性，就很有可能出現采購過程、結果被代理機構操控的局面。

1.2 采購風險防控方面

從目前了解的情況來看，高校政府采購工作的標準更高、要求更嚴，如果不能有效防控、全面規范，非常容易出現問題。尤其是國家層面對加強需求管理、履約驗收、評審行為監督及強化內控責任等方面的要求越來越多，政府采購工作面臨的要求也更高。例如，財務部門通常認為應通過降低經費審批限額標準和限定支出方式來實現財務從嚴管控，而采購部門則認為應放寬相關審批限額標準和靈活選擇采購方式來幫助高校實施政府采購；預算部門認為應進一步細化預算編制以實現精細化管控；而業務部門則認為各處室預算應實施“總量要管控、分項可調劑”的自主管理模式。財務部門通常認為應對政府采購、資產物資管理等環節進一步細化程序和標準要求，通過嚴格程序性審核把關，財務審核時會減少問題。而采購部門則認為應結合項目實際選擇靈活實施方式并減少不必要的內審流程，以實現高效采購。物資管理等部門通常認為物資出入庫登記管控過細過嚴，不利于靈活調撥處置。

1.3 服務保障效能方面

高校需求部門普遍反映，采購程序和效率一直是一對普遍存在的矛盾因素。無論是公開招標，還是采取競爭性談判、磋商、詢價等采購方式，各個程序、環節都有時限要求，特別是公開招標，從發布招標公告到開標，期限不能少于20 天，完整的流程走下來至少要30 天。而日常工作中也會遇到臨時性的采購任務，有的時間要求還非常緊急，按部就班走采購程序根本無法完成。有的采購項目還會遇到流標、廢標、招標文件更改、回復供應商質疑等各種情況，這些都延長了采購時間，增加了采購過程中的不可控因素，往往容易給人留下“采購效率低、耽誤事”等印象。同時，采招辦自身或多或少存在對新形勢分析研究不夠深刻、新人崗位業務技能不夠熟練、新政策規章掌握不夠透徹、業務指導不夠頻繁等問題，在一定程度上影響了采購效能的提升。特別是在規章制度的運用上，理論政策層面的研讀多，實操實踐方面的經驗相對較少。

1.4 綜合統籌協調方面

采購項目全流程周期一般較長，特別是服務類、工程類項目，需要采購申請部門、監督組、采招辦等部門密切配合，共同配合做好采購需求研究、采購文件及合同標準文本制定、履約驗收操作，切實保證政府采購質量。不少單位反映，通過政府采購產生的結果或價格，特別是通過招標方式產生的價格有時還不如自己去市場“砍價”或者網購的價格低。這導致項目經辦人也十分委屈，費了很多周折、辛辛苦苦走完程序，最后的結果還不令人滿意。事實上，采購一旦進入程序，只要公平公正操作，誰也無法控制采購結果。從這個意義上說，無論是通過招標還是非招標方式開展的采購，只要按程序、流程規范操作，其采購價格都受法律保護，甲乙雙方必須認同、執行。政府采購是一種法律行為，能保證絕大多數產品絕大多數時候不偏離市場價，但無法保證每次或每件物品的采購價格都低于市場價。

2 優化采購過程管理的幾點思考

2.1 理順采購方式

關于采購方式的選擇，根據我國現行采購法律法規，需要把握3 個維度。一是依據政府集中采購目錄和限額標準。根據資金來源，國務院（中央預算資金）或省級政府（地方預算資金）確定公布政府集中采購目錄。例如，江蘇省政府每年會發布一次政府集中采購目錄和限額標準，對各級需要采取公開招標方式采購的項目進行明確，能夠為省內各高校的采購工作提供指導。二是嚴格遵守法律規范。《政府采購法》《政府采購實施條例》等法律法規明確了各類采購方式的適用情形，因此需要針對不同情形按照法律規定進行選擇，確保有法可依、有章可循。三是綜合進行采購特點分析。從國內外和各高校的普遍做法來看，政府采購項目應根據采購需求和項目特點選擇合適的采購方式，而不是僅以采購金額大小確定采購方式。工作中，有些項目技術復雜，確切價格無法準確計算出，因此以非招標采購方式處理更為合適。

2.2 程序結果并重

財政部部長劉昆同志在全國政府采購工作會議上強調：“要進一步深化政府采購制度改革，推動政府采購管理實現從程序導向型向結果導向型的重大變革。”近年來，全國各地、各級政府部門都在按此要求大力推行，廣泛實施“結果導向型”采購，探索出許多行之有效的舉措，高校采購部門應該吸收、借鑒、利用。從本質來說，政府采購的目的是防止公共資金被濫用、亂用，要讓納稅人的錢花得合理，花得“物有所值”“質優價實”，所有設定的采購程序、環節都是為此目的服務的。因此，程序固然重要，但不能單純地為走程序而走程序，要牢固樹立“結果導向型”意識，在“三公（公開、公平、公正）”原則下更加側重于從采購結果是否合理、采購效率是否高效等方面衡量采購工作成效。通過落實高校招標代理機構管理辦法各項要求，對已遴選機構進行再考核，真正將業務水平高、工作責任心強的招標代理機構選好、用好，并加強監督管理。同時，對采購工作中出現的違規違紀行為依規進行責任落實，從嚴追究相關責任，以剛性制度約束促進采購程序規范化、過程透明化、管理精細化。

2.3 抓好驗收履約

在采購工作鏈條上，驗收環節兜底作用不容忽視。有的缺乏誠信的供應商會鉆采購人驗收不認真的空子，使用以次充好、蒙混過關等手段牟取利益。因此，驗收貨物要逐項對照數量、品牌型號、出廠證明等要素，防止“貍貓換太子”；驗收服務要化整為零、拉長戰線，在日常工作中對照條款認真檢查；驗收工程要查看材料和工藝，準確把握節點，并預留質保金。調研中發現，甲方往往具有心理優勢，一些該甲方履行的條款有時沒有認真執行，比較常見的有“未在約定期限內支付合同款”“質保期滿后未及時退回質保金”等。一般情況下，乙方出于長期合作考慮，會息事寧人，但如果較起真來，甲方會處于被動局面，要承擔違約賠償責任，因此所有采購人都要自覺養成依法履約的良好習慣，尊重法律，尊重規則。

2.4 提升履職能力

針對高校編制壓縮、人少事多的實際，落實崗位輪換、AB 角工作責任制，培養精通本職、適應崗位工作的“多面手”。同時，注重鋪好制度規定這個“軌道”，學好、用好《政府采購法》《政府采購實施條例》等法規性文件，強化內控措施落實，嚴控各類風險隱患，及時完善相關規定、流程和實施辦法，保持高校政府采購規章的規范性、合理性。在需求論證、機制健全等方面，高校要注意充分吸收和借鑒各方優勢、資源、智慧和手段，集中力量打“合成戰”、搞“殲滅戰”。結合政府通報的采購活動中易發多發的違法違規問題，高校要定期組織相關崗位人員進行學習，預警在先，堵塞漏洞，大力加強廉政建設、做好廉政宣傳，狠抓規章制度落實，立足于用制度管人、管事。同時，緊緊抓住紀律作風這個“安全帶”“保護繩”，挺紀在前、敢說實話、勇于負責，努力為高校政府采購工作的順利開展添磚加瓦。

3 績效審計工作策略

績效審計是評估高校職能部門運作情況、權力制約的一種重要工具，在建立健全該機制的過程中，需把握以下4 個方面。

3.1 形成清晰完備的權責體系

高校要明確各處室、各崗位在處理有關經濟活動事項時所具有的責任和權力，建立崗位、責任、權力、制度有機結合且清晰完備的權責體系，強化績效審計工作與業務工作有機結合，對重點工作的完成情況和運行質效進行效率、效益審計，有效提升各項重點工作的科學化、精細化水平。

3.2 規范經濟責任權力運行

建立健全績效審計，使重點處室、重點崗位、重大事項、重要環節的經濟責任權力運行都有跡可循、有據可依，合理保證采購活動合法合規，最大限度預防和減少工作過錯及違反財經紀律的行為。

3.3 有效促生內部制約力

設定所有采購活動處理程序流程和標準要求，使各單位、各處室之間因工作職責和崗位分工不同而相互制衡和約束，形成有效的內部制約力，避免采購管理工作隨意、弱化人為因素影響，保證權力運行不出軌、經濟事項不出事。

3.4 構建科學管控機制

通過培育績效審計理念、實施定崗定責、開展風險排查及定期評價考核等，對責任權力行使進行有效制約和評價，形成有效制約、全程監控、高效運行、防范在先的內部閉環管理機制，切實把權力關進制度的籠子里。

4 建立健全采購績效審計的建議

開展采購績效審計是傳統財務審計向現代審計發展的重要途徑，也是更好發揮審計監督職能、保障財政健康運行的必由之路。但目前高校在系統開展采購績效審計時，無論在理論上還是實踐中都面臨諸多困難和挑戰，需重點解決好3 個方面的問題。

4.1 明確績效審計思路

推動績效審計工作必須統一思想，打破固有思維局限，牢固樹立績效審計觀念，增強責任擔當意識，以對高校事業發展高度負責的態度推動績效審計全面開展。同時，注重投入與產出的比較，如對于重點工作中有資金預算安排的單列表格，對經費動向進行跟蹤審計；對涉及的采購物資在全國范圍內詢價比較，提高預算核減率時重點關注預期目標和建設要求間的差距，確保重點工作實施不打折，提高資金使用效益。

4.2 深化質效評估

采購績效審計以合規性審計為基礎，綜合評價被審計事項的經濟性、效率性和效果性，從體制、機制和制度3 個角度提出改善管理、提高績效的意見建議。因此，建立科學完備的評價標準體系是開展績效審計的前提和基礎。這就要求工作人員必須主動適應高校工作要求，研究提出高校系統各個領域、各項業務、各種類型單位的通用性指標和專業性指標，按照目標導向綜合分析各項業務性質和流程、治理情況及內控運行情況，科學制定“三性（經濟性、效率性、效果性）”評價標準，為績效審計的全面開展提供可靠依據。

4.3 突出強化人才支持

相較于傳統審計，績效審計在審計理念、方法、技術、機制等方面進行了一次革新，因此對人員能力素質提出了更高的要求。從當前審計隊伍狀況來看，知識結構單一和人力資源配置不均衡是制約績效審計開展的關鍵因素。因此，高校既要加強對審計人員政治意識、專業知識及工作經驗等方面的考察，加大培訓力度，力爭培養出勝任績效審計工作的專業性審計人才，也要引進非財經類專業人員充實審計隊伍，使審計人力資源配置更加合理均衡。